УЧАСНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ

ТЕМА 4.

БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС ТА ОРГАНІЗАЦІЯ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ В УКРАЇНІ

4.1. Зміст і структура бюджетного процесу. Учасники бюджетного процесу

4.2. Організаційні засади планування бюджету.

4.3. Механізм бюджетного планування.

4.4. Етапи, порядок та терміни бюджетного планування в Україні.

4.5. Складання і розгляд місцевих бюджетів.

ЗМІСТ І СТРУКТУРА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ.

УЧАСНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ

Норми права, що стосуються бюджетного процесу, регламентуються Конституцією України [1] та Бюджетним кодексом [2]. Його положення максимально наближено до вимог Європейського Союзу у вирішенні питань бюджетної сфери.

Бюджетним кодексом (стаття 19) визначено чотири стадії бюджетного процесу:

1. Складання проектів бюджетів.

2. Розгляд проекту та прийняття Закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет).

3. Виконання бюджету, включаючи внесення змін до Закону про Державний бюджет (рішення про місцевий бюджет).

4. Підготовка та розгляд Звіту про виконання бюджету, прийняття рішень щодо нього [2].

Конституцією України (стаття 96) регламентовано, що державний бюджет країни затверджується щорічно Верховною Радою на календарний рік, який має назву бюджетного періоду [1]. БЮДЖЕТНИЙ ПЕРІОД складає календарний рік, який розпочинається 1 січня та закінчується 31 грудня.

В світовій практиці в окремих країнах бюджетний період не співпадає з початком календарного року, зокрема: у Великобританії, Канаді та Японії він розпочинається з 1 квітня, в Італії, Швеції – з 1 липня, в США – з 1 жовтня. Але у більшості розвинених країн світу, таких як Франція, Бельгія, Швейцарія, Голландія, Німеччина та інших, бюджетний період співпадає з календарним роком.

Згідно з Конституцією України державний бюджет може прийматися на інші терміни лише у разі введення воєнного стану або оголошення надзвичайного стану, пов’язаного, наприклад, з екологічною ситуацією.

Бюджетний процес в Україні триває понад два роки: він розпочинається зимою року, що передує бюджетному періоду, й закінчується навесні року, наступного за бюджетним.

Бюджетний рік охоплює лише третю стадію бюджетного процесу. Четверта стадія – підготовка та розгляд звіту та прийняття рішення про його виконання – може затягуватися на деякий час – інколи до двох років.

Перші два етапи бюджетного процесу – складання, розгляд проекту та прийняття Закону про Державний бюджет – одночасно є і процесом бюджетного планування. КМУ приймає постанову про схвалення проекту і подає проект Закону про державний бюджет не пізніше 15 вересня Верховній Раді України та президенту.

Виконання бюджету полягає у мобілізації запланованих доходів і фінансуванні передбачених видатків. Організація виконання бюджету покладається на Кабінет Міністрів, а оперативна робота ведеться Міністерством фінансів і Державним казначейством.

Виконання бюджету здійснюється на підставі розпису доходів і видатків, який затверджується Міністром фінансів України відповідно до бюдже­тних призначень у місячний термін після набрання чинності зако­ном про Державний бюджет України. Розпис складається відповідно до бюджетної класифікації, яка містить повну деталізацію видів доходів і напрямів видатків.

До затвердження бюджетного розпису Міністерство фінансів затверджує тимчасовий розпис на відповідний період. Розпис доходів і видатків складається з помісячним розбиттям, що дає змогу збалансувати бюджет на різні періоди.

Завершальним етапом бюджетного процесу є підготовка та розгляд З віту про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Річний Звіт про виконання державного бюджету складає Міністерство фінансів України, а за бюджетами нижчого рівня бюджетної системи це роблять відповідні фінансові органи. Він подається КМУ Верховній раді, Президенту та Рахунковій палаті до 1 квітня. Рахункова плата потягом 2 тижнів готує висновки про виконання бюджету, пропозиції і надає їх Верховній Раді. Доповідь за звітом про виконання Державного бюджету України робиться на засіданні Верховної Ради міністром фінансів. Відносно звіту приймається постанова про його затвердження (до 1 травня наступного за бюджетним року), після чого він публікується в засобах масової інформації у двотижневий строк.

Затверджені Радами народних депутатів звіти про виконання місцевих бюджетів також підлягають опублікуванню.

Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

До основних учасників бюджетного процесу належать:

§ Президент України, який підписує або вносить зміни у закони, прийняті Верховною Радою, у тому числі до Закону України про Державний бюджет на відповідний рік, накладає вето та ін. Він здійснює свої повноваження через Адміністрацію Президента України;

§ Верховна Рада України, у тому числі Комітет Верховної Ради з питань бюджету та Рахункова палата України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради. Верховна Рада України визначає бюджетну політику країни, затверджує показники соціально-економічного розвитку, розглядає проект бюджету у трьох читаннях, ухвалює Закон України про Державний бюджет, здійснює контроль за його виконанням, а також заслуховує звіти та приймає рішення про виконання державного бюджету.Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради здійснюють аналогічні функції на місцях;

§ Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, Міністерство фінансів АРК та місцеві державні адміністрації (або фінансові управління), які розробляють, складають, подають на розгляд проект Закону про державний бюджет, доопрацьовують, забезпечують виконання відповідних бюджетів;

§ Національний банк України, який розробляє основні монетарні показники відповідно до загальнодержавної програми економічного розвитку та основних параметрів економічного та соціального розвитку і вносить їх до Верховної Ради України з метою інформування народних депутатів, а також затверджує кошторис доходів та витрат НБУ, подає його до Верховної Ради України й Кабінету Міністрів для включення до проекту Державного бюджету України на наступний рік;

§ Державна фінансова інспекція України організує і здійснює державний фінансовий контроль щодо цільового використання бюджетних коштів, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі – Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

§ Державна казначейська служба, головним завданням якої є організація виконання та здійснення контролю за виконанням державного бюджету) та

§ Державна фіскальна служба України, яке здійснює контроль за дотриманням податкового та митного законодавства, правильністю обчислення, повнотою та своєчасністю надходження до бюджетів всіх рівнів податків, податкових платежів і неподаткових доходів.

Управління бюджетним процесом направлено на вирішення основних завдань:

ü забезпечення збалансованості бюджету;

ü гармонізація бюджетної та економічної політик держави;

ü досягнення реальних обсягів доходів та видатків;

ü виявлення матеріальних та фінансових резервів для подолання надзвичайних подій та ситуацій;

ü перерозподіл ресурсів між бюджетами, що складають бюджетну систему країни;

ü контроль ефективності бюджетного процесу на всіх його стадіях [53].

На думку вчених, ефективність управління бюджетним процесом стосується якісного здійснення усіх його стадій та прийняття зважених державно-управлінських рішень відносно формування та здійснення ефективного бюджетного процесу.

Рис. 4.1. Загальна схема організації ефективного бюджетного процесу [53]

Першою стадією є аналіз бюджетної політики. Вона є визначальною, оскільки присвячена дослідженню ефективності її впровадження шляхом планування та виконання бюджету за минулий рік.

Друга – розробка політики та планування. Вона включає розробку основних положень бюджетної політики на наступний рік, основних стратегічних цілей та пріоритетів у здійсненні видатків країни.

Третя – визначення обсягів ресурсів бюджету та їх розподіл, яка реалізується шляхом підготовки та затвердження бюджету.

Четверта – виконання запланованих заходів – передбачає виконання бюджету за доходами та видатками.

П’ята – контроль та облік, за допомогою якої здійснюється облік та контроль за доходами й видатками бюджету.

Шоста – оцінка та аудит – передбачає проведення оцінки результативності, економічності, ефективності діяльності органів виконавчої влади за впровадженням бюджетної політики та використанням висновків для складання майбутніх фінансових планів.

Фактори, що впливають на ефективність бюджетного процесу, доцільно розглядати за його стадіями:

Таблиця 4.1. Фактори, що впливають на ефективність бюджетного процесу

На підставі проведення аналізу впливу цих факторів на ефективність бюджетного процесу розробляються шляхи підвищення його якості, до яких віднесено:

§ перехід до середньо- та довгострокового бюджетного планування з елементами стратегічного прогнозування;

§ розробка бюджету відповідно до встановлених цілей та задач з обов’язковим врахуванням наявних фінансових ресурсів;

§ спрямування бюджетних рішень на виконання пріоритетних соціально-економічних програм та забезпечення ефективної їх реалізації;

§ забезпечення зв’язку між загальними цілями й прийнятими рішеннями та розподіл бюджетних ресурсів відповідно до встановлених цілей;

§ розробка проекту Закону про Державний бюджет України на основі підвищення якості макроекономічних прогнозів основних показників економічного та соціального розвитку з обов’язковим проведенням попередньої незалежної експертизи щодо їх реалістичності та участі громадськості в обговоренні бюджетного процесу [53].

ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ ПЛАНУВАННЯ БЮДЖЕТУ

ПЛАНУВАННЯ – це процес розробки та прийняття управлінських рішень на близьку та віддалену перспективу стосовно ефективних шляхів господарської діяльності для досягнення цілей з урахуванням умов і можливостей сьогодення.

Найбільш важливою складовою системи фінансового планування є бюджетне планування, економічна сутність якого полягає у розподілі та перерозподілі ВВП і національного доходу між ланками бюджетної системи на основі загальнонаціональної соціально-економічної програми розвитку бюджетів різного рівня.

На основі узагальнення сучасної термінології [45, 49, 53, 60], під БЮДЖЕТНИМ ПЛАНУВАННЯМ розуміється науково обґрунтований процес визначення джерел фінансування і напрямів використання бюджетних ресурсів в економіці країни з метою забезпечення стабільного сталого соціального та економічного розвитку.

Бюджетне планування відіграє найважливішу роль у бюджетному процесі, тому що від правильності визначення планових показників залежить якість виконання бюджету.

У ході бюджетного планування відбувається:

1) забезпечення необхідних фінансових пропорцій щодо плану соціально-економічного розвитку;

2) визначення обсягів доходів і витрат бюджету, а також резервів росту – для доходів і скорочення – для витрат;

3) створюється відповідна фінансова база соціального захисту населення;

4) проводитися розподіл доходів і витрат між ланками бюджетної системи;

5) створюються матеріальні й бюджетні резерви.

ПРОЦЕДУРА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ – це послідовність заходів і дій зі складання, розгляду і затвердження проекту бюджету, яка визначається Бюджетним кодексом та принципами побудови бюджетної системи.

В Україні на державному рівні вона включає такі стадії:

1) зведене бюджетне планування – формування найважливіших пропорцій розвитку економіки на плановий період, визначення факторів економічного зростання та факторів, що впливають на бюджетну політику держави.

На цьому етапі розробляється баланс народного господарства, який складається з системи зведених економічних таблиць:

▪ Про рух національного доходу;

▪ Про співвідношення доходів та витрат держави;

▪ Про грошові доходи та витрати населення;

▪ Про валютні надходження і витрати в іноземній валюті;

2) адресне бюджетне планування – встановлення конкретних зв'язків бюджету з усіма фінансовими планами держави. Після затвердження ці бюджети приймають форму фінансових зобов'язань.

Таким чином, бюджетне планування – це своєрідний інструмент системи фінансового управління, спрямований на підвищення ефективності, дієвості та прозорості державного сектору, що здійснюється шляхом встановлення бюджетних цілей не тільки на наступний (плановий) рік, а й на перспективу.

У бюджетному процесі виділяють короткострокове і середньостроковебюджетне планування При цьому за середньостроковий період прийнято термін до 5 років, а за короткостроковий – до 1 року.

Короткострокове бюджетне планування, тобто планування бюджету на один бюджетний рік, часто піддається критиці, оскільки вважається, що воно не сприяє ефективності управління видатками та створює ризик втрати урядом контролю за надходженнями до дохідної частини бюджету.

Ще одним недоліком річних бюджетних планів є те, що вони значною мірою відображають реальні політичні потреби сьогодення. Тобто, рішення про розподіл ресурсів приймаються без використання принципової позиції. Внаслідок цього попередні рішення ігноруються поза межами річного періоду.

Для подолання визначених недоліків річного бюджетного планування, суттєвим вбачається затвердження бюджетних планування на декілька років, а не лише безпосередньо на наступний рік.

Середньострокове бюджетне планування – це визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на основі бюджетної стратегії уряду (Кабінету Міністрів України) плану своєї діяльності на середньостроковий період та розрахунок коштів, необхідних для досягнення поставлених цілей у цьому періоді.

Слід зауважити, що багаторічне планування є лише інструментом бюджетного управління, а не асигнуванням бюджетних коштів на кілька років. Його слід розглядати як прогноз доходів та видатків бюджету на наступні роки, який періодично уточнюється. Це дасть змогу привести річний бюджет у послідовність з прийнятними фіскальними цілями на кілька років [43].

Середньострокове бюджетне планування дає можливість учасникам бюджетного процесу узгодити свої стратегічні цілі з наявними бюджетними коштами як у наступному році, так і на попередні періоди, а також сприяє формуванню довгострокової бюджетної політики держави. Його доцільно використовувати для визначення загальних цілей бюджетної політики, дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків, узгодження прогнозів доходів до бюджету, удосконалення розподілу бюджетних коштів, підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне та раціональне використання бюджетних коштів, посилення бюджетного контролю тощо.

Якщо у державі застосовується бюджетне планування, яке охоплює декілька років, тоді мова йде вже про бюджетне прогнозування.

БЮДЖЕТНЕ ПРОГНОЗУВАННЯ – визначає імовірність показників доходів і витрат бюджету на перспективу – це науково-аналітична стадія розробки бюджету в процесі, що формує концепція, шляхи її реалізації й основні цілі які повинні бути досягнуті.

Послідовність прогнозування бюджетних показників така:

- визначення мети і завдань для досягнення цілей;

- збір, обробка й аналіз інформації;

- вибір моделей прогнозування;

- розробка рекомендацій для оптимізації рішень прийнятих за даними прогнозних розрахунків.

У 2000 році в державі було прийнято Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України», згідно з яким система програмних документів економічного і соціального розвитку складається з:

– прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди;

– Державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період;

– прогнозів економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст на середньо- та короткостроковий періоди;

– прогнозів та програм розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період.

Постановою Кабінету Міністрів України. № 828 від 13 вересня 2008 p. визначено основні макроекономічні показники економічного та соціального розвитку України до 2012 року: ВВП номінальний, індекс споживчих цін, індекс цін виробників, фонд оплати праці, баланс товарів та послуг, експорт та імпорт товарів.

МЕХАНІЗМ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ

МЕХАНІЗМ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ – це сукупність завдань, принципів, методів, прийомів, які застосовуються при здійсненні планових досліджень, аналізу, розробки та формування бюджетів на всіх рівнях господарювання, виходячи із основних напрямів соціально-економічної політики держави.

Завданнями бюджетного планування є:

§ забезпеченні необхідних макроекономічних пропорцій розвитку країни;

§ визначенні реальних джерел доходів по всіх рівнях бюджетної системи;

§ ефективному розподілі витрат за напрямами і регіонами;

§ забезпеченні мінімального рівня соціальних потреб;

§ збалансуванні бюджету;

§ утворенні необхідних соціальних резервів;

§ оптимізації фінансових потоків між бюджетами різного рівня;

§ сприянні найбільш ефективному використанні бюджетних засобів.

До принципів бюджетного планування віднесено:

– цілісності, який забезпечується розробленням взаємоузгоджених програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць;

– науковості, що характеризує наявність наукового підґрунтя при визначенні показників соціально-економічного розвитку, які покладено в основу цих програм;

– об’єктивності, що полягає у тому, що прогнозні показники соціально-економічного розвитку України розробляються на основі даних органів державної статистики, центральних і місцевих органів виконавчої влади, даних із офіційних видань НБУ;

– самостійності, який полягає у тому, що місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження та виконання програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

– гласності, який передбачає те, що програмні документи економічного і соціального розвитку повинні бути доступними для громадськості;

– рівності, що полягає в дотриманні прав та врахуванні інтересів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання всіх форм власності;

– дотримання загальнодержавних інтересів, який передбачає те, що при розробці прогнозних і програмних документів доцільно враховувати та забезпечувати реалізацію загальнодержавної соціально-економічної політики та економічної безпеки країни.

Під методами бюджетного планування розуміють сукупність засобів розроблення, обґрунтування, взаємоузгодження й оптимізації планових завдань і показників.

До методів бюджетного планування віднесено такі:

§ аналітичний, за допомогою якого здійснюється моделювання бюджетних показників на основі визначення впливу на них різноманітних чинників;

§ балансовий – за його допомогою досягається балансування між надходженням і витратами за видами і регіонами, фінансовими, трудовими та матеріальними ресурсами;

§ нормативний, який базується на використанні норм і нормативів. При цьому норма – це середня величина, а норматив – це показник норми (технічний, економічний тощо). Цей метод сприяє економії коштів і визначенню бюджетних резервів.

§ коефіцієнтів – базується на використанні коефіцієнтів, що розраховуються як співвідношення досягнень минулого періоду до планових показників. Фахівці певні, що цей метод є неефективним, оскільки разом з коефіцієнтом переносяться негативні явища попереднього періоду та він не сприяє економії бюджетних коштів;

§ програмно-цільовий, який використовується при фінансуванні окремих державних програм соціального та економічного розвитку. Застосування цього методу дає змогу визначити загальнодержавні пріоритети і обсяг коштів державного бюджету для реалізації програми.

Програмно-цільовий метод складання бюджету базується на згрупуванні різних бюджетних витрат в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття була закріплена за певним видом програми.

ПРОГРАМА – це комплекс взаємопов’язаних заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, виконання якої пропонується і здійснюється розпорядником бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій [53].

При цьому слід визначити два види програм – Державна програма соціально-економічного розвитку країни та державні цільові програми.

Для розроблення Державної програми економічного і соціального розвитку України та для оцінки надходжень і формування показників Державного бюджету України використовуються показники прогнозу макроекономічного розвитку України на короткостроковий період. Цей документ визначає цілі, пріоритети розвитку країни та визначає засоби і шляхи їхнього досягнення.

Державні цільові програми – це програми, що націлені на розв’язання найбільш гострих проблем окремих галузей промисловості чи одиниць адміністративного поділу. У державних цільових програмах наводяться основні етапи та терміни їх реалізації, обсяги фінансування, результати виконання, джерела фінансування та державні замовники.

Треба зазначити, що державні цільові програми цілком базуються на використанні програмно-цільового методу бюджетного планування. При цьому вони повинні мати наступні складові:

· мета виконання та завдання бюджетної програми;

· напрями діяльності;

· виконавці програми;

· показники результативності;

· аналіз та оцінка бюджетної програми.

Мета виконання державної цільової програми повинна мати законодавчо визначені цілі, які відображені у кінцевому результаті виконання конкретної програми та бути узгодженою з місією головного розпорядника бюджетних коштів. Завдання програми – це конкретні цілі, які необхідно досягти протягом встановленого періоду.

НАПРЯМИ ДІЯЛЬНОСТІ – це конкретні дії, що спрямовані на виконання завдань бюджетної програми. Вони відповідають функціям головного розпорядника та забезпечують її реалізацію.

Виконавцем бюджетної програми призначається, за письмовим погодженням з Міністерством фінансів, юридична особа, яка несе відповідальність за виконання програми і забезпечує її виконання. Тобто нею може бути або головний розпорядник бюджетних коштів, або розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачі коштів державного бюджету, які виконують бюджетні програми у системі головного розпорядника.

ПОКАЗНИКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТІ ПРОГРАМИ – це якісні та кількісні показники, що характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною та фінансовою звітністю. За їх допомогою проводять оцінку використання бюджетних коштів на виконання програми.

У навчальному посібнику Л. Клець визначено показники результативності, які класифіковано за групами, складом та характеристикою яку взято за основу (табл. 4.2) [53].

Аналіз і оцінка бюджетної програми дають інформацію про результати та наслідки реалізації програми та взагалі державної політики.

До переваг програмно-цільового методу бюджетного планування доцільно віднести:

· забезпечення прозорості та ефективності бюджетного процесу, чітке визначення цілей і завдань, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти;

·

Таблиця 4.2

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: