Макроэкономические инструменты. Региональная бюджетно-налоговая политика

Выше мы показали, что региональная политика располагает широким спектром инструментов, которые могут использоваться для достижения поставленных целей. Конкретный набор используемых в регулировании регионального развития макроэкономических и микроэкономических инструментов зависит от принятой в той или иной стране особенностей экономического устройства, практики, традиций. В дальнейшем регионы, которые по тем или иным причинам требуют государственной поддержки, будем называть проблемными, а регионы или ареалы, которым оказывается правительственная помощь – ареалами помощи.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства включает в себя помимо бюджета центрального правительства (федерального бюджета) также и регио­нальные бюджетно-налоговые системы. Они составляют часть целого, по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональ­ная бюджетно-налоговая система - символ и гарант региональной са­мостоятельности и ответственности. Существуют различные моди­фикации региональных бюджетно-налоговых систем, но большинство из них содержат одни и те же элементы; региональные бюджеты, ре­гиональные налоги, сборы, дотации и субвенции, а также финансо­вые потоки, соединяющие их прямыми и обратными связями с соот­ветствующими системами «центра» и других регионов. Региональные бюджетно-налоговые системы большинства государств, в свою оче­редь, включают в виде обособленных частей бюджетно-налоговые под­системы местного уровня; при сложной территориальной организации современных государств между этими системами и подсистемами воз­никают свои бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа «центр-регион».

Распределение расходной нагрузки между бюджетами разных уров­ней должно играть исходную роль в построении системы федератив­ных бюджетных отношений. Только после того, как распределена от­ветственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закрепле­нии и перераспределении доходов между этими уровнями. Считается аксиомой, что наибольшей ответственности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить надле­жащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.

В целом перераспределение финансовых ресурсов между органами власти различных уровней является обычным элементом «бюджетно­го федерализма». Перераспределение по вертикали обычно предназ­начено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами органов власти различных уровней, поскольку маловероятно, чтобы доходы, закрепленные за каждым уровнем, могли полностью соответ­ствовать необходимым расходам на этом же уровне. Горизонтальное перераспределение имеет целью уменьшение неравенства бюджетной обеспеченности населения регионов, вызванного неравномерным раз­мещением источников поступлений. Третьим видом передач ресурсов между органами власти различных уровней являются целевые перево­ды, которые применяют федеральные органы, чтобы воздействовать на финансовую политику местных властей и побудить их к направлению исправление

средств в приоритетные для властей более высокого уровня сферы а также использовать дополнительные средства для повышения качества обслуживания на местном уровне.

Трансфертный механизм

Характер территориального экономического развития вРоссии в постсоветский период принципиально отличается от процессов, проис­ходивших до начала 1990-х годов: на смену тенденции к регионально­му выравниванию пришла иная — устойчивое формирование регио­нальной асимметрии, В этом смысле императивы рыночных механиз­мов оказались несовместимыми с постулатами планового хозяйства.

В течение 1990-х годов еще можно было предполагать, что на­растание территориальных экономических и социальных диспро­порций связано с глубоким системным кризисом в стране. Одно­временно существовала надежда, что смена макроэкономического тренда создаст предпосылки для преодоления этих диспропорции или но крайней мере для их смягчения. Однако, как показывают многочисленные расчеты, она была иллюзорной. Впрочем, в послед­нее время серьезного усиления территориальной несбалансирован­ности не наблюдается.

Российское государство признает наличие региональной поляри­зации. Особое место в федеральной политике регионального выравнивания занимает трансфертный механизм, признанный сбалансиро­вать бюджетную обеспеченность регионов. Это обусловлено следующими обстоятельствами:

· ориентацией на выравнивание финансовых возможностей субъектов Федерации в масштабе страны с использованием формали­зованных процедур;

· аккумулированием значительных средств в Фонде финансовой поддержки регионов (Ф Ф П Р);

· важностью решаемых задач, прежде всего социальных;

· учетом политической компоненты;

· пристальным общественным вниманием.

Основы современного трансфертного механизма были заложены в 1994 г. С тех пор он регулярно подвергается острой критике. Обычно утверждается, что этот механизм создает условия для возникновения «Иждивенческих настроений» в регионах. В свою очередь, у его разработчиков есть своя принципиальная позиция: «Основная цель распре­деления финансовой помощи — выравнивание объективно сложившихся различий в бюджетной обеспеченности регионов. Создание стимулов для экономического развития и наращивания собственных бюджетных доходов... должно обеспечиваться другими средствами"'

Все эти годы конструкция трансфертного механизма постоянно менялась, как и формулировки его целей. В соответствии с методика­ми 2001-2004 гг. распределение финансовой помощи осуществляется для того, чтобы обеспечить "выравнивание доступа граждан к основ­ным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации"². В методике 2005 г., несмотря на отсутствие в ней принципиальных изменений, использована уже другая формулировка: Фонд финансо­вой поддержки регионов образуется и распределяется с целью вы­равнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации"³.

Но идеологическая направленность трансфертного механизма оста­ется неизменной. Его концепция, являющаяся по сути социальной, исходит из необходимости текущего регионального выравнивания бюд­жетной обеспеченности путем предоставления помощи отстающим ре­гионам. Регионы-лидеры, в значительной степени формирующие фе­деральный бюджетов распределении ФФПР участия не принимают.

Между тем в соответствии с теорией правила предоставления федеральной поддержки регионам объективно создают для региональ­ных властей положительные либо отрицательные стимулы к разви­тию экономического и налогового потенциала их регионов, а также способствуют возникновению тенденций к региональному выравнива­нию или региональной асимметрии. Но это проблема не только тео­ретическая. Например, в ФРГ, стране с несопоставимо большими возможностями территориального перераспределения финансовых ресур­сов конфликт между регионами-донорами и регионами-реципиентами приобрел даже политическую окраску, и дело дошло до обращения в Федеральный конституционный суд⁴.

Мы сосредоточим внимание на проблемах, снизанных с использо­ванием действующего трансфертного механизма, оценим его позитив­ные и негативные стороны и попытаемся ответить на вопрос, какую же финансовую задачу решает алгоритм распределения ФФПР. Важно также понять, почему "не у всех регионов, в первую очередь у регионов-доноров, новая концепция (межбюджетных отношений. — Б.Л., Е.П.) нашла поддержку..."⁵, а в последнее время стали предлагаться, в том числе и представителями властной элиты, новые радикальные идеи.

В основу нового механизма распределения финансовой было положено деление объема ФФПР на две части в пропорции 8:2. Соответственно и расчёты производились в два этапа. Первая часть расчетов состояла в распределении большей части фонда, регионами пропорционально отклонению уровней_(приведенных к сопоставимому виду) бюджетной обеспеченности субъектов РФ от среднероссийского показателя. При этом, если бюджетность того или иного субъекта РФ равнялась или превышала российскую, он лишался права на получение трансфертов из ФФПР.

Вторая часть расчетов заключалась в распределении фонда с тем, чтобы максимально повысить уровень бюджетной обеспеченности регионов, находившихся после распределения первой его части в худшем положении.

Эта базовая конструкция время от времени модифицировалась В 2003 г. в структуре ФФПР стали выделять особую (компенсацион­ную) часть — 8,5% фонда.

В основе предыдущей схемы лежало базовое понятие потребности региона в финансовой поддержке. В результате объем ФФПР определялся совокупной потребностью регионов. В новой схеме он задавался заранее, тем самым масштабы финансовой под­держки регионов были обусловлены возможностями государствённого бюджета.

При предыдущей схеме потребность региона в финансовой поддержке зависела от фактических значений его бюджетных дохо­дов и расходов, а при новой — от налоговых возможностей, или налогового потенциала региона, с учетом индекса бюджетных расходов.

3. Распределение ФФПР (точнее, его большей части) осуществлялось пропорционально отклонению удельных налоговых возможностей региона от среднероссийского уровня. Новацией являлось также то, что остальная (сравнительно малая) часть ФФПР распределялась в соответствии с особой процедурой, выступая по сути страховым фон­дом для регионов, находящихся в худших условиях.

Новый механизм распределения финансовой помощи не способствовал решению поставленных перед ним задач: дифференциация ре­гионов по уровню бюджетной обеспеченности продолжала возрастать.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: