Устав муниципального образования

Устав, безусловно, выделяется среди актов органов местного самоуправления. Это документ новой правовой формы, не существовавшей в советский период. Впервые он был закреплен как необходимое средство правового регулирования муниципалитетов в Законе РФ "О местном самоуправлении" 1991 г. Устав муниципального образования - своеобразная "местная конституция", включающая основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность территориального сообщества на началах самоуправления. Однако термин "местная конституция" берется в кавычках не только потому, что он касается вопросов самоуправленческих, почти не задевая или задевая лишь в малой степени государственные дела. Дело в том, что в большинстве случаев уставы муниципальных образований представляют собой акты, в немалой степени воспроизводящие законы - федеральные или субъектов Федерации, и лишь в части своей первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. в ст. 8, посвященной уставу муниципального образования, свидетельствовал, что в нем "указываются", а не устанавливаются, не определяются, не регулируются те или иные правила. На первый взгляд в 14 пунктах этой статьи изначально решались многие важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, но в п. 15, где говорится о других положениях об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления, выясняется вторичность регулирования приведенных положений "в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации". На самом деле, положения, содержавшиеся в большинстве из предыдущих 14 пунктов, также устанавливались в соответствии с федеральными законами или законами субъектов Федерации. Это естественно.

Даже в таком децентрализованном государстве, как США наличие хартий местного самоуправления отнюдь не освобождает муниципалитеты от власти закона, хотя и делает ее более либеральной, терпимой к "муниципальным вольностям". Большая часть положений таких хартий прямо основана на нормах весьма разветвленного законодательства штатов, включая и законодательство по выборам местного самоуправления. Местные положения воспроизводят нормы законов или конкретизируют, детализируют их, дополняют процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в прямом противоречии с установлениями конституции и законов штатов, дает основания для вынесения судами решений о недействительности таких положений по причине превышения муниципалитетом своих полномочий. Идеологическим оправданием этой практики является положение о том, что штат делегирует часть своих полномочий органам муниципального управления, определяя при этом как объем самих этих полномочий, так и возможность их лишения муниципальных органов, если это будет признано целесообразным с точки зрения штата. Эта позиция представляет собой развитие взглядов федерального судьи Диллона, высказанных им в 1868 г.

Сравнивая нормы федеральных законов N 154-ФЗ 1995 г. и 131-ФЗ 2003 г., регламентирующих содержание уставов, следует заметить, что словосочетание "указывается в уставе" заменено более жестким "в уставе должны определяться". Это вовсе не означает, что теперь устав содержит только нормы первичного содержания. Как и прежде, устав должен воспроизводить перечень вопросов местного значения, который определен Федеральным законом. Хотя в уставе "должны определяться" виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, эту ответственность органы и должностные лица местного самоуправления несут в соответствии с федеральными законами и т.д.

Содержание статьи, посвященной уставу, Федеральный закон N 131-ФЗ существенно сократил по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ. Теперь устав не регулирует, как прежде, статус и социальные гарантии депутатов, порядок прекращения их полномочий, условия и порядок организации муниципальной службы, экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления, общий порядок, владения, пользования и распределения муниципальной собственности. Эти вопросы ныне регулируются самим Федеральным законом N 131-ФЗ.

Согласно ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом определяется:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом правовое значение уставов не следует преуменьшать. Устав - это как бы правовой символ саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах. Определенную позитивную роль можно видеть и в том, что уставы включают нормы действующих законов. Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления, весьма обширно и далеко не всегда доступно для неспециалистов. Уставы, воспроизводя нормы законов, представляют их в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у населения более четкое представление о смысле и характере местного самоуправления.

Устав является центральным звеном системы муниципальных нормативных актов, в совокупности составляющих часть муниципального права. Сам устав не в состоянии охватить полностью правовым регулированием жизнь муниципального образования, но он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормам, принимаемым органами местного самоуправления. Все акты, принимаемые органами данного муниципального образования, должны соответствовать уставу, заложенным в нем концепции, принципам и нормам. Устав должен предопределять, какие ответвления муниципального права должны отходить от него как от главного ствола "правового древа" местного самоуправления на его первичном уровне.

Анализируя Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации N 131-ФЗ, можно убедиться в том, что содержание устава определяется не только в ст. 44, но в ряде других его статей. Причем, если полномочия муниципального образования, установленные в ст. 44, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона, носят, как правило, первичный характер - только органы местного самоуправления или само население вправе их осуществлять. Если вычесть из числа всех полномочий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе, те, которые названы в ст. 44, то останутся следующие нормы, которые по смыслу закона должны содержаться в уставе муниципального образования и определять на первичной основе вопросы:

дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципальных образований для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19);

обеспечения исполнения принятого на местном референдуме решения (ч. 8 ст. 22);

определения избирательной системы, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23);

определения оснований для отзыва депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедуры отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24);

подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности (ч. 3 ст. 34);

закрепления структуры органов местного самоуправления в случае создания на межпоселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования;

численности депутатов представительного органа (ч. 6 и 7 ст. 35);

порядка самороспуска представительного органа (п. 1 ч. 16 ст. 35); порядка подписи главой муниципального образования нормативных актов представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 36);

определения срока полномочий главы местной администрации, назначенного на должность по конкурсу (ч. 2 ст. 37);

установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого на должность по конкурсу (ч. 4 ст. 37);

определения возможности осуществления выборными должностными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе (ч. 5 ст. 40);

определения оснований для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (ч. 2 ст. 41);

установления субъектов правотворческой инициативы (ч. 1 ст. 46);

определения порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 47);

установления порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 47) и другие нормы.

В тексте Федерального закона N 154-ФЗ от 1995 г. тоже были отдельные положения, относящиеся к содержанию устава, однако в Федеральном законе N 131-ФЗ их больше примерно в полтора раза. Поэтому говорить об усечении содержания Устава Федеральным законом N 131-ФЗ можно лишь условно, если брать в расчет все нормы, входящие по закону в его состав.

Следует заметить, что Устав в его новом виде ориентируется в большей степени, чем прежде, на регулирование вопросов организации местного самоуправления - на состав органов, способы их создания, порядок деятельности, разграничение полномочий между органами и т.д. Таким образом устав становится в еще большей степени источником муниципального права в том его собственном содержании, о котором речь шла в начале учебника.

Как важнейший правовой документ муниципального образования, утверждающий структуру органов муниципальной власти, Устав муниципального образования должен приниматься в особом порядке. Федеральный закон N 154-ФЗ 1995 г. определял, что устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно.

Под муниципальным образованием имелось в виду население муниципального образования. По крайней мере, так поняли эту формулу во многих самоуправленческих структурах на местах. Тем не менее уставы разрабатывались по преимуществу администрацией муниципальных образований или, точнее, территорий, которые потом становились в силу принятия устава муниципальными образованиями. Нередко к этому процессу привлекались депутаты представительных органов (там, где они существовали), специалисты, активисты из общественных организаций. Однако чрезвычайно редко во главе разработки устава стояли выборные представители местного сообщества. Тем не менее идея, хотя и неясно сформулированная в Федеральном законе, нашла поддержку. В ряде принятых уставов закреплена процедура принятия нового устава или изменение его формы на относительно широкой демократической основе. Так, в уставе города Томска было установлено, что право "внесения" проекта устава и поправок к нему (а, следовательно, и право первичной разработки текстов этих документов) принадлежит постоянным жителям соответствующей территории, группам (не менее 10%) граждан муниципального образования, обладающим избирательным правом, и политическим объединениям, зарегистрированным на данной территории, местным отделениям общероссийских, региональных и областных объединений и партий, депутатам представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления.

Что касается принятия разработанного проекта устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления, то большинство уставов принималось представительными органами в усложненном порядке - после опубликования проекта устава в местной прессе, обсуждения предложений, внесенных населением, на заседании представительного органа и, наконец, голосовании 2/3 или даже 3/4 голосов депутатов. В некоторых случаях устав принимался согласно установленному в нем порядку простым большинством голосов.

В ряде муниципальных образований он принимался на местном референдуме. Тогда устроители референдумов не по своей вине попадали иногда в правовой капкан, устроенный им Федеральным законом. Ведь если устав принимается на референдуме, то решение его окончательно и может быть изменено лишь другим референдумом. Согласно Федеральному закону после референдума устав подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, и мог получить замечания в случае противоречия его Конституции РФ, законам Российской Федерации и (или) законам субъекта Федерации. Хорошо, если устав был подготовлен достаточно квалифицированно и замечаний не вызывал. Тогда он регистрировался и вступал в силу. А если замечания были, причем обоснованные? В этом случае их нужно было учитывать, вносить в устав поправки. Но ведь устав принят на референдуме, следовательно, текст его нельзя менять. Как быть? С этим вопросом сталкивались организаторы некоторых референдумов и не находили ответа.

Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устраняет эти трудности. Он устанавливает, что устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Проект устава, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав обязательно должен выноситься на публичные слушания. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после их принятия представительным органом, подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2006 г. "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Таким образом, установлен единый порядок регистрации уставов в отличие от существовавшего разнобоя в регистрации уставов, вызванного тем, что согласно Федеральному закону N 154-ФЗ регистрация осуществлялась в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации, в результате чего проверка соответствия уставов закону нередко осуществлялась на невысоком профессиональном уровне и приводила к многочисленным несоответствиям действующих уставов законодательству. Теперь регистрирующий орган:

проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации:

проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

Этот реестр состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:

государственный регистрационный номер устава муниципального образования;

реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);

сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами. Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.

Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав Министерство юстиции РФ рекомендует считать противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, если они:

содержат положения, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству;

регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав;

не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами;

содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

Нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, считаются:

принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления;

принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума;

принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава;

нарушение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. В таком же порядке вступают в силу изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования.

Действующие ныне уставы муниципальных образований менее разнообразны, чем те, которые применялись до издания Федерального закона N 131-ФЗ. Это понятно - формулы Федерального закона N 154-ФЗ, определявшие содержание уставов, были достаточно общими и даже расплывчатыми, позволявшими муниципальным образованиям действовать по собственному усмотрению, определяя содержание уставов, которое нередко не отвечало действительным местным особенностям и условиям. Теперь необоснованных различий меньше, хотя уставы разных муниципальных образований не одинаковы. Одни из них, как это можно было видеть из приведенных выше примеров, весьма подробно определяют полномочия разных органов местного самоуправления. Другие в этом отношении более лаконичны и ограничиваются в основном формулировками Федерального закона. Одни включают регламентарные нормы, другие отсылают к регламентам, принимаемым представительными органами и т.д.

Есть и такие уставы (прошедшие государственную регистрацию), которые решают некоторые вопросы, связанные с организацией органов местного самоуправления не совсем так, как это предусматривает закон. Например, Уставом Белозерского муниципального района Вологодской области (и не только этим уставом) утверждена структура органов местного самоуправления района, куда входят кроме представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района. Хотя руководители указанных управлений назначаются главой муниципального образования, они подотчетны и подконтрольны как главе муниципального образования, так и Представительному собранию. Утверждая такую структуру, депутаты представительного органа, надо полагать, опирались на ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ, где указано что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица.

Очевидно, что иными органами могут быть любые органы, кроме тех, которые уже перечислены в Федеральном законе. Однако иными органами местного самоуправления не могут быть, в частности, органы администрации, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции.

Структурные подразделения администрации не являются органами местного самоуправления и не обязательно должны указываться в уставе. Их полномочия производны от полномочий администрации, которая обозначена в законе как единый орган местного самоуправления, полномочия и ответственность которого должны, согласно ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, определяться уставом муниципального образования в целом. В этой связи указанные управления, существующие ныне в ранге органов местного самоуправления района, являются, как это следует из Федерального закона N 131-ФЗ, органами местной администрации (разумеется, с учетом установленных законодательством особенностей).

С отмеченным неточным положением устава Белозерского муниципального района связаны ошибочные нормы этого устава о полномочиях органов местного самоуправления района и органов местной администрации по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: