Контрольно-счетные органы в РФ: система, правовое положение, функции

Подотчетность при использовании государственных средств — краеугольный камень демократического общества. В демократических странах в условиях выборности законодательных (представительных) органов власти именно этим органам отводится ключевая роль в проведении контроля государственных расходов и доходов, именно на них конституции большинства стран возлагают функции контроля:

· источников поступления бюджетных ресурсов;

· расходования бюджетных ресурсов;

· эффективности использования государственной и муниципальной собственности, проведения ее приватизации и национализации;

· использования средств внебюджетных фондов и счетов;

· обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и иных кредитно-финансовых учреждениях;

· эффективности предоставления и законности использования льгот по налогообложению, государственных дотаций и иных финансовых преференций; а также

· пресечение расточительства и финансовых злоупотреблений законодательными методами посредством устранения лазеек в действующем законодательстве.

Поскольку лишь немногие парламентские комиссии могут выполнять эти функции, представительные органы, как правило, определенную часть перечисленных функций осуществляют не прямо, а опосредованно, через специальные учреждения — контрольно-счетные органы.

Главная задача контрольно-счетных органов — обеспечить парламент и общество независимой информацией о состоянии государственных финансов, дать гарантию достоверности и собственное мнение об отчетностях, представляемых должностными лицами.

В разных странах по-разному принято именовать контрольно-счетные органы— счетные палаты, национальные офисы аудита, аудиторские суды, суды счетов и т. д. Однако во всех странах контрольно-счетные органы имеют по существу одну и ту же основную цель — сделать общественную подотчетность органов власти действительностью. Но пути достижения этой цели различны, поскольку в разных странах органы финансового контроля сформированы под влиянием конкретного исторического фона и места каждого органа в конституционной и правительственной структуре.

Опыт организации финансового контроля в промышленно развитых странах показывает большую значимость контрольно-счетных органов для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами. В законодательствах большинства экономически развитых стран эти органы определяются как органы высшего государственного финансового контроля.

Именно на контрольно-счетные органы в демократическом обществе возлагается ответственность за аудит государственных доходов и расходов, за обеспечение финансовой безупречности и подотчетности государственной системы, а также возлагаются другие функции, связанные с проведением внешнего государственного финансового контроля деятельности органов исполнительной власти. Традиционно парламент поручает контрольно-счетным органам аудиторские проверки государственных предприятий и организаций, требуя от них регулярных докладов о проведенных проверках.

Квалифицированный аудит государственных финансов, проводимый контрольно-счетными органами, позволяет обеспечить общество информацией о нарушении принятых этических норм и отклонении от принципов легальности, подотчетности, экономичности, эффективности и результативности. При этом аудиторские проверки являются основополагающими для обеспечения подотчетности и могут стать важным фактором обеспечения прозрачности и открытости деятельности правительства, могут внести большой вклад в улучшение экономической политики государства. Аудиторские проверки могут содействовать борьбе с коррупцией и предотвратить посягательство на государственные фонды или их растрату, пресекая, например, тенденцию использования государственных финансов в личных целях.

*********************************************************************************

Государственный финансовый контроль составляет основу финансовой политики государства. Он является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, которая напрямую зависит от устойчивого функционирования системы государственного финансового контроля, т.е. от организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства.
Система государственного финансового контроля в Российской Федерации на сегодняшний день имеет сложную структуру. Вопросами финансового контроля в той или иной степени занимается множество государственных органов. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина, на данный момент в стране наблюдается явный переизбыток контролирующих органов. Причем перевес идет за счет системы исполнительной власти, в которой только на федеральном уровне действует 28 различных органов, имеющих самые широкие полномочия в сфере контроля и надзора <1>.
--------------------------------
<1> См.: Степашин С.В. Качество контроля намного важнее его количества (выступление на совещании в Кремле по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации) // Вестник АКСОР. 2008. N 4. С. 7.

Органы исполнительной власти направляют и организуют контрольную деятельность подведомственных ей органов, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль. Систему органов исполнительной власти в сфере финансового контроля возглавляет Правительство Российской Федерации. Оно в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство в целом ответственно за проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики в стране. Оно также осуществляет постоянный контроль за исполнением федеральных законов, регулирующих финансовые отношения, органами исполнительной власти.
В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации осуществляет нормативное регулирование в финансовой сфере, а также контроль за деятельностью органов исполнительной власти в этом направлении. При этом оно вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.
В данной статье не ставится цель подробной характеристики всей системы финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, которая относится к организации внутреннего контроля. Поэтому для примера остановимся на краткой характеристике отдельных федеральных органов исполнительной власти, непосредственно осуществляющих функции финансового контроля за использованием бюджетных средств.
Центральное место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль, отведено Министерству финансов Российской Федерации. Его полномочия по организации финансового контроля определены федеральными законами и конкретизированы указами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства России. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" его статус определен как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга и в области аудиторской деятельности <2>.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1478.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, которые непосредственно осуществляют финансовый контроль. К числу его основных функций отнесено проведение контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Реализуя свои контрольные полномочия в сфере финансов, оно также разрабатывает и утверждает порядки составления и исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и составления отчетности об их исполнении.
Кроме того, на Министерство финансов возложены обязанности по составлению проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и организации исполнения федерального бюджета. В данном случае оно осуществляет финансовый контроль в процессе разработки проекта федерального бюджета, поступления и расходования бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов, а также контролирует направление и использование государственных инвестиций.
Контрольные полномочия Министерства финансов распространяются на все средства федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Поэтому не случайно согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации оно является одним из основных участников бюджетного процесса на федеральном уровне.
Непосредственно в ведении Министерства финансов Российской Федерации, как уже отмечалось, находятся такие органы исполнительной власти, которые непосредственно проводят финансовый контроль, как Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) и Федеральное казначейство. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере <3>. Она выполняет функции контроля за:
--------------------------------
<3> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278 (в ред. от 27 января 2009 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.

- использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
- исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления федерального законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
В целях реализации указанных полномочий Росфиннадзор имеет право:
- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, государственных гарантий, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций;
- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями или их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;
- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;
- контролировать деятельность территориальных органов и подведомственных ему организаций и др.
Росфиннадзор осуществляет свою деятельность также и через свои территориальные органы. Им практически присущи те же функции, что и Федеральной службе, но на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. В то же время в отличие от компетенции Федеральной службы бюджетно-финансового надзора в Положении о ее территориальных органах <4> указывается, что в целях реализации полномочий в установленной сфере они имеют право проводить в установленном порядке ревизии и проверки.
--------------------------------
<4> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 г. N 89н "Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 33.

Следующим органом исполнительной власти, которому также отведено важное место в системе финансового контроля, является Федеральное казначейство. Оно было создано Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. "О Федеральном казначействе" <5> и Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. "О Федеральном казначействе Российской Федерации" <6>. Образование Федерального казначейства преследовало цель проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.
--------------------------------
<5> См.: Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О Федеральном казначействе" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 50. Ст. 2978.
<6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864 "О Федеральном казначействе Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 35. Ст. 3320.

Федеральное казначейство было в составе Министерства финансов в статусе Главного управления. Однако с 1 января 2005 г. казначейство выделено из состава Министерства с преобразованием его в федеральную службу.
Согласно Положению о Федеральном казначействе <7> казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно представляет собой единую централизованную систему и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 703 (в ред. от 27 января 2009 г.) "О Федеральном казначействе" // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.

Федеральное казначейство согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации наделено бюджетными полномочиями. В соответствии с ним оно, в частности, проводит распределение доходов, открывает в кредитных организациях счета по учету бюджетных средств, направляет представления о приостановлении операций по счетам, открытым бюджетным учреждениям, устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов, выполняет и другие функции по обеспечению целевого и эффективного использования бюджетных средств. Бюджетный кодекс (ст. 267) <8> устанавливает, что казначейство осуществляет контроль за:
--------------------------------
<8> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 19 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

- непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
- непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
- непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
- непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
- наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.
Таким образом, за прошедшие годы сложилась достаточно эффективная система финансового контроля за использованием бюджетных ассигнований по линии исполнительной власти через органы казначейства, так как они в постоянном режиме контролируют движение средств федерального бюджета.
Однако при этом следует отметить, что полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства в отдельных случаях дублируют друг друга. Такое положение может сказаться на результативности внутреннего контроля, на слаженности и четкости функционирования системы финансового контроля, осуществляемой органами исполнительной власти.
Основополагающим звеном в системе государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать органы контроля по линии законодательной власти. Таким постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации. Наряду со Счетной палатой во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют аналогичные по решаемым задачам и выполняемым функциям контрольно-счетные органы.
Органы государственного финансового контроля, образованные законодательной властью, являются постоянно действующими и подотчетны только парламентам. В своей деятельности они независимы от органов исполнительной власти и руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов Федерации и региональным законодательством. Основными задачами контрольно-счетных органов являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- организация и осуществление контроля за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью;
- определение эффективности, законности и целесообразности расходов государственных средств;
- финансовая экспертиза проектов законов, а также других нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета и подготовки предложений, направленных на совершенствование бюджетного процесса;
- выявление незаконного, нерационального и неэффективного использования средств бюджета органами государственной власти, организациями;
- контроль за своевременностью и законностью движения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в уполномоченных банках, коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях и др.
В процессе исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и после завершения очередного финансового года Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы регионов контролируют полноту и своевременность поступлений финансовых средств в доходную часть бюджетов. Они осуществляют проверки законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.
Нетрудно заметить, что финансовый контроль, осуществляемый органами, образованными законодательной властью, намного шире, чем тот, который проводится органами финансового контроля по линии исполнительной власти. Если основной задачей в системе контроля исполнительной власти является выявление нарушений в использовании финансовых средств, то контрольно-счетные органы не ограничиваются только этим. Они дают оценку, насколько эффективно были использованы финансовые ресурсы страны, конкретного региона, а значит, и оценивают деятельность органов исполнительной власти по их управлению.
Кроме того, в ведении органов финансового контроля законодательной власти находятся вопросы использования государственной собственности и имущества казны, управление государственными пакетами акций. Они обеспечивают контроль за прохождением бюджетных средств через банки и иные кредитные организации. Такие функции также несвойственны органам финансового контроля исполнительной власти.
Другой существенный момент заключается в том, что контрольно-счетные органы в нынешних условиях осуществления финансового контроля все шире используют в своей деятельности такой апробированный в мировой практике метод, как аудит эффективности. Он позволяет более эффективно и реально определять, насколько эффективно, результативно и рационально были использованы государственные средства. Применение данного метода в осуществлении финансового контроля вызвано необходимостью повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля.
Согласно стандартам Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективности расходования бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.
Придавая важное значение организации аудита эффективности и чтобы контрольно-счетные органы могли реализовать свои задачи по определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности, Счетной палатой Российской Федерации была разработана методологическая база его осуществления. Принятая решением Коллегии Счетной палаты от 23 апреля 2004 г. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств <9> была доведена до контрольно-счетных органов всех субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<9> См.: Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. М., 2004.

