Конституция Франции

Структура конституции. Конституцией Франции обычно считает­ся основной закон 1958 г., точнее, она состоит из трех документов: Дек­ларации прав человека и гражданина 1789 г., принятой во время Вели­кой французской революции (в ней говорится о некоторых аспектах пра­вового статуса личности, в связи с чем в конституции 1958 г. отсутствует соответствующий раздел); преамбулы конституции 1946 г., принятой во время подъема демократического движения после второй мировой войны (в ней говорится о возможности социально-экономических ре­форм и о некоторых социально-экономических правах личности); кон­ституции 1958 г., в которой есть ссылки на указанные выше два доку­мента и которая прежде всего регулирует отношения между высшими органами государства. Конституция 1958 г. содержит также ссылки на некоторые международные акты, в которых участвует Франция (те­перь — договор о Европейском союзе 1992 г.), и другие основополагаю­щие законы (например, об ассоциациях 1901 г.), в связи с чем отдельные французские юристы включают их в «конституционный блок».

Конституция Франции 1958 г. невелика по объему, хотя она и про­страннее конституции США. В ней наряду с краткой преамбулой содер­жится 93 статьи, объединенные в 15 разделов (разд. 13 «О Сообществе» и 17 «Переходные постановления» отменены в 1995 г.). Это 17-я консти­туция со времени Декларации 1789 г.

Подготовка и принятие конституции 1958 г. Конституция была подготовлена и принята в условиях острого внутриполитического и внешнеполитического кризиса, связанного прежде всего с борьбой Ал­жира за освобождение от колониальной зависимости. В этих условиях

президент де Голль, который во время второй мировой войны руководил вооруженной борьбой французского народа против фашистских окку­пантов, стремясь укрепить политическую стабильность и свою личную власть, в соответствии с полномочиями, которые ему предоставил парла­мент специальным законом, возглавил разработку новой конституции взамен конституции 1946 г. Делегируя ему эти полномочия, парламент оговорил ряд условий, касающихся содержания новой конституции: пар­ламент участвует в ее разработке, имея 2/3 мест в Консультативном комитете по ее подготовке; сохраняется принцип разделения властей;

правительство ответственно перед парламентом; источником власти должно быть всеобщее голосование и др. Проект конституции был об­сужден в Консультативном совете и Совете министров и одобрен на референдуме 28 октября 1958 г. Делегированный способ разработки конституции и ее принятие на референдуме были новым явлением во Франции — все предшествующие конституции принимались парламен­тами.

Основные черты, конституции. Конституция 1958 г. в отличие, на­пример, от итальянской конституции 1947 г. не содержит положений о социально-экономической структуре общества; в ней почти нет положе­ний о политической системе (кроме статьи о партиях), как отмечалось, нет и раздела о правовом статусе личности. Отдельные положения соци­ально-экономического характера содержатся в Декларации 1789 г. (о собственности, о равном налогообложении с учетом состояния граждан), некоторые экономические, политические и социальные принципы назва­ны в преамбуле конституции 1946 г. (обращение в коллективную собст­венность объектов, которые приобретают характер национальных обще­ственных служб или фактических монополий, участие трудящихся в руководстве предприятиями, свобода труда и обязанность трудиться, профсоюзные свободы, социальное обслуживание населения, отказ от войны с целью завоеваний, возможность ограничения государственного суверенитета для защиты мира и на условиях взаимности). В Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. перечислен также ряд личных прав граждан и социально-экономических прав (на образование, здраво­охранение и др.).

Конституция 1958 г., как уже отмечалось, в основном peryлиpye^ взаимоотношения органов государства. Она провозглашает принцип национального суверенитета, который осуществляется народом через его представителей и на референдуме, а также создание французского Сообщества на базе свободного самоопределения народов колоний (Сообщество фактически прекратило свое существование десятки лет назад, г юридически ликвидировано реформой конституции в 1995 г.). Конституция 1958 г. подтвердила девиз республики: «Свобода, равенство и братство»,

возникший еще в XVIII в. во время революции, провозгласила принцип республики: «Правление народа, по воле народа и для народа» (эта формулировка впервые официально была провозглашена в США в XIX в.), определила основные условия для создания политических пар­тий и их роль, провозгласила, что республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра. В конституции определено соотно­шение внутреннего и международного права: договоры и соглашения, ратифицированные Францией, имеют приоритет над внутренним законо­дательством при условии взаимности. В соответствии с принципом вза­имности в 1992 г. осуществлена интеграция Франции в Европейский союз.

По форме правления Франция — полупрезидентская, полупарламен­тарная республика, по форме территориально-политического устройст­ва — сложное унитарное государство (Корсика — политическая автоно­мия, Новая Каледония — ассоциированное государство). Во Франции существует демократический государственный режим.

Изменение конституции. Конституция 1958 г. «жесткая», ее изме­нение проходит две стадии. Сначала проект об изменениях принимается раздельно обеими палатами простым большинством голосов в идентич­ной редакции, а затем такой закон утверждается на референдуме или конгрессом парламента (совместным заседанием палат) большинством в 3/5 общего числа голосов. На первой стадии законопроект обсуждается, в него вносятся поправки. На второй стадии (независимо от того, рефе­рендум это или конгресс) можно лишь голосовать «за», «против» или воздержаться, что означает, если речь идет о конгрессе, фактически подачу голоса против, поскольку необходимые 3/5 исчисляются от об­щего состава парламента. Вопрос о том, какую форму утверждения при­менить, решает президент.

Право предлагать поправки к конституции принадлежит президенту, который должен делать это по предложению правительства, но на деле действует самостоятельно, а также членам парламента.

Референдум для изменения конституции применялся в 1962 г., когда он изменил способ избрания президента, и в 1992 г., когда в конституцию был включен раздел о Европейских сообществах и Европейском союзе. В основном поправки вносились конгрессом и имели несущественный ха­рактер, кроме расширения права запроса в Конституционный совет и некоторых других. Последние существенные поправки внесены конгрес­сом в 1995 г.: о перечне вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, и о порядке его проведения, о проведении сессии парламен­та один раз в год, об отмене принципа депутатской неприкосновенности в случае уголовных преступлений, об отмене разделов конституции о французском Сообществе и переходных положениях.

Конституционный контроль. Конституционный контроль во Франции осуществляется двумя различными органами — Конституционным советом и Государственным советом. Первый рассматривает конституционность актов парламента, второй — акты органов исполнительной власти. Основная часть Конституционного совета назначается тремя высшими должностными лицами: президентом, председателем сената (верхней палаты парламента) и председателем Национального собрания (нижней палаты). Каждое из этих должностных лиц назначает треть членов Совета на девять лет; их мандат невозобновляем, быть членом Конституционного совета можно только один раз. Каждые три года об­новляется треть членов Совета. Другая часть Конституционного сове­та — все бывшие президенты республики. Нельзя совмещать должность в Совете с членством в парламенте и с должностями в государственном аппарате, а также с руководящей деятельностью в государственном или частном секторе экономики и с руководством политической партией.

Конституционный совет рассматривает жалобы в связи с выборами в парламент, по вопросам неизбираемости и несовместимости должнос­тей, принимает решения о конституционности регламентов палат парла­мента и тех изменений, которые в них вносят палаты, до их принятия палатами, а также органические законы, участвует в подготовке выборов президента, следит за тем, чтобы все кандидаты имели равные возмож­ности, наблюдает за проведением референдума и объявляет его резуль­таты. Подсчет голосов по выборам президента производится под наблю­дением Конституционного совета. Он констатирует вакантность поста президента, с ним должен консультироваться президент при введении в стране чрезвычайного положения. На Конституционный совет возлага­ется рассмотрение споров между ветвями власти об их компетенции. В Конституционный совет могут обращаться с запросами президент рес­публики, председатель правительства, председатели обеих палат парла­мента, группы депутатов и сенаторов в обоих случаях численностью в 60 человек. Совет рассматривает дело по системе досье: нет состязательно­го процесса, вызова свидетелей и т.д. По поручению председателя один из членов Совета готовит письменный доклад по делу, который затем рассматривается. Процесс в Конституционном совете письменный и за­крытый.

Государственный совет назначается президентом и дает заключе­ния правительству о соответствии его актов закону, а также оценивает с точки зрения конституционности акты регламентарной власти. Он имеет также судебные полномочия, о которых будет сказано ниже.

Конституционный контроль во Франции является, по существу, пред­варительным. Последующий конституционный контроль осуществляет­ся лишь по жалобам граждан в Конституционный совет на нарушение законом их конституционных прав (с 1990 г.), но это возможно лишь после рассмотрения таких жалоб Государственным советом или судом. Последующий конституционный контроль осуществляется и при обра­щении граждан в административные суды (в конечном счете — в Госу­дарственный совет), но эти обращения должны быть связаны с актами управления, нарушающими конституционные права граждан.

Парламент Франции

Парламент – высшее представительное учреждение Французской Республики. Он состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого по традиции нижней палатой, и Сената. Место и роль каждой из палат в системе государственного управления Франции определяется Конституцией, органическими законами, относящимися соответственно к каждой из палат, а также их внутренними регламентами, которые принимаются каждой из палат раздельно.

Национальное собрание Франции состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого голосования. Применяется мажоритарная униноминальная система выборов в два тура. Кандидатом на выборах может быть любой француз, пользующийся в полном объеме избирательными правами и достигший двадцатитрехлетнего возраста. Одновременно с депутатом избирается его заместитель, который занимает место в палате в случае досрочной вакансии. Если использована и эта возможность и если до всеобщих выборов остается более шести месяцев, проводятся досрочные выборы. Срок полномочий Национального собрания – пять лет. Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального собрания, общая продолжительность которой не должна превышать 120 дней. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву в случае использования чрезвычайных полномочий Президентом Республики, а также во второй четверг после досрочных выборов.

Верхняя палата – Сенат. Члены этой палаты избираются сроком на девять лет, обновление происходит на 1/3 каждые три года. Сенаторы избираются путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, в которых преобладают представители муниципальных советов коммун. Если Национальное собрание рассматривается как орган общенационального представительства, то Сенат согласно Конституции представляет территориальные коллективы.

Сохранение двухпалатной системы – скорее дань исторической традиции, чем конституционно-управленческая необходимость. Единственный серьезный аргумент в пользу существования верхней палаты – возможность совершенствования законодательного процесса, более основательной проработки принимаемых Парламентом законов. С этой точки зрения Сенат выступает в известной мере как противовес Национальному собранию. Косвенное тому подтверждение – попытка Президента де Шарля Голля реформировать этот орган в тот момент, когда Сенат явно не справлялся с задачами, возлагаемыми на него исполнительной властью. Речь идет о многолетнем конфликте между Президентом Республики и Сенатом, приобретшем личностную окраску из-за почти враждебных отношений де Голля и председателя Сената Моннервилля. Оппозиционно настроенный к Президенту Сенат блокировал многие законопроекты, исходящие от исполнительной власти. В 1969 году Президент решил провести референдум по проекту конституционной реформы Сената с целью реорганизовать верхнюю палату таким образом, чтобы кардинально разрешить затянувшийся конфликт и исключить подобные конфликты в будущем, превратив Сенат в консультативный орган. Но избиратели отрицательно отреагировали на инициативу Президента, и Шарль де Голль вынужден был уйти в отставку, расценив результаты референдума как выражение недоверия к его политике со стороны нации.

Члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Они не подлежат преследованию за высказанное мнение или голосование при исполнении своих обязанностей. Арест депутата может иметь место только с разрешения бюро его палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Вознаграждение, выплачиваемое депутату, равняется в среднем заработной плате высших государственных служащих страны. Однако парламентарии получают еще различного рода компенсации и выплаты, связанные с содержанием собственного аппарата, наймом жилья, проездом, оплатой почтовых расходов и т.д. Парламентарии при вступлении в должность и при окончании срока мандата должны представить декларацию об имущественном положении и доходах.

Парламентарии в зависимости от своей партийной принадлежности образуют партийные группы (фракции). Для образования партийной группы необходимо, чтобы в нее входило не менее 14 сенаторов в верхней палате и не менее 20 депутатов – в нижней. Каждая партийная группа обладает некоторыми имущественными и финансовыми привилегиями. В ее распоряжение предоставляются специальный аппарат и помещение. Каждая партийная группа имеет право на пропорциональное представительство в бюро и комиссиях палат.

Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных заседаний имеются специальные галереи для публики и для прессы. Дебаты, происходящие в палатах, стенографируются и публикуются в специальном издании – «Журнал офисьель».

Работой каждой из палат руководит бюро, которое состоит из Председателя, вице-председателей, секретарей и квесторов (последние ведают административно-хозяйственными и финансовыми вопросами). Важную роль в руководстве делами палат при определении повестки дне и приоритетности рассмотрения тех или иных вопросов играет Конференция председателей, которая включает помимо членов бюро также председателей партийных групп и председателей постоянных комиссий.

Каждая из палат создает шесть постоянных комиссий. Помимо этого для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и расследованию. Наиболее важную роль играют постоянные комиссии, на рассмотрение которых передаются законопроекты и законопредложения, принятые к рассмотрению палатами. Такие комиссии образуют свои бюро и назначают генеральных докладчиков, которые излагают мнение и решение комиссии по рассматриваемым ею вопросам. Заседание комиссии является по общему правилу закрытым. В работе комиссий могут участвовать представители Правительства, которые должны быть заслушаны по их требованию.

Согласно Конституции законодательный акт считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами Парламента. Однако это не означает равноправия палат в осуществлении законотворческой деятельности. Если палаты не придут к единому мнению относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство запрашивает Национальное собрание относительно вынесения окончательного решения. Кроме того, именно Национальное собрание решает окончательно вопрос о судьбе государственного бюджета. Только Национальное собрание осуществляет в полном объеме контроль за деятельностью Правительства, и обладает полномочиями отказать последнему в доверии или принять резолюцию порицания, что влечет за собой отставку Правительства. Правда, премьер-министр может выступить в верхней палате с заявлением по вопросам общей политики, но это зависит от его собственного усмотрения и не влечет за собой голосования по вопросу о правительственной политике.

Осуществление законотворческих и иных функций Парламента в значительной степени опосредовано и ограничено исполнительной властью. Прежде всего, это касается вопросов, по которым Парламент наделен компетенцией принятия законодательных актов. Перечень этих вопросов четко зафиксирован в ст. 34 Конституции и может быть расширен лишь путем принятия специального органического закона. Однако сложившаяся практика свидетельствует об обратном, - исполнительная власть путем проведения референдумов в значительной степени сужает возможность законодательной деятельности Парламента в социально-экономической сфере.

Кроме того, исполнительная власть в лице Президента Республики и Правительства активно участвует на всех этапах законодательного процесса, оказывая заметное влияние на порядок прохождения законодательных актов. Законопроект проходит в каждой из палат Парламента несколько чтений. первое состоит во внесении законопроекта или предложении закона в бюро одной из двух палат Парламента и в решении о принятии его к рассмотрению. Кроме финансовых законопроектов, они всегда первоначально вносятся в бюро Национального собрания. Право законодательной инициативы практически полностью монополизировано (более чем на 90%) Правительством. Второе чтение состоит в рассмотрении законопроекта в соответствующей комиссии и его представлении для обсуждения пленумом палаты. На этом этапе Правительство может потребовать голосование по проекту в том виде, как он был представлен Правительством, и с учетом лишь тех поправок, которые не вызвали возражений со стороны исполнительной власти. Третье чтение состоит в голосовании по проекту в целом. После того как текст законопроекта одобрен, он передается на рассмотрение другой палаты, где повторяется примерно та же самая процедура. В случае возникновения разногласий между палатами Премьер-министр имеет право создать согласительную комиссию, создаваемую на паритетных началах из представителей обеих палат. Если комиссия выработала взаимоприемлемый текст, и он одобрен палатами, он передается на подпись Президенту Республики. Если палаты не пришли к согласию Премьер-министр имеет право просить Национальное собрание вынести окончательное решение. При принятии органического закона, для одобрения предложенного проекта Национальным собранием необходимо, чтобы он получил поддержку абсолютного большинства членов палаты. Если же органический закон вносит изменение в статус Сената, то он считается одобренным только в том случае, если получил поддержку в обеих палатах Парламента.

Важную прерогативу Парламента является принятие государственного бюджета и отчета Правительства о его исполнении. Проект государственного бюджета вносится Правительством и представляется в бюро Национального собрания. По истечении определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой решения передается на рассмотрение верхней палаты. Если палаты не принимают бюджет в предусмотренные законом сроки, Правительство при помощи декрета может ввести в действие временное положение, определяющее порядок взимания налогов и расходование государственных средств на основе закона о государственном бюджете предшествующего года.

Что касается контроля над деятельностью исполнительной власти, то в распоряжении Парламента имеются три основных механизма: 1) устный и письменный вопрос; 2) создание при необходимости контрольных и следственных комиссий; 3) постановка на голосование резолюции порицания Правительству. Одно заседание в неделю, как правило по средам, отводится для устных вопросов Правительству. Вопросы представляются заранее в письменном виде, а ответ на них дается в устной форме. Этот ответ может сопровождаться короткими репликами. Ответы Правительства на письменные вопросы парламентариев публикуются в официальном издании. Наиболее действенным средством контроля за деятельностью Правительства – это отказ в доверии, в случае если вопрос о доверии поставлен Правительством, или принятие резолюции порицания. Процедура вынесения резолюции порицания, постановки ее на голосование, организация голосования довольно сложна и оставляет возможность исполнительной власти избежать парламентской ответственности.

В системе государственного управления Французской Республике Парламент играет подчиненную роль в отношении исполнительной власти. Тем не менее, ни одно сколь-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не может быть принято без участия и вопреки воли Парламента. Особенно вырастает роль Парламента в случае конституционного столкновения между Президентом Республики и Правительством. Так, например, летом 1986 года, вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского правительства, Президент Франции, социалист Франсуа Миттеран отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные акты. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание, и те были приняты Парламентом в форме законов. Парадоксальность ситуации состоит в том, что Президент, отказавшись ставить свою подпись под ордонансами, обязан в итоге подписать законы, принятые Парламентом.

Президент Республики

Центральное место в системе государственного управления Франции принадлежит Президенту Республики. Президент Республики – высшее должностное лицо государства, его верховный представитель во всех актах внутриполитической и международной жизни. Президент Республики – гарант соблюдения Конституции Франции, нормального функционирования государственных институтов, национальной независимости и территориальной целостности. К тому же, он является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, производит назначение на высшие военные и гражданские должности, представляет страну в международных отношениях.

К числу собственных полномочий Президента Республики относятся назначение главы правительства - Премьер-министра, решение о досрочном роспуске парламента - Национального собрания, председательствование в Совете министров и др. Причем никакое заседание Правительства в форме Совета министров невозможно в отсутствии Президента. Президент может уполномочить другое должностное лицо осуществлять председательствование на конкретном заседании Совета министров и в связи с конкретной повесткой дня. Президент Республики назначает членов Правительства по представлению Премьер-министра, он же наделен полномочиями по их отзыву. Разграничение полномочий и компетенций между Президентом и Правительством Республики по «горизонтали»: решения общего политического характера принимаются Президентом, вся текущая работа по государственному управлению осуществляется Правительством. В условиях, когда Президент и Правительство Республики принадлежат к различным политическим партиям, основные вопросы управления государственными делами сосредотачиваются в руках Правительства, однако большая часть единоличных полномочий Президента сохраняется в неприкосновенности.

Президент Республики избирается путем всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Срок полномочий – пять лет (до 2002 года он составлял семь лет). К кандидату в президенты предъявляются те же требования, как к лицам, избираемым в парламент. Должность вице-президента во Франции отсутствует. В случае досрочной вакансии поста Президента его обязанности исполняет Председатель Сената, а если он по каким-либо причинам не в состоянии выполнять эти обязанности, они исполняются Правительством. Новые выборы проводятся не ранее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после открытия вакансии. Исполняющий обязанности Президента ограничивается в своих правах, например, он не может проводить референдум, не имеет права досрочно распустить Национальное собрание.

Компетенции Президента Республики в законодательной сфере сводятся к трем основным позициям. Во-первых, Президент осуществляет непосредственное нормативно-правовое регулирование тех или иных сфер общественной жизни посредством ордонансов и декретов, имеющих такую же юридическую силу, что и законы. Во-вторых, Президенту принадлежит право законодательной инициативы в ряде конституционно-политических вопросов, право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом, а также право промульгации законопроектов. В-третьих, Президенту принадлежит право досрочного роспуска Национального собрания, которое ограничивается в следующих случаях: 1) когда временно исполняются обязанности Президента; 2) когда использованы чрезвычайные полномочия по ст. 16 Конституции; 3) в течение года после досрочных выборов.

В сфере судопроизводства Президент обладает правом помилования, а также назначения и перемещения судей.

При Президенте Республики функционирует специальный аппарат помощников и советников, которые образуют его личный кабинет, генеральный секретариат, а также ряд специализированных вспомогательных органов (например, военный комитет). Все сотрудники аппарата Президента назначаются и увольняются по его собственному усмотрению.

Президент Республики является ключевой фигурой в системе государственного управления. Данное положение основывается не только его полномочиями как главы государства, но и тем, что он является фактическим главой исполнительной власти, обладая правом председательства в Совете министров. Тем самым фигура Президента во Франции оказалась во многом сильнее, чем в президентской республике, например в США. Право роспуска нижней палаты Парламента – Национального собрания, возможность отстраниться от решений Правительства, возлагая ответственность за их исполнение на Премьер-министра, чрезвычайные полномочия Президента дают основание для характеристики современного политического режима во Франции как «республиканской монархии».

Президентские выборы во Франции 2012 года были проведены 22 апреля (первый тур) и 6 мая (второй тур). Они стали десятыми выборами президента Пятой республики. На выборах был избран на пятилетний срок следующий президент Пятой республики. Первичные партийные выборы по выдвижению кандидатов состоялись во Франции с января по октябрь 2011 года.

По результатам первого тура выборов лидировал Франсуа Олланд, набравший 28,63 % голосов и действующий президент Николя Саркози набравший 27,18 %, они и вышли во второй тур. Третье место заняла лидер «Национального фронта» Марин Ле Пен с 17,90 % голосов, за ней следовал лидер «Левого фронта» Жан-Люк Меланшон, набравший 11,10 % голосов.

Президентом страны был избран Франсуа Олланд. Эти выборы стали вторыми в историю Франции, которые привели социалиста на высший государственный пост и вторыми, которые проиграл действующий президент.

Правительство

Правительство – коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом Республики государственное управление. Правительство может выступать в форме Совета министров под председательством Президента Республики, или как совокупность членов Правительства под руководством Премьер-министра. Все наиболее важные проекты нормативных актов, законопроекты, решение о постановке вопроса о доверии, о проведении референдума, назначении на высшие государственные должности и т.д. подлежат рассмотрению в Совете министров.

В тексте Конституции используется собирательный термин Правительство, однако данное понятие в основном законе страны не уточняется. На основании ряда статей Конституции можно сделать вывод о том, что под Правительством Республики подразумевается совокупность его членов, руководимых Премьер-министром. Премьер-министр и по его представлению члены Правительства назначаются Президентом Республики. Ответственность Правительства перед Национальным собранием, приводит к тому, что назначаются те лица, которые пользуются поддержкой парламентского большинства.

Внутренняя структура Правительства основана на иерархических началах. Помимо Премьер-министра оно включает государственных министров, министров, государственных секретарей и некоторых других должностных лиц. Государственные секретари, выполняющие, как правило, функции заместителей министров, не всегда входят в состав Совета министров.

Во Франции нет четко фиксированной структуры Правительства. Решение данного вопроса каждый раз зависит от конкретной ситуации и соотношения политических сил в системе государственного управления. Основной причиной появления новых министерских структур является возникновение перед государством тех или иных задач: окружающая среда, предотвращение стихийных бедствий, административные реформы, европейская интеграция и т.д. При совпадении партийной большинства в парламенте с партийной принадлежностью Президента Республики, решающее слово при определении структуры Правительства и его персональном составе принадлежит главе государства. При отсутствии подобного совпадения партийное большинство в Национальном собрании играет более значительную роль в этом вопросе.

Иерархия между членами Правительства зависит от политической значимости того или иного министра и желания подчеркнуть значение определенной области государственной деятельности. Участие в Правительстве – важный политический акт, требующий большого сосредоточения и усилий, что делает министерский пост несовместимым с осуществлением иных государственных или частных функций и парламентским мандатом. Министры попадают в режим особой ответственности. Каждый министр несет гражданскую ответственность за причиненный им ущерб в зависимости от того, совершены такие действия при исполнении своих обязанностей или нет. То же относится к уголовной ответственности. Каждый член Правительства исполняет двойную роль – политическую и административную. Ее можно выполнять коллективно или индивидуально, но в любом случае за каждым министром существует коллегиальная и солидарная политическая ответственность Правительства, членами которого они являются.

Правительство по собственному усмотрению может просить Национальное собрание об одобрении правительственной политики, выраженной в форме программы или декларации по вопросам общей политики, однако это не является обязанностью Правительства. Тогда же Правительство может поставить вопрос перед Национальным собранием о доверии Правительству, поскольку оно несет коллективную ответственность перед парламентом.

По инициативе депутатов Национального собрания может быть поставлена на голосование резолюция порицания Правительству. Проект подобной резолюции должен быть внесен группой депутатов, насчитывающей не менее 1/10 от общего числа депутатов Национального собрания и не позднее чем через 48 часов после внесения проекта в бюро Национального собрания по нему должно состояться голосование. В случае отклонения проекта резолюции порицания ее повторное внесение может состояться только на последующих парламентских сессиях. На голосование по проекту резолюции порицания выносится только один вопрос: кто за принятие этой резолюции. Если за нее голосует абсолютное большинство депутатов Национального собрания, она считается принятой. Подобный порядок делает принятие проекта резолюции порицания довольно сложной процедурой и за всю историю Пятой республики (с 1958 года) был только один случай принятия резолюции порицания Национальным собранием правительству Жоржа Помпиду в 1962 году.

Правительство может связать вопрос о доверии с законопроектом, который вносится им на рассмотрение Национального собрания. В этом случае голосование по законопроекту вообще не проводится, если отсутствует резолюция порицания, - законопроект считается принятым, и Правительство получило выражение доверия. В случае отказа в доверии или принятия резолюции порицания Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства. Президент может принять отставку Правительства и назначить нового Премьер-министра, либо принять решение о досрочном роспуске Национального собрания и назначения новых выборов.

Правительство Республики обладает весьма широкими полномочиями, которые осуществляются либо совместно с Президентом Республики, либо кабинетом, либо единолично Премьер-министром. В распоряжении Правительства находятся административный аппарат и вооруженные силы. Правительство обладает регламентарной властью, и принимаемые им решения в форме декретов являются важнейшим источником нормативно-правовой системы. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение Национального собрания Премьер-министром после обсуждения в Совете министров и по получении заключения Государственного совета. Получение предварительного заключения носит обязательный характер, но само мнение Государственного совета юридически обязательным для Правительства не является.

Правительство может просить Национальное собрание о делегировании ему законодательных полномочий в определенной сфере и на определенный срок в целях выполнения правительственной программы. В этом случае Правительство принимает необходимые меры путем издания ордонансов, правовой режим которых имеет следующую особенность: они вступают в силу с момента опубликования, и перестают действовать, если законопроект об их утверждении не передан Правительством на рассмотрение Национального собрания до истечения срока делегирования полномочий.

Проекты решений Правительства подготавливаются в основном заинтересованными министерствами и ведомствами. Довольно часто образуются межведомственные комитеты, действующие на постоянной или временной основе, которые готовят необходимые проекты и вносят их на рассмотрение Правительства. Особо значимые межведомственные советы возглавляет Премьер-министр.

Главенствующая роль в осуществлении функций Правительства принадлежит Премьер-министру, который руководит работой Правительства. Премьер-министр несет ответственность за обеспечение обороноспособности страны, т.е. наряду с Президентом Республики принимает непосредственное участие в руководстве вооруженными силами. На Премьер-министра возлагается обеспечение исполнения законов, и он обладает собственными регламентарными полномочиями. Премьер-министру принадлежит право назначения на военные и гражданские должности. Специальные законодательные акты разграничивают соответствующие полномочия Президента и Премьер-министра Республики.

Премьер-министру принадлежит право законодательной инициативы. Он пользуется правом обращения в Конституционный совет в целях установления соответствия вотированного палатами Национального собрания проекта положениям основного закона страны. По предложению Премьер-министра могут быть созваны чрезвычайные сессии Национального собрания, продлеваться сроки очередных сессий, проводиться закрытые заседания палат в форме секретного комитета. Целый ряд важных полномочий Президента Республики осуществляется по предложению или после консультаций с Премьер-министром.

В конечном счете, у Президента Республики очень мало средств противодействия Премьер-министру; он может, как минимум, напомнить о прерогативах, записанных в Конституции. Напротив, Премьер-министр располагает в отношении Президента относительной «способностью воспрепятствовать», что может выразиться в отказе формулировать предложения, высказывать мнение или визировать президентские декреты. В зависимости от политических обстоятельств, подобная способность может носить либо формальный, либо реальный характер. «Способность воспрепятствовать» существует и у Президента Республики. Он может препятствовать правительственным инициативам, потребовав нового чтения закона, направив его в Конституционный совет или отказавшись подписывать декреты и ордонансы, которые он считает противоречащими программе, на основе которой он был избран.

При Премьер-министре функционирует разветвленный вспомогательный аппарат, работой которого руководит, как правило, Генеральный секретарь Правительства, выполняющий весьма важные функции по организации работы Правительства и по координации сотрудничества с аппаратом Президента Республики. Под началом Премьер-министра функционирует ряд важных государственных служб (например, Генеральный секретариат по вопросам планирования, служба контрразведки и др.). Премьер-министр может одновременно возглавлять то или иное министерство, в этом случае ему помогает соответствующий государственный секретарь или уполномоченный министр. Премьер-министр может делегировать членам Правительства осуществление отдельных своих полномочий.

Роль и значение Правительства и, соответственно, Премьер-министра заметно возрастают в условиях, когда Президент Республики и большинство депутатов Национального собрания принадлежат к различным политическим партиям и Правительство сможет опереться на поддержку Национального собрания.

Очевидное усиление исполнительной власти привело к изменениям в роли Парламента в системе высших государственных органов. Жестко ограничив предметы ведения, по которым Парламент может принимать законы (ст. 34) Конституция тем самым уничтожила основной принцип парламентаризма – верховенство законодательного органа в системе органов государственной власти. Все полномочия, выходящие за пределы компетенции Парламента, отнесены к компетенции Правительства. Гарантом баланса законодательной и исполнительной ветвей власти выступает Конституционный совет. Однако исполнительная власть обладает определенными преимуществами перед законодательной властью, поскольку если исполнительная власть вправе обратиться в Конституционный совет, полагая, что Парламент вторгся в сферу ее полномочий, то Парламент в аналогичном случае такого права не имеет, так как контроль за актами Правительства не входит в компетенцию Конституционного совета.

Судебные органы

При политических режимах с разделением властей, теоретически различают законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Правительство обеспечивает исполнение законов, принятых Парламентом, а судебная власть применяет их к частным лицам для разрешения споров. Учредители Конституции Французской Республики 1958 года отклонили формулировку «судебная власть» и предпочли посвятить раздел VIII Конституции судебным органам. Но этот раздел касается не только судебной власти, высшая палата юстиции, состоящая из парламентариев, избранных палатами Парламента, при определенных условиях имеет право суда над Президентом Республики и членами Правительства. Предпочтение отданное термину «судебные органы», по сравнению с «судебной властью», отражает недоверие политической власти к независимым судьям. Однако Президент Республики является гарантом независимости судебных органов, что довольно странно в контексте разделения властей. Конституция Французской Республики учреждает Высший совет магистратуры, который призван оказывать помощь Президенту Республики как гаранту судебной власти. В этом качестве Высший совет магистратуры выступает с предложениями относительно назначения судей Кассационного суда и первого председателя Апелляционного суда и дает заключения на предложения министра юстиции о назначении других судей. К органам административной юстиции относится Высокая палата правосудия, которая является судебной инстанцией по обвинению Президента Республики и с 1993 года – Палата правосудия Республики, которая рассматривает дела по обвинению членов Правительства.

В самом начале возникновения V Республики Правительство часто испытывало искушение создать подчиненные исполнительной власти и быстро действующие чрезвычайные трибуналы. Последний из них – Суд государственной безопасности – был создан в 1963 году, а прекратил существование только в 1981 году. Однако республиканская традиция все же состояла в том, чтобы сохранить независимость судебных органов. Статья 64 гарантирует несменяемость судей: они не могут получить новое назначение без их согласия. Существование, независимость и роль судебных органов гарантируются текстом Конституции.

Особую роль в судебном механизме Французской Республики отводится Конституционному совету, который состоит из девяти членов, назначаемых на девять лет без права повторного назначения на должность (Президент Республики, председатель Национального Собрания и председатель Сената назначают в Конституционный Совет по три члена). Кроме того, в состав Конституционного совета пожизненно входят бывшие Президенты Республики. Каждые три года Конституционный Совет обновляется на одну треть. Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики и его голос считается решающим в случае разделения голосов поровну. С точки зрения возбуждения процедуры конституционного контроля, полномочия Конституционного совета могут быть разделены на обязательные и факультативные. В обязательном порядке Конституционный совет следит за правильностью избрания Президента Республики и проведения референдума. Конституционный совет объявляет результаты референдума. Органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента обязательно предоставляются на рассмотрение Конституционного совета, который выносит решение об их соответствии Конституции. Конституционный совет также решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, результаты выборов которых оспариваются. Процедура проверки конституционности законов до их промульгации может быть возбуждена Президентом Республики, Премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами. Таким образом, Конституционный совет не вправе осуществлять контроль над законодательной деятельностью Парламента по собственной инициативе.

Конституционный совет – одно из самых оригинальных созданий Конституции Французской Республики 1958 года: его судебная природа и организация до сих пор подвергаются сомнению. Еще в 1959 году Конституционный совет заявил, что он является судебным органом, то есть институтом, которому поручено разбирать споры и который рассуждает правовыми категориями и выделяет высшую норму, в то время как его решение имеет авторитет судебного решения. Тезис о юрисдикции усиливается тем, что Конституционный совет признает за собой предоставленную компетенцию и не может сам себя уполномочить, кроме того, его юрисдикция свидетельствует о его независимости. Теоретически, изменение большинства в рамках Конституционного совета зависит от итогов парламентских выборов, но очень часто данная корреляция не прослеживается в голосовании по решениям, так как после назначения члены Конституционного совета полностью независимы от давления со стороны других органов государственного управления. Кроме того, независимость Конституционного совета обеспечивается сроком мандата – девять лет без права возобновления для назначаемых членов, - и процедурой обновления состава.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: