ОБ ОСНОВНЫХ ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ

Современный этап развития гражданско-правовой законодательной системы России характеризуется актуализацией преобразовательных тенденций, вызванных к жизни в значительной мере Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее - Концепция) и разработанным на ее основе проектом изменений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - проект). Предстоящая модернизация гражданско-правовой законодательной системы определяет "вектор" правовой политики в направлении дальнейшего движения регулирования не только в сфере гражданского права, но и в смежных областях. На этом этапе работы по совершенствованию гражданского законодательства первостепенной задачей является не только сохранение, но и усиление роли Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) как центра гражданско-правовой законодательной системы. Поиск путей решения этой задачи должен основываться на взвешенном подходе к модернизации ГК РФ и бережном отношении к уже достигнутым результатам гражданско-правового регулирования.
Однако, к сожалению, в настоящее время начался интенсивный процесс внесения таких изменений в ГК РФ, которые не только не отражают положения Концепции, но и не соответствуют по своему содержанию ее идеологии <1>. Так, в Концепции и проекте воплощена идея сокращения числа законов об отдельных видах юридических лиц путем консолидации некоторых из них в виде принятия закона об АО и об ООО и единых законов соответственно о производственных и потребительских кооперативах. Несмотря на это принимается ФЗ "О хозяйственных партнерствах" от 3 декабря 2011 г., на основе которого вносятся соответствующие поправки в ст. 50 ГК РФ. Можно констатировать, что в данный момент имеет место работа по изменению ГК РФ, осуществляемая параллельно с подготовкой указанного выше проекта, основанного на Концепции. Возникает закономерный вопрос: зачем прибегать к отдельным поправкам в отношении важнейшего кодификационного акта в условиях подготовки проекта его изменений? Отметим также, что современный законотворческий процесс в гражданско-правовой сфере вызывает беспокойство еще и потому, что на протяжении периода после принятия Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" в ГК РФ неоднократно вносились изменения, носящие фрагментарный характер и не вызванные неотлагательной необходимостью.
Возвращаясь к положениям Концепции, отметим, что с позиции степени влияния на систему гражданского законодательства авторами Концепции наиболее важными признаются четыре ее положения, а именно: расширение предмета гражданского права; полное реформирование вещного права; идея о перераспределении нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства; предложение о переходе к двухуровневой системе гражданских законов. Однако перечисленными направлениями реформирования гражданского законодательства пределы его модернизации не ограничиваются и не могут ограничиваться, поскольку с точки зрения значимости воздействия на гражданско-правовую законодательную систему можно выделить и другие "векторные" линии такого развития.
В данном случае имеются в виду не только иные положения Концепции, не выделенные ее авторами в качестве системных, но и ряд незатронутых этим документом вопросов, имеющих первостепенное значение и требующих своего решения. Речь идет прежде всего о тех идеях, легальное воплощение которых окажет влияние на развитие гражданского законодательства как системы.
Так, следует приветствовать пополнение гражданского законодательства новыми институтами. Но при этом все нововведения следует согласовать с имеющимся правовым регулированием. Надо упорядочить и образовавшееся в законодательстве нагромождение плохо согласованных норм по тем или иным вопросам. Превращение в общие нормы (генерализация) ряда имеющихся частных правил усилит регулирующее воздействие ГК РФ.
Положительной оценки заслуживает и последовательно проводимая в Концепции линия на усиление специального регулирования предпринимательских обязательств, поскольку они занимают особое место в системе гражданско-правовых обязательств. Важным является направление на повышение уровня обеспечения интересов граждан-потребителей, выражающееся, в частности, в дифференциации норм о займе в зависимости от субъектного состава и цели займа. Как справедливо отмечает Н.А. Баринов, в современных условиях "объем правосубъектности потребителей должен быть значительно расширен по сравнению с предусмотренным Законом о защите прав потребителей, с учетом необходимых, насущных, жизненных и разумных потребностей" <2>.
С нашей точки зрения, принципиальное значение для дальнейшего развития гражданского законодательства как системы имеют положения Концепции, касающиеся перераспределения нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства и предложение о переходе к двухуровневой системе гражданских законов.
Нами неоднократно давались оценки приведенных выше положений. Если названные изменения рассматривать с позиций их влияния на ГК РФ, то можно говорить об усилении в целом гражданско-правового регулирования, поскольку должно произойти повышение "статуса" включаемых в ГК РФ правовых норм (они "переместятся" с уровня текущих федеральных законов на уровень кодификационного законодательного акта). Между тем регулирующее воздействие данного кодификационного акта не обязательно будет повышаться, так как излишняя детализация регламентации может привести к обратному результату.
Считаем выдвижение идеи о перераспределении нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства весьма привлекательным. Однако необходимо иметь в виду, что указанный процесс неизбежно повлечет последствия системного характера, поскольку он приведет не только к количественным, но и к принципиальным качественным изменениям в структуре природоресурсного законодательства в целом, его отдельных отраслей и законодательный актов, и в первую очередь кодификационных. Здесь существует опасность неоправданного повышения уровня комплексности ГК РФ. Поэтому такое "перераспределение" должно быть осуществлено только в части гражданско-правового режима природных объектов, прежде всего сделок с такими объектами.
"Воздействовать" на регламентируемые отношения можно как непосредственно, так и через создание системы законов, соответствующих отраслевому кодексу. Именно такой прием избрал современный ГК РФ. И как показала нормотворческая практика, указанный подход себя полностью оправдал.
Переход к "двухуровневой" системе гражданских законов, с нашей точки зрения, является положительной тенденцией, но при этом не должна исключаться возможность сохранения в отдельных случаях и "трехуровневой" регламентации. "Двухуровневая" система гражданских законов предполагает наличие двух уровней: ГК РФ (первый уровень) и специальные законы (второй уровень). В свою очередь, вопрос о "двухуровневой" системе гражданских законов имеет и другой, можно сказать, качественный, аспект: в нем находит свое воплощение вектор дальнейшего установления соотношения между ГК РФ и специальными законами. В теории права разработаны принципиальные подходы относительно механизма взаимодействия законов и подзаконных нормативных правовых актов. Так, по справедливому утверждению Ю.А. Тихомирова, "эффективность функционирования" общественных отношений в форме подзаконных нормативных актов достижима при условии, что они развиваются не параллельно, а "внутри сферы, очерченной законом" <3>. Применительно к гражданско-правовой области действие данного принципа следует распространить и на построение собственно системы гражданских законов: гражданские законы "второго уровня" должны быть "внутри сферы", очерченной ГК РФ.
При определении уровней правового регулирования с неизбежностью приходится решать вопрос о том, в каком законодательном акте (ГК РФ или специальном законе) целесообразно "разместить" те или иные нормы. Если оценивать предлагаемые Концепцией и названные выше изменения с позиций их влияния на ГК РФ, то можно говорить об усилении в целом гражданско-правового регулирования, поскольку должно произойти повышение "статуса" включаемых в ГК РФ правовых норм (они "переместятся" с уровня текущих федеральных законов на уровень кодификационного законодательного акта). Однако регулирующее воздействие ГК РФ при этом не обязательно будет повышаться, так как излишняя детализация регламентации может привести к обратному результату.
При "двухуровневой" системе гражданских законов устанавливается прямая линия: ГК РФ - специальный закон. Поэтому предмет имеющих место в ныне действующем нормативном массиве законов общего характера должен получить свое отражение либо непосредственно в ГК РФ, либо в специальном законе. Именно здесь возникают "точки соприкосновения" уровней правового регулирования и системы гражданских законов.
Считаем, что следует обеспечить единство подходов к построению системной линии: ГК РФ - специальный закон. Для этого необходимо выработать некие критерии определения уровня закона (ГК РФ или специальный закон) и степени детализации правовой регламентации (специальный закон общего характера с внутренней видовой "автономизацией" или отдельные специальные "укрупненные" "видовые" законы).
Как отмечалось, на современном этапе совершенствования гражданского законодательства первостепенной задачей является сохранение и даже усиление роли ГК РФ. В Концепции затронута проблема иерархии источников гражданского права, однако она получила отражение только в одном аспекте: с позиции определения места обычая (как более широкого понятия по сравнению с обычаем делового оборота) в иерархии источников гражданского права. Так, предложено расширить сферу действия обычая в качестве источника гражданского права, поскольку обычай широко применяется не только в предпринимательской деятельности, но и в других отношениях (например, в отношениях, связанных с определением гражданами порядка пользования общим имуществом). Отметим, что при внесении соответствующих дополнений в ст. 5 ГК необходимо специально указать на особенности действия обычая делового оборота как вида обычая.
Между тем вопрос об иерархии источников гражданского права России имеет другой, более важный, аспект, состоящий в следующем: поскольку ГК РФ не является федеральным конституционным законом, то при его применении постоянно возникают ситуации, связанные с приоритетным действием тех или иных гражданско-правовых норм. Отметим, что вопрос о системности российского гражданского законодательства имеет ряд ракурсов, одним из которых является определение места ГК РФ в гражданско-правовой законодательной системе.
В целях обеспечения активного регулирующего воздействия ГК РФ в свое время разработчики Кодекса предложили установить его приоритет над другими актами гражданского законодательства, в том числе федеральными законами (как общими, так и специальными).
Важно подчеркнуть, что в Концепции принципиально поддержана идея разработчиков ГК об основополагающей роли Кодекса в системе гражданского законодательства (как основы и ядра законодательства). Однако дальше этого утверждения Концепция не идет, т.е. не отвечает с необходимой определенностью на вопрос о том, имеет ли ГК более высокую юридическую силу по сравнению с другими федеральными законами, содержащими гражданско-правовые нормы.
В свое время в цивилистической литературе широкое обсуждение получила проблема конституционности ст. 3 ГК РФ, устанавливающей приоритет Кодекса над другими федеральными законами. На этот счет высказались диаметрально противоположные суждения: одни ученые считали эту статью конституционной, другие - неконституционной. Сегодня в связи с разработкой Концепции эта дискуссия вновь приобрела остроту. Так, В.П. Мозолин, критикуя идею приоритета ГК, прямо говорит: "В действительности Гражданский кодекс РФ не может выступать по отношению к другим законам в качестве закона, обладающего высшей юридической силой, хотя бы потому, что не относится к категории федеральных конституционных законов" <4>. Более того, автор считает, что стремление превратить "Кодекс в законодательный акт высшей юридической силы, по которому все другие законы, регулирующие отношения в сфере экономики, должны занимать подчиненное положение", в период кризиса может еще более "дестабилизировать функционирование правовой системы" <5>. На наш взгляд, само по себе отсутствие в ст. 76 Конституции Российской Федерации деления федеральных законов на кодификационные и некодификационные (текущие), с одной стороны, не является прямым запретом решения данного вопроса федеральным законодателем, а с другой - не предполагает обязательное равенство юридической силы всех федеральных законов. Нами неоднократно всесторонне обосновывалась позиция по обсуждаемой проблеме <6>. Мы исходим из того, что системность российского гражданского законодательства без приоритета ГК РФ обеспечить невозможно, и считаем, что совершенствование гражданского законодательства должно идти по пути "сохранения кодифицированной гражданско-правовой модели" <7>. В свою очередь, именно повышение уровня системности является необходимым условием усиления регулирующего воздействия гражданского законодательства на общественные отношения.
Продолжает дискутироваться и вопрос о сущности приоритета ГК РФ (является ли или не является он иерархическим и др.). По мнению ряда авторов, суть приоритета ГК заключается в том, что "норма гражданского права, находящаяся вне ГК, не может противоречить норме ГК, а если она противоречит, то применяется норма ГК" <8>. Противоречащие же ГК нормы могут применяться только после внесения соответствующих изменений в ГК <9>.
С нашей точки зрения, такое понимание приоритета необоснованно принижает роль ГК и практически лишает его качества центра гражданско-правовой законодательной системы, поскольку при указанном подходе допускается сама возможность "издания норм, противоречащих ГК". При этом единственным условием их действия в будущем является внесение соответствующих изменений в ГК РФ (т.е. устанавливается некий "отсроченный" порядок их действия). Таким образом, складывается следующая парадоксальная ситуация: противоречащие ГК РФ нормы не только имеют право на существование, но и являются основой для внесения соответствующих изменений в ГК РФ. Так, ФЗ "О хозяйственных партнерствах" датирован 3 декабря 2011 г., а соответствующие поправки в ст. 50 ГК РФ вносятся ФЗ от 6 декабря 2011 г. (дата их подписания Президентом). Тот факт, что эти Законы вступают в силу одновременно (01.07.2012), не влияет на положение дел, поскольку сама возможность принятия ФЗ "О хозяйственных партнерствах" должна была существовать на момент принятия последнего. В чем же тогда состоит приоритет ГК: в пассивной легальной констатации факта принятия противоречащего ему закона? В этом случае о приоритете ГК вообще говорить нельзя.
Как известно, доктрина "головной роли" кодификационного акта (Основ законодательства, Кодекса), смысл которой заключается в определении места отраслевого кодификационного акта в системе иных законов, была разработана и последовательно обоснована советскими учеными <10>. Нами неоднократно обосновывалась позиция о том, что приоритет ГК выражает определенный уровень его юридической силы, позволяющий этому нормативному правовому акту занять в системе иерархии гражданско-правовых федеральных законов (так называемой горизонтальной иерархии) место между федеральными конституционными и текущими (некодифицированными) федеральными законами. При этом "юридическая сила" понимается нами широко: как правовое явление (качество нормативного акта), на которое оказывает влияние ряд факторов (правотворческая компетенция издавшего акт органа, определенные формальные признаки акта (кодифицированные и некодифицированные акты и др.)). Более того, юридическую силу следует рассматривать и в качестве единственного критерия иерархической зависимости гражданско-правовых нормативных актов.
Требует дальнейшего теоретического осмысления и вопрос об определении принципов взаимодействия ГК РФ и других кодификационных актов в гражданско-правовой сфере. Можно утверждать, что состояние дел в области кодификации современного гражданского законодательства значительно усложняет проблему выстраивания иерархии кодификационных актов различных видов. Рассматриваемая сфера в настоящее время характеризуется "войной приоритетов" между различными видами кодексов. Достаточно сказать, что приоритеты легально закреплены как за ГК РФ, так и за ЖК РФ. Отметим, что именно сегодня появилась возможность устранить имеющие место несоответствия между ГК РФ и ЖК РФ, но проект "не замечает" указанной проблемы. Так, в ст. 298.1 этого документа устанавливается, что жилым помещением признается помещение, предназначенное для проживания граждан, и что гражданин - собственник жилого помещения может использовать его только для личного проживания, проживания членов его семьи и других лиц. Пользование же жилым помещением для целей, не связанных с проживанием граждан, возможно только после перевода такого помещения в нежилое. Между тем ст. 17 ЖК РФ допускает (при определенных условиях) использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности и индивидуальной предпринимательской деятельности проживающих в нем на законном основании граждан. Далее в проекте появилась ст. 298.2, содержащая перечень видов жилых помещений, которые сейчас закреплены в ст. 16 ЖК РФ. К сожалению, этот ряд можно было бы продолжить.
В заключение еще раз подчеркнем, что ГК РФ обладает всеми классическими признаками кодификационного нормативного правового акта, возглавляющего соответствующую отрасль законодательства, что позволяет ему занять приоритетное положение по отношению к другим актам гражданского законодательства независимо от признания его конституционным законом. Именно указанное его свойство должно быть положено в основу процесса дальнейшего совершенствования гражданского законодательства.

1. Предмет и метод гражданского права. Основные принципы и функции гражданского права.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: