Лукашук И.И. Международное право: особенная часть: учебник для студентов юридических факультетов и вузов. - Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2005. - 517 с. 37 страница

Частью концепции внешней политики должна быть международно-правовая концепция России. В наше время международное право становится все более важным инструментом политики. Разработка такой концепции требует активного взаимодействия теории и практики. МИД РФ, в принципе, не раз признавал значение этого взаимодействия. Однако реально в этом направлении сделано мало. Ответственность за это несет и наука. Пока можно говорить лишь о первых шагах в разработке международно-правовой концепции России <*>.

--------------------------------

<*> См.: Хлестов О.Н. Международное право и Россия // МЖМП. 1994. N 4; Лукашук И.И. Внешняя политика России и международное право. М., 1997; Kolodkin A. Russia and International Law // Revue Belge de droit international. 1993. N 2; Моисеев Е.Г. Россия в современном мире. Кн. 1. М., 2002. Попытки проанализировать международно-правовую концепцию России предпринимаются и в зарубежной литературе. См., например, посвященные этому три статьи в журнале "Review of Central and East European Law" (1998. N 2), первая из которых написана американским ученым Дж. Гинзбургсом ("В поисках российского сорта международного права").

Для решения стоящих перед Россией на международной арене задач необходимо обеспечить достаточно высокий интеллектуальный уровень политики. В новых условиях от этого зависит ее эффективность, влияние на мировую систему и способность обеспечить национальные интересы. Завтра значение интеллекта как решающего фактора еще более возрастет. Даже небольшие страны смогут играть активную роль.

Опыт нашей страны подтверждает значимость интеллектуального уровня внешней политики в обеспечении национальных интересов. В ходе мирного урегулирования после Второй мировой войны СССР не смог с достаточной полнотой использовать имевшиеся возможности. Достаточно упомянуть проблему Курильских островов, которая могла быть окончательно решена в наших интересах сразу же после войны.

Другой пример. Мы не обеспечили в должной мере свои национальные интересы при решении вопроса об объединении Германии. Во всем этом немалую роль сыграло отсутствие необходимых знаний, недостаточный профессиональный уровень наших политиков.

Международно-правовая концепция России имеет принципиальную основу - Конституцию. На ее основе был издан ряд законов, имеющих первостепенное значение для определения содержания концепции: законы о международных договорах, об обороне, о государственной границе, континентальном шельфе и др.

Конституция России по своему характеру является конституцией члена международного сообщества. Народ принял ее, "сознавая себя частью мирового сообщества". В основе вытекающей из Конституции концепции внешней политики лежит интернационализм, уважение общих интересов международного сообщества и национальных интересов его членов. Без уважения законных интересов других невозможно обеспечить уважение собственных интересов.

Согласно Конституции "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15).

Приведенная норма впервые в истории российской государственности конституционно определила связь международного права с правовой системой страны, и сделано это в соответствии с требованиями современности. Эта норма не только выражает уважительное отношение к международному праву, но и создает конституционные гарантии выполнения его предписаний. В Законе о международных договорах Россия "подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств".

Высказывается мнение, согласно которому роль принципов международного права в правовой системе страны носит лишь символический характер, поскольку они относятся исключительно к международным отношениям. С этим едва ли можно согласиться. Став частью правовой системы страны, принципы образуют правовую основу ее внешней политики. Более того, они имеют и непосредственное значение для формирования и функционирования правовой системы России. Сославшись на упомянутую норму Конституции, Конституционный Суд РФ указал: "В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом" <*>. Это относится и к органам, определяющим и осуществляющим внешнюю политику. Отметим, что при обосновании своих постановлений Конституционный Суд также ссылается на принципы международного права (например, на принципы самоопределения и территориальной целостности).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 3424.

Значение принципов международного права для правовой системы страны отмечается и теоретиками права. Ю.А. Тихомиров пишет: "Общепризнанные принципы международного права... служат стабильной основой для национальной правовой системы и ее составных частей" <*>.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Реализация международно-правовых актов в российской правовой системе // Журнал российского права. 1999. N 3 - 4. С. 92.

Одним из важнейших требований современного международного права является соблюдение общепризнанных прав человека, как они изложены в универсальных договорах. Только отвечающее этому требованию государство может считаться полноценным членом международного сообщества. Уважение прав человека является одной из основ Конституции РФ. При этом четко обозначена их связь с международным правом: в Российской Федерации "признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ч. 1 ст. 17). Как видим, общепризнанным принципам и нормам о правах человека предоставлен особый статус в правовой системе страны, который, по существу, приравнивает их к конституционным нормам.

Особого внимания заслуживает норма, согласно которой "перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина" (ч. 1 ст. 55). Значит, даже Конституция не может ограничить общепризнанные права и свободы, закрепленные международным правом. Как и международное право, Конституция исходит из постулата о неотъемлемости прав человека. В ней говорится: "Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" (ч. 2 ст. 17). Круг таких прав и свобод фиксируется общим международным правом.

Расширение комплекса общепризнанных прав и свобод человека на международном уровне влечет за собой соответствующие изменения в российском праве без необходимости принятия каких-либо нормативных актов. В этом видится важный аспект принципиально нового взаимодействия международного и конституционного права.

Конституция предусматривает также международные гарантии прав человека. Закреплено право каждого при защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами России обращаться в межгосударственные органы, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46).

Российская Федерация принимает активное участие в международной защите прав человека. Она разделяет принцип, согласно которому закрепленные международным правом права и свободы должны соблюдаться всеми государствами и не являются исключительно внутренним делом той или иной страны.

После распада СССР миллионы россиян без всякого желания эмигрировать оказались на иностранной территории. Защита их прав - одна из главных и весьма сложных задач внешней политики России. Представляется желательным разработать юридически обоснованные положения, нацеленные на решение этой задачи, и включить их в концепцию внешней политики в качестве самостоятельного раздела.

Важным этапом в формировании российской концепции внешней политики явилось принятие в 2000 г. новой редакции Концепции внешней политики Российской Федерации. В качестве одной из основных целей указывается: "Воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах международного права..." <*>. Подчеркивается необходимость повышения управляемости международной системы. Главным центром регулирования международных отношений должна оставаться ООН. Указывается на недопустимость принижения роли суверенного государства как основополагающего элемента международной системы.

--------------------------------

<*> РГ. 2000. 11 июля.

Система международных отношений призвана обеспечить надежную безопасность каждого члена мирового сообщества в политической, военной, экономической, гуманитарной и иных областях.

Обеспечить национальные интересы России должным образом возможно, лишь связав их с общими интересами государств. Поэтому одной из основ концепции внешней политики является идея всеобщей и всеобъемлющей безопасности, указывающей реальный путь к решению глобальных проблем в общих интересах. Речь идет именно о всеобъемлющей безопасности, которая охватывает не только военно-политическую сферу, но также и сферы экономики, экологии, решение проблем продовольствия, здравоохранения, энергетики, сырья, космического пространства и др. Политика такой великой державы, как Россия, не может не носить глобального характера. Идея всеобъемлющей безопасности, как видим, имеет немало общего с концепцией устойчивого развития, получившей широкое признание и нашедшей отражение в позитивном международном праве.

Центральное положение в концепции внешней политики и международного права занимает проблема применения вооруженной силы. Согласно российской Концепции внешней политики наша страна "исходит из того, что применение силы в нарушение Устава ООН является нелегитимным и угрожает стабилизации всей системы международных отношений. Неприемлемы попытки внедрить в международный оборот концепции типа "гуманитарной интервенции" и "ограниченного суверенитета" в целях оправдания односторонних силовых акций в обход Совета Безопасности ООН". Вместе с тем выражается готовность "к предметному диалогу по совершенствованию правовых аспектов применения силы".

Федеральный закон "Об обороне" 1996 г. (в редакции Федерального закона от 30 декабря 1999 г.) <*> установил, что Вооруженные Силы России предназначены для отражения агрессии, защиты целостности и неприкосновенности территории страны, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами России. Закон относит к понятию "отражение агрессии" также непосредственную угрозу России (п. 4 ст. 4). Это не вполне соответствует Уставу ООН, согласно которому право на самооборону возникает лишь в случае, если вооруженное нападение произойдет (ст. 51). Представляется более корректной позиция, изложенная в Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2000. N 1 (ч. I). Ст. 6.

<**> См.: комментарий "Военно-политический манифест России" // РГ. 2000. 26 апр.

Россия намерена принимать активное участие в миротворческих операциях, о чем свидетельствует сам факт принятия в 1995 г. Федерального закона от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" <*>.

--------------------------------

<*> РГ. 1995. 30 июня.

Основной сферой участия России в миротворческих операциях является территориальное пространство СНГ. В большинстве случаев они носят двусторонний характер, например в Приднестровье, Южной Осетии, Абхазии. Только в Таджикистане были сформированы коллективные миротворческие силы. Наиболее детально статус Коллективных сил по поддержанию мира определен в Положении о них, принятом в 1996 г. <*>. Эти силы представляют собой временное коалиционное формирование, создаваемое на период проведения определенной операции по поддержанию мира. Задача - содействие урегулированию конфликта на территории государства - участника СНГ.

--------------------------------

<*> БМД. 1996. N 5.

Существенное значение в определении концепции внешней политики России имеет Концепция национальной безопасности РФ, новая редакция которой была принята в 2000 г. <*>. Ряд ее положений представляет интерес для понимания и международно-правовой концепции РФ. Констатируется факт сохранения общности "интересов России и интересов других государств по многим проблемам международной безопасности". Внешняя политика России должна быть направлена на "упрочение ключевых механизмов управления мировыми политическими и экономическими процессами". Отсюда ее полноправное участие "в глобальных и региональных экономических и политических структурах". В предотвращении войн и вооруженных конфликтов главная роль отводится политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным средствам.

--------------------------------

<*> РГ. 2000. 18 янв.

Международно-правовая концепция России конкретизируется и развивается также законодательством, не имеющим прямого отношения к внешней политике. В качестве примера можно указать новый УК РФ, содержащий раздел "Преступления против мира и безопасности человечества". Раздел отражает не только позитивное международное право, но и тенденции его развития. Свидетельством тому может служить отнесение к преступлениям против мира и безопасности человечества такого преступления, как экоцид.

Таким образом, можно считать, что заложены основы международно-правовой концепции России. Для претворения ее в жизнь необходима достаточно широкая поддержка общества. Между тем в стране ощущается значительная утрата интереса к внешней политике у широких слоев населения. По данным опросов, лишь 10% населения интересуются международной жизнью. Значительную ответственность за сложившееся положение несут средства массовой информации. Внешней политике, не говоря уже о международном праве, уделяется предельно мало внимания. Да и качество информации не выдерживает критики. Необходимо с учетом программы Десятилетия международного права ООН разработать комплекс мер относительно преподавания этого права и распространения международно-правовых знаний. Весьма актуальна задача повышения интернациональной культуры общества, и в первую очередь тех его членов, которые непосредственно участвуют в управлении государством. Народ должен реально осознать себя членом мирового сообщества, обладающим вытекающими из этого правами и обязанностями.

§ 3. Основы нового мирового порядка

Процесс определения основ нового мирового порядка происходит в ходе сложного взаимодействия государств. В своих внешнеполитических актах государства подчеркивают значение тех или иных аспектов этого порядка. Но достаточно целостные концепции встречаются редко. Одной из наиболее разработанных является Концепция внешней политики Российской Федерации 2000 г., которая в значительной мере посвящена "формированию нового мироустройства" <*>.

--------------------------------

<*> Информационный бюллетень МИД РФ. Спецвыпуск. 2000. 10 июля.

Новый миропорядок призван обеспечить решение глобальных проблем. Гарантия его эффективности и надежности - взаимный учет интересов. "Миропорядок XXI века должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем, на приоритете права и широкой демократизации международных отношений". Подчеркивается усиление роли международных институтов и механизмов в мировой экономике и политике, включая "Группу восьми". Главным центром регулирования международных отношений должна оставаться ООН. Россия будет противодействовать попыткам принизить роль ООН и ее Совета Безопасности в мировых делах. Значительное внимание Концепция уделяет информационной деятельности, которой принадлежит важная роль в формировании политического мышления.

Характерной чертой современного процесса формирования нового политического мышления и соответствующего мирового порядка является его многосторонний характер, участие в нем широкого круга государств. Центральную роль здесь играет ООН. Особое место в этом процессе заняла сессия Генеральной Ассамблеи 2000 г. - Сессия тысячелетия. В принятых ею резолюциях достаточно четко определены основные параметры мирового порядка века глобализации <*>. В первую очередь это относится к Декларации тысячелетия ООН. В Резолюции, посвященной реализации Декларации, ее положения рассматриваются как возлагающие морально-политические обязательства (commitments), подлежащие претворению в жизнь на национальном, региональном и международном уровне. Подчеркивается, что правительства несут ответственность, индивидуально и коллективно, за осуществление Декларации. Вся система ООН призывает к оказанию помощи государствам в этом деле (Резолюция 55/162).

--------------------------------

<*> См.: Resolutions and Decisions adopted by the General Assembly during its fifty-fifth session. U.N., N.Y., 2001. Vol. 1.

В основу мирового порядка положены цели и принципы Устава ООН, которые доказали свой непреходящий и универсальный характер. Более того, "их возможности и способность вдохновлять возросли в условиях, когда государства и народы стали более взаимосвязаны и взаимозависимы". Последнее положение специально подчеркивается ООН. Ему посвящена особая Резолюция Генеральной Ассамблеи "Содействие демократическому и справедливому международному порядку" (Резолюция 55/107, 2000 г.). Заслуживает внимания положение Резолюции о том, что "каждый имеет право на демократический и справедливый международный порядок".

При перечислении принципов особое внимание уделено принципу уважения прав человека. Отметим формулировку принципа самоопределения, он касается лишь народов, остающихся под колониальным господством или под иностранной оккупацией. В этом нашла отражение озабоченность обеспечением территориальной целостности государств.

Среди задач, которые должны решаться в условиях нового мирового порядка, центральное место отведено тем, что поставлены глобализацией. Необходимо, чтобы она стала позитивной силой для всех народов мира. Констатируется, что глобализация открывает огромные возможности. Однако в настоящее время налицо весьма неравное распределение плодов и бремени.

Решение соответствующих проблем требует путем широких и настойчивых усилий создать общее будущее, основанное на единстве человечества при всем его разнообразии. "Эти усилия должны включать политику и меры на глобальном уровне, которые отвечали бы потребностям развивающихся стран и стран с переходной экономикой и которые разрабатывались бы и осуществлялись при их эффективном участии" <*>. В этом видится одно из проявлений справедливого и демократического характера мирового порядка.

--------------------------------

<*> МЖМП. 2001. N 1. С. 258.

В основу мирового порядка положены основные ценности, "имеющие важное значение для международных отношений в XXI веке". К ним относятся:

- свобода: обеспечение прав человека, лучшей гарантией которых является демократическая форма правления, основанная на широком участии и воле народа;

- равенство: ни один человек и ни одна страна не должны лишаться возможности пользоваться благами развития;

- солидарность: глобальные проблемы должны решаться при справедливом распределении издержек и бремени в соответствии с фундаментальными принципами равенства и социальной справедливости.

Нельзя не заметить, что включение в число принципов мирового порядка принципа социальной справедливости представляет собой новеллу большого значения. Высшим достижением мирового порядка прошлого было утверждение формального равенства государств;

- терпимость: люди должны уважать друг друга при всем многообразии вероисповеданий, культуры и языков. Особого внимания заслуживает положение о том, что "культура мира и диалог между всеми цивилизациями должны активно поддерживаться";

- уважение к природе: совместными усилиями обеспечить сохранение природы. Нынешние методы производства и потребления должны быть изменены "в интересах нашего будущего благосостояния и благополучия наших потомков";

- общая ответственность: ответственность за управление мировой экономикой и социальным развитием, а также за обеспечение мира и безопасности должна быть общей для всех государств и реализоваться на многосторонней основе.

Последнее положение заслуживает особого внимания. Оно характеризует новый мировой порядок. Необходимость признания общей ответственности подчеркивается не первый год. Генеральный секретарь ООН К. Аннан говорит, что "государства должны прочно осознать свою двойную роль в нашем глобальном мире. В дополнение к своей самостоятельной ответственности, которую каждое государство несет в отношении своего общества, государства совместно являются гарантами нашей общей жизни на этой планете... Нет ни одного образования, способного конкурировать или заменить государство" <*>. Не случайно общая ответственность подчеркивается в актах ООН неоднократно. В Декларации тысячелетия руководители государств и правительств заявили, что наряду с ответственностью перед своими обществами они несут коллективную ответственность перед народами мира за обеспечение их благополучия.

--------------------------------

<*> Annan K. We the Peoples - The Role of the United Nations in the 21st Century. U.N., 2000. P. 13.

Есть в отмеченном положении и другой важный аспект - ответственность за обеспечение должного уровня управления мировой системой. Достаточно высокий уровень управления - одна из характерных черт нового мирового порядка, определяемая необходимостью решения стоящих перед человечеством важных и сложных проблем. Речь идет о более высокой организации общества на национальном и интернациональном уровне, о более совершенном управлении. К. Аннан заявил: "Мы должны лучше управлять на национальном уровне, а на международном уровне мы должны научиться управлять лучше совместно" <*>. Значение управления нашло отражение во многих положениях резолюций Генеральной Ассамблеи.

--------------------------------

<*> Ibid. P. 7.

В качестве основных целей мирового порядка Декларация определила:

1) мир, безопасность и разоружение: освободить народы от угрозы войны, как между государствами, так и внутри государств. Стремиться устранить угрозу, порождаемую оружием массового поражения.

Для достижения этого предусмотрены конкретные пути. Заслуживает внимания тот факт, что на первое место поставлено повышение общего уровня законности, обеспечение верховенства права в международных и внутренних делах. Подчеркивается значение выполнения решений Международного суда. Должно быть обеспечено выполнение договоров относительно разоружения и контроля над вооружениями, международного гуманитарного права и прав человека. Все государства призываются ратифицировать Статут Международного уголовного суда. Особо указана необходимость согласованных действий против международного терроризма. Государства призываются как можно скорее присоединиться к соответствующим конвенциям.

Предусматривается существенное повышение роли ООН и расширение ее возможностей. Ставится задача сделать ООН более эффективным средством поддержания мира и безопасности, предоставив ей средства и инструменты, которые нужны для предотвращения конфликтов, мирного разрешения споров, миротворчества, миростроительства и восстановления. ООН должна усилить сотрудничество с региональными организациями. Как видим, в данном, как, впрочем, и в других случаях, международным организациям придается самое существенное значение. Заслуживает внимания, что к методам обеспечения мира и безопасности отнесена борьба с транснациональной преступностью;

2) развитие; ликвидация бедности. Выражена решимость сделать реальным право на развитие для каждого и освободить от нужды все человечество; создать необходимые для этого условия на национальном и глобальном уровне. При этом подчеркивается, что достижение поставленных целей зависит от хорошего управления в каждой стране и на международном уровне. Многосторонняя система торговли и финансов должна быть открытой, справедливой, основанной на нормах, предсказуемой и недискриминационной. Особое внимание будет уделено нуждам наименее развитых стран.

Во имя решения этих задач будет развиваться надежное партнерство с частным сектором и общественными организациями;

3) защита общей окружающей среды. Выражена решимость с этой целью принять новую этику сохранения окружающей среды и соответствующее управление, в частности принять все меры к вступлению в силу и проведению в жизнь соответствующих конвенций. Нельзя не заметить, что положения о защите окружающей среды весьма ограничены. Не определено решение главной проблемы - распределение материального бремени. Впрочем, это замечание относится и к другим положениям. Развитые страны воздержались от принятия более или менее конкретных обязательств;

4) права человека, демократия и хорошее управление. Этим вопросам, как мы видели, уделено внимание и при решении иных проблем. В данном же случае выражена решимость не жалеть усилий для поощрения демократии и усиления верховенства права, а также уважения всех международно признанных прав человека и основных свобод, включая право на развитие;

5) защита тех, кто особенно в ней нуждается. Речь идет об особых мерах по защите детей и всего гражданского населения, терпящих неизмеримые лишения в результате природных бедствий, геноцида, вооруженных конфликтов и иных гуманитарных катастроф. Предусмотрено предоставление помощи и защиты с тем, чтобы могла быть восстановлена нормальная жизнь. В этом видится одно из проявлений социального характера нового мирового порядка, проявляющегося в заинтересованности в общем благополучии;

6) особые нужды Африки. Выражено намерение содействовать упрочению демократии в Африке и помогать африканцам в их борьбе за прочный мир, ликвидацию нищеты и устойчивое развитие. На первое место среди путей решения проблем Африки, как видим, ставится упрочение демократии;

7) усиление Организации Объединенных Наций. Выражено намерение не жалеть усилий с тем, чтобы сделать ООН эффективным инструментом достижения перечисленных целей. В данном случае вновь более обстоятельно подтверждается центральное положение ООН в организационной системе международного сообщества. Предусмотрены конкретные меры по совершенствованию ее деятельности.

Основное внимание уделено подтверждению центрального положения Генеральной Ассамблеи как главного представительного органа, призванного обсуждать и определять политику ООН. Что же касается Совета Безопасности, то о нем сказано лишь то, что он должен быть реформирован. Никаких критериев реформы не указано. Между тем Совет при всех условиях будет играть первостепенную роль в формировании и функционировании нового мирового порядка.

Указано на необходимость повышения роли Экономического и Социального Совета и Международного суда. Особо подчеркивается значение своевременного предоставления ООН ресурсов и средств, необходимых для выполнения ею своих функций. Это положение явно адресовано прежде всего США, использующим уплату своих взносов для оказания давления на ООН.

Заслуживает внимания положение об активизации сотрудничества ООН и ее учреждений с такими организациями, как Бреттон-Вудские институты и Всемирная торговая организация. Как известно, эта проблема стоит весьма остро, поскольку упомянутые организации не очень считаются в своей деятельности с ООН.

Предусмотрена активизация сотрудничества ООН с национальными парламентами через Межпарламентский союз. Направление весьма существенное. Не первый год обсуждается тот факт, что такая центральная организация, какой является ООН, представляет собой лишь межправительственную организацию. Влияние парламентов на нее минимально. Ученые предлагают учредить межпарламентскую ассамблею ООН в качестве консультативного органа, представляющего парламенты. Думается, что на данном этапе решение проблемы должно быть связано с активизацией сотрудничества с Межпарламентским союзом.

Предполагается предоставить большие возможности частному сектору и неправительственным организациям вносить свой вклад в реализацию целей ООН. Это положение имеет сегодня существенное значение. Оно нацелено на вовлечение в общий процесс формирования нового мирового порядка и обеспечения его функционирования крупных компаний, которым принадлежит определяющая роль в современной мировой экономике и финансах. Существенная роль в этом отводится и взаимодействию ООН с неправительственными организациями и общественными движениями, что отражает общую тенденцию к росту влияния общественности на международные отношения.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: