quot;Приграничные, со старыми границами": Республики Бурятия, Алтай, Тыва, Забайкальский край (Читинская область), Амурская область, Еврейская автономная область.

Quot;Внутренние" (не имеющие выходов к каналам международной торговли): Республики Башкортостан, Татарстан, Удмуртская, Чувашская, Марий Эл, Мордовия, Адыгея, Хакасия и Коми, Ставропольский край, Иркутская, Кировская, Вологодская, Томская, Липецкая, Самарская, Тульская, Пермская, Кемеровская, Ярославская, Свердловская, Саратовская, Нижегородская, Московская, Орловская, Владимирская, Костромская, Ульяновская, Калужская, Тамбовская, Тверская, Пензенская, Ивановская, Новгородская области.

При этом обсуждение необходимости развивать кроссграничную (не обязательно предполагающую исключения из правил международной) торговлю в приграничных регионах вновь и вновь возвращает экспертов к фантому "теневой торговли": "Если же страны-соседи средне или слабо развиты, то взаимодействие их приграничных регионов чаще всего невелико или имеет узкую номенклатуру обмена, в нем значительная теневая торговля. И такие границы в России доминируют"33. Однако данные об объемах расхождений торговли России со странами-партнерами ставят этот тезис под большое сомнение: самые значительные объемы расхождений в 2000-х выявлялись с Германией (15 318 млн. долл. в 2008 г.), Нидерландами (5987 млн. долл.), Италией (5018 млн. долл.), с которыми у России нет общих границ. Приграничные регионы не могут быть "виновны" в этих теневых оборотах по определению.

Методы политики ФТС по повышению собираемости пошлин приводят к пространственному перераспределению торговых потоков - нередко от приграничных регионов.

33 Зубаревич Н. В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. М.: Независимый институт социальной политики, 2010. С. 130.

стр. 134

Так называемая политика "концентрации мест таможенного оформления" применялась в отношении транспортных средств (с 2008 г. ввозятся через Центральную акцизную таможню), необработанных лесоматериалов (приказ ФТС России от 29.10.2007 N 1327), мяса и мясопродуктов, молока и молочной продукции, рыбы (приказ ФТС России от 17.10.2007 N 1283 и приказ Минсельхоза России и ФТС России от 05.11.2009 N 542/2013)34. Применение этих формальных правил имеет пространственную привязку, то есть оказывает дифференцированное влияние на экономических агентов разных регионов. Вот пример:

"Амурчане не хотят терять импортную плодоовощную продукцию. Областные власти подтвердили заинтересованность в том, чтобы ввоз овощей и фруктов через амурские пункты пропуска не прекращался. Об этом было заявлено сегодня на информационной встрече с импортерами. Напомним, таможенные посты Благовещенска и Поярково не попали в федеральный перечень пунктов, имеющих право на фитосанитарный контроль подкарантинных товаров. "Посчитайте, сколько это будет стоить сегодня - перевозки из Приморья до Благовещенска, - предложил президент Амурской торгово-промышленной палаты Л. Танаков. - Это погубит вообще бизнес в Амурской области, по крайней мере, внешнеэкономические связи, они вообще перестанут существовать!" Присутствовавшие на встрече сотрудники Благовещенской таможни и Роспотребнадзора заверили предпринимателей, что давно занимаются этой проблемой, но затруднились сказать что-либо о дальнейших перспективах ввоза овощей и фруктов"35.

Для регулирования неучтенного оборота и противодействия коррупции ежегодно вводятся правила, которые, на наш взгляд, формируют квазиплановую систему управления ВЭД, где ФТС выступает суррогатом планового органа, но не уничтожают "серые схемы". ФТС, конечно, не формирует планы по объемам импорта и экспорта, но, устанавливая планы по доходам, желает и способна косвенно воздействовать на объемы, цены и даже количество участников ВЭД. Это подтверждают данные о выполнении ежегодных планов (для примера см. табл. 336).

Основным механизмом столь точного попадания в план является так называемая "корректировка таможенной стоимости". К выполнению планов привязаны назначение и снятие с высокодоходных долж-

Таблица 3

Отчет Дальневосточного таможенного управления за 2009 г. (млн руб.)

Источник: официальный сайт Дальневосточного таможенного управления dvtu.customs.ru/ru/activity/transfer.

34 Таможенная служба Российской Федерации в 2008 г. Справочные материалы к заседанию коллегии ФТС России. М.: Федеральная таможенная служба, 2009. www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=7995 &Itemid=1845.

35 Российский таможенный портал (www.tks.ru/news/nearby/2011/04/18/0004).

36 Конечно, именно этот отчет о выполнении плана - наиболее "говорящий". В других регионах или в другие годы расхождения между фактом и планом могут быть немного выше. Но практически никогда не возникает недовыполнение плана, даже в кризисный 2008 г. ФТС выполнила "плановые контрольные цифры" перечислений в консолидированный бюджет РФ.

стр. 135

ностей, премирование сотрудников и прочие механизмы координации, характерные для плановой экономики37. Планы включают не только суммы таможенных доходов (что само по себе не логично, поскольку таможенные доходы зависят от деятельности экономических агентов, рыночных условий - спроса, цен и т.п.), но и множество других параметров, которые могут зависеть только от внешних условий, то есть в незначительной степени поддаваться планированию38.

В централизованной системе самые большие объемы оборота, а также в формирование доходов от ВЭД вносят центральные органы (таможни центрального подчинения акцизная, энергетическая, таможни аэропортов Москвы). Вместе с Северо-Западным и Центральным таможенными управлениями таможни центрального подчинения внесли более 87% доходов в бюджет РФ (см. табл. 4).

Таблица 4

Вклад таможенных управлений в доходы РФ от внешней торговли

Источник: рассчитано по данным территориальных таможенных управлений и ежегодных отчетов ФТС (www.customs.ru).

Система управления ВЭД через жесткое планирование работы ФТС - не единственный механизм усиления централизации. Важную

37 Небольшие процентные пункты перевыполнения плана очень напоминают "эффект храповика", используемый для характеристики поведения руководителей фирм советского типа. Консерватизм руководителей в перевыполнении плана на небольшой процент объяснялся их опасениями, что в случае значительного перевыполнения плана в текущем году им будут спущены еще более высокие плановые задания на следующий.

38 Например, план на 2011 г. содержит такие показатели: доля таможенных платежей, перечисленных участниками ВЭД с нарушением установленных нормативными документами сроков в общей сумме поступивших таможенных платежей в федеральный бюджет (%); доля экспертиз, выявивших недостоверное декларирование товаров и подделку документов, содержащих сведения о товарах и транспортных средствах, в общем количестве экспертиз, назначенных таможенными органами при осуществлении таможенного контроля, не менее (%); выявленные нарушения валютного законодательства РФ в стоимостном выражении (млрд руб.); доля исков (заявлений) к таможенным органам, по которым судами приняты решения не в пользу таможенных органов, в общем числе исков (заявлений) к таможенным органам, рассмотренных судами (%) и др.

стр. 136

роль в этом играет и сложившаяся в советское время транспортная система (табл. 5)39.

Таблица 5

Поступления денежных средств от предоставления транспортных услуг в сфере ВЭД предприятиями, зарегистрированными в субъекте федерации, по отношению к поступлению денежных средств по РФ в целом (в %)

* Включают поступления денежных средств от перевозок экспортируемых и импортируемых товаров, а также от транзитных и прочих международных перевозок

** Включают услуги водного, воздушного, железнодорожного, автомобильного и трубопроводного транспорта по обслуживанию международных перевозок.

Источник: рассчитано по данным Единого архива экономических и социологических данных (sophist.hse.ru/hse/arh.dll).

Выводы о чрезмерной концентрации мест таможенного оформления40, к которым пришла коллегия Счетной палаты РФ, подтверждают, что внешнеторговые потоки в современной России чрезмерно сконцентрированы в двух мегаполисах - Москве и Санкт-Петербурге:

"Сложившаяся система таможенного оформления товаров в Российской Федерации ориентирована на осуществление большинства операций таможенными органами, расположенными в местах, отдаленных от государственной границы страны, как правило, в крупных городах, являющихся транспортными узлами. При этом таможенные органы, расположенные в приграничных районах, осуществляют, главным образом, первичный контроль (выделено нами. - Н. Р.). Таким

39 Хотя централизация транспортной системы не может объяснить, почему лишь 0,5% товаров, ввозимых морским транспортом, оформляется в приграничных регионах. Самый большой удельный вес оформленных на границе товаров ввезен железнодорожным транспортом - 29,5%, но это все равно немного, если учитывать, что весь товар, ввозимый по железной дороге, проходит через пограничные пункты пропуска.

40 В 2011 г. принята "Концепция таможенного оформления и контроля в местах, приближенных к Государственной границе РФ" (www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=801 6&Itemid=1874). Однако судить об эффективности ее применения пока сложно.

стр. 137

образом, существующее размещение территориальных таможенных органов носит ярко выраженный централизованный характер, главным образом для крупнейших транспортных узлов - Московского и Санкт-Петербургского, товарные потоки сначала концентрируются в столичном и крупных региональных центрах, а потом направляются к получателям. При этом складывается ситуация, когда образуются встречные перевозки, и товаропоток, идущий на осуществление таможенного оформления, после его проведения направляется в обратную сторону"41.

Опасения потери бюджетных доходов, централизация ВЭД, неудачный опыт шоковой реформы, который привел к развитию неформальных торговых практик, препятствуют расширению внешнеторгового сотрудничества в приграничных регионах. Особенно, если речь идет о необходимых для развития приграничной торговли исключениях из правил "большой" торговли.

В заключение обсудим российские реформы ВЭД с точки зрения выводов модели Дьюатрипонта- Ролана. Политический процесс ex ante (в 1985 г.) предполагал, что реформаторам будет трудно заставить консерваторов изменить политическую идеологию. Это было существенной причиной начала градуалистской стратегии, в том числе при реформировании ВЭД. Для приграничной (прибрежной) торговли (реформа 1987 г.) были созданы отдельные структуры и институты, в рамках которых коррекция изначальной стратегии была бы возможна. Однако реформы ВЭД 1992 г. отменили потребность в процессах "изучения" и "обучения" через эксперимент. Шоковая либерализация ВЭД проводилась одновременно с макроэкономической стабилизацией, что приводило к преобладанию фискальной мотивации над любой другой - предпринимательской, необходимости поддержки отстающих регионов и т. п. Другие политические процессы (бюджетный федерализм, сепаратистские настроения) вынуждали федеральный центр ориентироваться на рецентрализацию внешней торговли или как минимум на повышение собираемости таможенных пошлин. Таким образом, в России непоследовательно были реализованы градуалистская (свернутая без "обучения") и шоковая стратегия либерализации ВЭД. Такие реформы не были оптимальными по следующим причинам:

- не возымела эффекта настройка "обучения" (применения эволюционной стратегии развития институтов);

- вследствие шоковой стратегии сформировались институциональные "ловушки", не позволяющие вырваться из неэффективной зоны;

- оценка последствий шоковой реформы, в том числе "ловушек", привела к необходимости сворачивания (или как минимум "коррекции") реформ. Однако эта коррекция обусловила возврат старых проблем (чрезмерной централизации и зависимости бюджета от доходов внешней торговли).

В сложившейся ситуации приграничным регионам не приходится надеяться на изменение формальных институтов регулирования ВЭД и рассчитывать на рост внешнеторговой открытости.

41 Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Анализ и оценка принимаемых мер по формированию оптимального размещения по Российской Федерации территориальных таможенных органов" / Счетная палата Российской Федерации (www.ach.gov.ru).

стр. 138