При разработке данной Методики были использованы материалы и документы специальных семинаров и конгрессов, посвященных проблемам аудита эффективности, которые периодически проводятся в рамках международных организаций. Она содержит основные правила и процедуры, которые необходимо выполнять в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности.
Методика определяет аудит эффективности как проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Она включает в себя следующие элементы:
"а) проверку экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;
б) проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;
в) проверку результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов" <10>.
--------------------------------
<10> Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. С. 10.

При этом отмечается, что в зависимости от поставленных целей аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов либо иметь более специализированную направленность в рамках одного элемента.
Таким образом, в силу своего конституционно-правового положения контрольно-счетным органам, образованным законодательной властью, принадлежит главенствующее место в системе государственного финансового контроля в Российской Федерации. Именно они должны взять на себя функции координации деятельности контрольных органов в сфере финансов с тем, чтобы свести к минимуму дублирование полномочий и параллелизм в работе при осуществлении контрольных мероприятий.
Отсутствие на данный момент единой, законодательно закрепленной системы государственного финансового контроля в стране, где должны быть нормативно определены место и полномочия всех органов финансового контроля (по линии как законодательной, так и исполнительной властей), не способствует укреплению системы государственного контроля и повышению его авторитета. Несогласованность в действиях контролирующих органов, слабый обмен опытом работы и информацией о проведенных проверках и ревизиях напрямую сказываются на качестве контроля как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретных территорий. В этих условиях положительную роль сыграло бы решение вопроса, который уже не раз поднимался Счетной палатой Российской Федерации, - создание при Президенте Российской Федерации Координационного совета руководителей органов государственного контроля <11>.
--------------------------------
<11> См.: Степашин С.В. Качество контроля намного важнее его количества. С. 10.

На сегодняшний день весьма актуальным и проблематичным остается также вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе государственного финансового контроля. Данный аспект контроля в России до сих пор не упорядочен. Причиной тому отсутствие утвержденной единой концепции государственного финансового контроля и федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации.
Как правило, в развитых демократических государствах функционирование высшего органа государственного финансового контроля имеет конституционную основу. На это прямо указывается в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля - основополагающем документе Международной организации высших контрольных органов. Декларация определяет, что учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в конституции <12>. Таким конституционным органом в нашей стране на сегодняшний день является Счетная палата Российской Федерации.
--------------------------------
<12> См.: Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции "Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации" / Ред. кол.: С.А. Агапцов, Л.В. Войтенко, А.В. Коровников, Б.Г. Преображенский, А.Н. Семиколенных, К.В. Сурков. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2002. С. 83.

С учетом современных требований к функционированию системы государственного финансового контроля, на наш взгляд, наиболее рациональным представляется следующая ее структура:
- Счетная палата Российской Федерации;
- федеральный орган государственного финансового контроля исполнительной власти;
- территориальные органы финансового контроля федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольные функции в сфере финансов;
- контрольно-счетные органы, образуемые законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- контрольные органы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Практически предложенная структура во многом отражает уже фактически сложившуюся схему. Только в качестве федерального органа финансового контроля исполнительной власти выступает не один, а два органа: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. При определенных условиях, по нашему мнению, эти две близкие друг другу по функциональному назначению государственные структуры можно было бы объединить в одну. Таким образом, на наш взгляд, было бы обеспечено более эффективное функционирование системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: