Субъекты координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

В п. 3 Положения о координации указано, что соответствии с частью 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры, координируют деятельность по борьбе с преступностью:

1) органов внутренних дел;

2) органов федеральной службы безопасности;

3) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ[6];

4) органов таможенной службы;

5) других правоохранительных органов.

При этом организация координационной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры, строится с соблюдением принципа централизации прокурорской системы, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, участие в ее осуществлении принимают прокуроры всех звеньев без исключения. Каждый вышестоящий прокурор в пределах своей компетенции наделен правом координировать деятельность не только правоохранительных органов своего уровня, но и всех нижестоящих прокуроров и поднадзорных им правоохранительных органов.

Достаточно сложной проблемой, на которую неоднократно указывается прокурорами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокурорами в своих докладных записках по итогам работы за год, является неконкретное законодательное определение участников координационной деятельности, поскольку ни Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», ни Положение о координации, не содержит точного определенного перечня правоохранительных органов, являющихся ее участниками.

Основная проблема возникает в отсутствии законодательного закрепления понятия «правоохранительный орган». Не вдаваясь в научную дискуссию на данную тему, заметим, что автор разделяет позицию, согласно которой «правоохранительными органом» являются государственные органы, выполняющие хотя бы одну из следующих правоохранительных функций:

• оперативно-розыскную деятельность;

• дознание по делам о преступлениях;

• предварительное следствие;

• охрану общественного порядка и безопасности;

• прокурорский надзор за соблюдением законов в деятельности по борьбе с преступностью;

• исполнение уголовных наказаний.[7]

В соответствии со ст.151 УПК РФ предварительное следствие в Российской Федерации осуществляют: следователи Следственного комитета Российской Федерации, следователи Федеральной службы безопасности Российской Федерации, следователи органов внутренних дел, следователи органов по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ.

Из системного толкования положений ст.ст.40, 151, 157 УПК РФ следует, что дознание в Российской Федерации осуществляют: органы внутренних дел, органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, органы федеральной службы безопасности, (в УПК РФ отдельно выделены пограничных органы Федеральной службы безопасности), органы Следственного комитета Российской Федерации, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, таможенные органы, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов. Кроме того, согласно, п.1 ч.1 ст.40 УПК РФ к органам дознания относятся иные не перечисленные в ст.40 УПК РФ органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом, полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. 29.11.2012 № 207-ФЗ) «Об оперативно-розыскной деятельности» на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям:

1. Органов внутренних дел Российской Федерации;

2. Органов федеральной службы безопасности;

3. Федеральных органов государственной охраны;

4. Таможенных органов Российской Федерации;

5. Федеральной службы исполнения наказаний;

6. Органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

7. Органов Внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации в случаях указанных в законе.

Как следует из приведенных положений законодательства, наряду с органами внутренних дел, ФСБ России, ФСКН России, таможенной службы (указанными в положении и законе, как участники координационной деятельности) правоохранительными функциями обладают: Следственный комитет Российской Федерации, органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы МЧС России, органы Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральных органов государственной охраны, Служба внешней разведки Российской Федерации, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований органов, в которых законом предусмотрена военная служба.

С учетом выделения четырех уровней координации борьбы с преступностью в Российской Федерации: федерального, окружного (межрегионального), субъектового (регионального), районного (местного, муниципального), а также особенностей координации деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных силах и других войска Российской Федерации важное значение для нормативного регулирования координационной деятельности приобретают федеральные законы Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, в том числе и ведомственные, определяющие компетенцию вышеперечисленных правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, их структуру и руководство на разных уровнях координации. [8]

Органы прокуратуры, реализуя возложенные на них законом функции, в том числе и по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, действуют в пределах компетенции, определенной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»

В настоящее время все перечисленные органы являются участниками координационной деятельности, а руководители их структурных подразделений входят в состав координационных совещаний под председательством территориальных и специализированных прокуроров различных уровней.

В соответствии с Регламентом координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, утвержденным Координационным совещанием руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 10.06.2010 № 3(далее Регламент координационного совещания) в состав участников координационной деятельности были включены Генеральная прокуратура Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная таможенная служба.

С вступлением в действие Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» органы Следственного комитета Российской Федерации стали безусловными участниками координационной деятельности. Статья 9 указанного закона регламентирует участие Следственного комитета в координации деятельности по обеспечению правопорядка и борьбе с преступностью. Согласно ч.1 данной статьи руководители следственных органов Следственного комитета или по их поручению другие сотрудники Следственного комитета вправе участвовать в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью, координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, рабочих группах, представлять необходимую статистическую и иную информацию в целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Постановлением координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 09.08.2011 № 2 «О внесении изменений в регламент Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, утвержденный постановлением Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации» в 1.1 Регламента внесены изменения, наряду с ранее указанными правоохранительными органами добавлены: Следственный комитет Российской Федерации, Федеральная служба судебных приставов и Федеральная служба исполнения наказаний.

Данные положения Регламента координационного совещания в настоящее время являются базовыми для определения участников координационных совещаний - руководителей правоохранительных органов под председательством прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов (районов), иных приравненных к ним территориальных, специализированных прокуроров, за исключением прокуроров системы военных прокуратур.

Командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов, в том числе Вооруженных сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, спасательных воинских формирований МЧС России, инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральном агентстве специального строительства являясь руководителями соответствующих органов военного управления, действующих как органы дознания принимают участие в координационной деятельности, осуществляемой системой военной прокуратуры.

В соответствии с регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (далее регламент координационного совещания в Вооруженных силах), утвержденным постановлением координационного совещания по борьбе с преступностью в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах от 01.12.2010, Главная военная прокуратура осуществляет координацию деятельность в том числе Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства обороны и других органов.

Основным звеном координационной деятельности по борьбе с преступностью в Российской Федерации являются правоохранительные органы субъектов Российской Федерации, поскольку именно они руководят нижестоящими территориальными органами.

В соответствии с п.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»на прокуроров субъектов Российской Федерации возложены полномочия по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории субъектов Российской Федерации.

На данном уровне участниками координационной деятельности (членами координационных совещаний), как правило, являются руководители:

1. МВД России

Территориальными органами МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, Главные управления, управления МВД по иным субъектам. Положение о территориальных органах и перечни органов внутренних дел, подразделений и организаций, подчиненных территориальным органам, утверждаются министром. Территориальный орган возглавляет министр внутренних дел по республике либо начальник главного управления (управления) МВД по иному субъекту. [9]

2. ФСКН России.

К территориальным органам Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков относятся: на межрегиональном уровне - региональные управления, управления, в субъекте Российской Федерации – управления. [10] Региональное управление по контролю за оборотом наркотиков и управление по контролю за оборотом наркотиков по субъекту Российской Федерации являются территориальными органами Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, входящие в систему органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и обеспечивающие в пределах своей компетенции на территории оперативного обслуживания выполнение задач, возложенных на федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Перечень управлений, их задачи, функции, организация деятельности утверждены данным положение. Возглавляет соответствующие региональное управление и управление начальник.[11]

3. ФСБ России

Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» в структуре органов ФСБ России создаются управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности).

4. ФССП России

Территориальным органом федеральной службы судебных приставов является управления (отделы) Федеральной службы судебных приставов, действующие на территории субъекта Российской Федерации. Территориальный орган ФССП России – возглавляет руководитель – главный судебный пристав субъекта Российской Федерации.[12] Перечень территориальных органов ФССП РФ определен Приказом директора Федеральной службы судебных приставов – главного судебного пристава от 07.12.2004 №3.

5. Следственного комитета России

В систему Следственного комитета входят главные следственные управления и следственные управления Следственного комитета по субъектам Российской Федерации[13].

6. ФСИН России

Территориальные органы уголовно-исполнительной системы создаются федеральным органом уголовно - исполнительной системы на территориях субъектов Российской Федерации.[14] Территориальным органом федеральной службы исполнения наказаний является Федеральное государственное учреждение «Управление Федеральной службы исполнения наказаний (по соответствующему субъекту Российской Федерации)».

В практике достаточно часто возникает вопрос об участии в координационной деятельности на данном уровне органов государственной противопожарной службы Федеральной противопожарной службы, надзор за исполнением законов которой, в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 84 осуществляют территориальные прокуроры. Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы входит в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.[15] Руководство деятельностью федеральной противопожарной службы, координацию деятельности всех видов пожарной охраны осуществляет МЧС России, которое разрабатывает проект положения о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службе[16]. Как ранее указывалось Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий является участником координационного совещания под председательством Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора Российской Федерации.

Территориальный орган Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) - орган, специально уполномоченный решать задачи в области гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предназначается для осуществления функций в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Полное наименование территориального органа МЧС России специально уполномоченного решать задачи в области гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации - Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по субъекту Российской Федерации. Сокращенное наименование - Главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации[17].

Наряду с тем, что Главное управление МЧС России осуществляет в установленном порядке руководство подчиненными подразделениями федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, оно в пределах своей компетенции в установленном порядке принимает меры по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности на объектах, подведомственных МЧС России, а также по ликвидации последствий террористических актов. Вышеизложенное свидетельствует, по нашему мнению, о возможности с учетом криминогенной ситуации в регионе включить в состав координационного совещания начальника ГУ МЧС по субъекту Российской Федерации, поскольку входящая в его состав противопожарная служба выполняет функцию дознания.

Например в состав координационного совещания в прокуратуре Московской области входят прокурор Московской области, начальник ГУВД по Московской области, начальник Управления ФСБ России по г. Москве и Московской области, руководитель ГСУ СК РФ по Московской области, начальника УФСКН России по Московской области, начальник УФСИН России по Московской области, руководитель УФССП России по Московской области – Главный судебный пристава Московской области.

В справке Генеральной прокуратуры Российской Федерации по результатам комплексной проверки прокуратуры Республики Татарстан одним из недостатков было указано отсутствие органов службы судебных приставов и органов государственного пожарного надзора в числе участников координационной деятельности. В результате комплексной проверки, проведенной в сентябре 2011 в прокуратуре Ростовской области комиссией Генеральной прокуратуры РФ, было обращено внимание и также отражено как недостаток отсутствие среди участников координационной деятельности органов государственного пожарного надзора.

Применительно к деятельности таможенных органов и включения их в состав координационных совещаний следует отметить, что правильной является практика, когда руководитель соответствующего таможенного управления наряду с включением в состав координационного совещания руководителей правоохранительных органов на транспорте, по согласованию является членом координационного совещания руководителей правоохранительных органов субъекта Российской Федерации, если это обусловлено геополитическим положением региона и состоянием законности и правопорядка на его территории.

На практике иногда возникает вопрос о включении в состав членов координационного совещания под председательством прокурора субъекта соответствующего руководителя территориального органа ФМС России. В соответствии с постановлением правительства РФ от 13.07.2012 № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» последняя является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции. Основные задачи ФМС России определены в п.2 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденным данным постановлением. Исходя из изложенного можно сделать вывод, что ФМС России является не правоохранительным, а контролирующим органом и вследствие этого руководители ее территориальных органов членами координационных совещаний быть не могут. Однако по согласованию могут участвовать в координационных совещаниях на ряду с руководителями иных контролирующих органов, а также осуществлять координационную деятельность в иных формах.

Одной из проблем координационной деятельности является то, что на территории некоторых субъектов Российской Федерации ряд правоохранительных органов представлен структурными подразделениями. Так, на территорию Ненецкого автономного округа распространяется компетенция отдела в Ненецком автономном округе РУ ФСБ России по Архангельской области; отдел в Ненецком автономном округе РУ ФСКН по Архангельской области; следственный отдел по г. Нарьян-Мару Следственного управления Следственного комитета РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу. В данном случае, по нашему мнению, будет правильным включать в состав координационного совещания руководителей правоохранительных органов, в чей состав входят данные подразделения.

В случае распространения компетенции правоохранительного органа на несколько субъектов Российской Федерации руководитель правоохранительного органа должен принимать участие в координационном совещании каждого из субъектов. Например, начальник УФСБ России по г. Москве и Московской области включен в состав координационного совещания под председательством прокурора г.Москвы и под председательством прокурора Московской области.

Наиболее многочисленным звеном в системе прокуратуры Российской Федерации являются прокуратуры городов (районов), межрайонные прокуратуры. Прокуроры городов (районов), межрайонные прокуроры координируют деятельность межрайонных следственных отделов Следственного комитета Российской Федерации по районам, городам; межрайонных отделов УФСКН России, ФСБ России, территориальных органов МВД России, ФССП России, подразделений УФСИН.

Территориальными органами МВД России на районном уровне являются управления, отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям (включая управления внутренних дел по административным округам Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве, управление внутренних дел по г. Сочи Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Краснодарскому краю), управления, отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям[18].

Поскольку прокуроры городов и районов осуществляют надзор за деятельностью уголовно-исполнительных инспекций, следственных изоляторов начальники данных органов являются участниками координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории города (района), а в случае отсутствия на территории субъекта Российской Федерации специализированной прокуратуры по надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях в члены координационных совещаний включаются начальники колоний-поселений, воспитательных колоний, лечебных исправительных учреждений, исправительных колоний общего, строгого или особо режима, тюрем.

Так, уголовно-исполнительные инспекции наряду с задачами исполнения наказаний в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничения свободы и исправительных работ осуществляют предупреждение преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в инспекциях[19].

Следственные изоляторы наряду с другими функциями осуществляет проведение оперативно-розыскных мероприятий, выявляют, предупреждают и пресекает преступления и другие правонарушения со стороны подозреваемых и обвиняемых.[20]

Заслуживает внимания включение в координационные совещания начальников территориальных отделов (отделений, инспекций) структурных подразделений территориальных органов МЧС России, в сферу ведения которых входят вопросы осуществления государственного пожарного надзора[21] на территории города (района) (органа государственного пожарного надзора по городу (района), отдела надзорной деятельности по городу (району).

Одной из актуальных проблем, возникающей при осуществлении координационной деятельности на районном уровне, является несовпадением границ юрисдикции территориальных органов прокуратуры, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и органов внутренних дел.

Основные подходы к ее решению нашли свое отражение в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24.07.2012 № 20-06-2012 «О практике осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью при несовпадении их юрисдикции».

В соответствии с существующей системой структурного построения органы прокуратуры районного звена, как правило, осуществляют надзор в пределах одного административно-территориального образования районного уровня. В то же время юрисдикция межрайонных следственных отделов Следственного комитета Российской Федерации распространяется на несколько районов. При этом на внутригородских территориях управления (отделы) внутренних дел преобразованы в управления (отделы, отделения) полиции в качестве структурных подразделений территориальных органов МВД России по городским округам, что лишило их статуса самостоятельных подразделений.

Таким образом в настоящее время во многих регионах границы юрисдикции территориальных подразделений органов прокуратуры, внутренних дел и следственного комитета не совпадают. После реформирования руководитель вновь образованного территориального отдела МВД России дислоцируется в административном центре одного из районов, в других районных центрах находятся руководители структурных подразделений межмуниципального отдела, не обладающие полным объемом полномочий для участия в координационных совещаниях.

Исходя из указанных положений, в состав координационных совещаний правоохранительных органов районного уровня должны входить руководители территориальных органов МВД России, а не их заместители, либо руководители структурных подразделений. Не могут быть членами координационного совещания начальники отделов полиции, поскольку территориальными органами МВД России на районном уровне не являются.

При реализации полномочий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью руководителя межмуниципального подразделения МВД России следует включать в состав координационного совещания каждого района, на который распространяется юрисдикция возглавляемого им подразделения. Это в полной мере относится и к руководителям иных правоохранительных органов.

В городах с районным делением, где имеется прокуратура города и управление МВД России по городу со структурными подразделениями полиции, не являющимися самостоятельными подразделениями (г. Волгоград, г. Оренбург, г. Новосибирск и др.), в состав координационного совещания под председательством прокурора города необходимо включать начальника управления МВД России по городу. Прокуроры районов города и руководители территориальных структурных подразделений управления МВД России могут принимать в них участие в качестве приглашённых. В случае отсутствия на районном уровне иных руководителей правоохранительных органов, которые могут быть участниками координационных совещаний, координация правоохранительных органов должна осуществляться в иных формах, предусмотренных Положением, а также в форме межведомственных совещаний.

В городах с районным делением, в которых отсутствует городская прокуратура, в каждом районе города необходимо осуществлять координационные совещания с привлечением руководителей городского управления МВД России в качестве полноправных членов координационных совещаний[22].

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: