Тема 1. Теоретические основы дисциплины

"Прогнозирование, планирование и организация территории

административно-территориальных образований"

1.Цели и основные факторы формирования дисциплины "Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований"

Иерархия административно-территориального устройства страны определяет развернутую систему землеустройства и землеустроительной документации. Наряду с межхозяйственным и внутрихозяйственным землеустройством, предусмотрены землеустроительные действия по прогнозированию, планированию и организации рационального использования земель и их охраны в виде Генеральной схемы землеустройства РФ, схем землеустройства субъектов РФ, муниципальных образований и других административно-территориальных образований.

Административно-территориальные образования имеют свои специфические особенности экономики, размещения и структуры хозяйства, занимают определенное место в хозяйственном комплексе России и вместе с другими регионами являются частью единого экономического пространства страны. Они обладают большим многообразием и сложностью элементов (флоры, фауны, природ­ных ресурсов, населения и созданных им орудий труда, технологии, инфраструктуры и т.д.) и связей между ними.

Центральное место в системе внешних и внутренних связей региона занимает земля как п риродный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы; природный ресурс, являющийся главным средством производства и основой осуществления хозяйственной и иной деятельности и, одновременно, недвижимое имущество, объекта права собственности и иных прав на землю. В этой связи, в настоящее время создается эффективная система прогнозирования и планирования использования земель, обеспеченная современной методологической и нормативной базами, способствующая развитию экономики регионов, повышению её устойчивости и конкурентоспособности.

Одновременно сформировалась научная дисциплина "Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований". Ее цель заключается в научном обеспечении решения следующих актуальных задач:

1) Разработка предложений по совершенствованию административно-территориального деления территории субъекта РФ;

2) Подготовка предложений по перераспределению земель по формам собственности;

3) Определение по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям;

4) Определение потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики;

5) Формирование фонда перераспределения земель и иных специальных фондов для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, при расселении беженцев, военнослужащих, продажи на конкурсах и аукционах и др;

6) Разработка мероприятий по упорядочению структуры землепользований и землевладений;

7) Разработка мероприятий по совершенствованию планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;

8) Территориальная привязка всей системы природоохранных мероприятий по защите земель от негативных воздействий;

9) Определение потребности в инвестициях, необходимых для осуществления организационно-территориальных мероприятий, намеченных в схеме землеустройства;

10) Оценка экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по планированию рационального использования земель и их охраны в регионе.

Научно обоснованное решение перечисленных и других задач в рамках отдельных организаций и хозяйств (т.е. путем осуществления проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства) крайне затруднительно. Эти задачи должны решаться в ходе разработки основного документа по прогнозированию, планированию и организации рационального использования земель - схемы землеустройства административно-территориальных образований.

Факторы возникновения и развития научной дисциплины "Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований" взаимосвязаны с ее целевыми установками. К ним относятся:

1) Потребность в повышении комплексности и экономической эффективности использования земель;

2) Необходимость межотраслевого и межрегионального перераспределения земельных угодий;

3) Содействие организационно-территоральному формированию рационального АПК разных уровней;

4) Требования стабилизации и улучшения экологической ситуации и окультуривания природных ландшафтов.

2.Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований и действующее земельное законодательство

Работы по прогнозированию, планированию и организации территории административно-территориальных образований опираются на положения Конституции РФ, Земельного кодекса России, Федерального закона «О землеустройстве», постановлений Правительства РФ, указаний Федерального агентства кадастра объектов и недвижимости и других документов. Они создают для землеустроительной деятельности необходимое правовое пространство.

В Конституции РФ записано, что земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельный кодекс РФ в качестве одного из основных землеустроительных этапов предусматривает планирование и организацию рационального использования и охраны земельных ресурсов страны, субъектов федерации, муниципальных образований. Землеустройство административно-территориальных образований закрепляется законом "О землеустройстве". Объектами землеустройства называются территории субъектов РФ, муниципальных и других административно-территориальных образований, территориальные зоны.

В состав землеустроительной документации законодательно включены:

1) Генеральная схема землеустройства территории РФ;

2) Схемы землеустройства территорий субъектов РФ;

3) Схемы землеустройства муниципальных и других административно-территориальных образований;

4) Схемы использования и охраны земель;

Таким образом, землеустройство, как инструмент планирования и организации использования и охраны земли распространяется не только на предприятия и хозяйства, но и на административно-территориальные образования всех уровней управления и хозяйственного развития.

Правительственные постановления и ведомственные указания, согласуясь с Конституцией Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации, определяют содержание землеустройства административно-территориальных образований в интересах реализации земельной политики государства, эффективного управления землепользованием.

3. Связь дисциплины " Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований " с другими учебными дисциплинами

Дисциплина "Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований", выделилась из состава дисциплины "Землеустроительное проектирование". С ней и дисциплиной "Теоретические основы землеустройства" она имеет наиболее тесную связь.

Научно-информационной базой землеустройства, в т.ч. и административно-территориальных образований, служат мониторинг земель, земельный и городской кадастр, материалы съемок обследований и т.д. Дисциплины их изучающие являются источником экологического, экономического, технического и иного информационного обеспечения научной дисциплины "Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований".

Известно, что землю характеризует многообразие свойств: пространство, рельеф, почвы и т.д. Она выполняет несколько важнейших функций в жизнедеятельности общества: место поселений, природный ресурс, средство производства, объект недвижимости и другие. Это связывает дисциплину "Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований" с почвоведением, экологией, агроландшафтным земледелием, экономико-математическим моделированием в землеустройстве, экономикой организации сельскохозяйственного производства и другими научными дисциплинами.

"Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований" - комплексная, межотраслевая научная дисциплина, раскрывающая теорию и методику планирования использования земель в крупных регионах, каковыми являются административные и территориальные образования.

Принципы и требования прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований

Прогнозирование, планирование и организация территории в административно-территориальных образованиях должны отвечать основополагающим принципам социально-экономического развития региона: устойчивости, энерго- и ресурсосбережению, экологической безопасности, социальной приемлемости, экономической эффективности и другим.

Традиционные принципы землеустройства, содержащиеся в учебниках, сформулированы с учетом изложенных требований: соблюдение общенародных интересов и земельных законов, приоритет охраны природы и сельскохозяйственного производства, соответствие между устройствами земли и организацией производства, перспективность проектных решений, учет природных и экономических условий.

Принципы прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований развивают указанные положения, приобретая при этом некоторый «системный» характер:

1. Основной принцип прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований основывается на положении статьи 1 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле, как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; главном средстве производстве в сельском и лесном хозяйстве; и, одновременно, как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Это принцип системности, т.е. учета всех факторов землепользования, функций земли.

2. Объективность и обоснованность. Схема землеустройства в идеале должна быть вневедомственным документом: исходная информация и ее анализ отражают реальную ситуацию, прогноз всегда строго научный, а проектные решения принимаются на основе наиболее эффективного научно-методического обеспечения;

3. Реальность осуществления. Всегда должна существовать принципиальная возможность реализации намеченного схемой;

4. Динамичность явлений. Анализ использования земельных ресурсов и перспективный баланс дается в динамике за прошедшие годы и на планируемый период;

5. Принцип вертикальной и горизонтальной связи. Должны со­блюдаться преемственность и взаимосвязь как различных уровней планирования использования земель (от основных направлений по стране до схемы землеустройства муниципального образования и далее до конкретных проектов и мероприятий по их реализа­ции), так и различных прогнозных и проектных документов всех ведомств и органов управления, связанных с проблемами землепользования;

6. Вариантность. Разработка различных вариантов планирования в условиях неопределенности будущей среды объекта планирования;

7. Непрерывность. Корректировка планов по мере поступления новых данных;

8. Территориальная непрерывность. Перспективное пла­нирование землепользования должно проводиться на всей территории субъекта РФ;

9. Рентабельность. Повышение экономической эффективности использования земельных ресурсов.

Принципы прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований определяют требования, которые необходимо выполнять в процессе планирования использования земель и их охраны:

‑ соблюдение приоритета охраны земли как важного компонента природы и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;

‑ соблюдение приоритета охраны жизни и здоровья человека при осуществлении деятельности по использованию и охране земель, предотвращение негативного воздействия на здоровье человека;

‑ изъятие земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых территорий и объектов для иных целей ограничивается в порядке, установленном федеральными законами;

‑ деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования;

- проведение районирования территории региона как способ выявления территориальных различий земель по эколого-хозяйственным, ландшафтным, агроэкологическим признакам;

‑ проведение разграничения государственной собственности на землю;

- учет тенденций и направлений в использовании земель и их охране, определяемых характером земельных отношений в административно-территориальном образовании и темпами развития экономики на его территории;

- согласованное ведение процесса прогнозирования, планирования и организации использования и охраны земель административно-территориальных образований в землеустроительных, градостроительных и природоохранных документах;

- экономия финансовых, материальных и трудовых ресурсов при осуществлении земельных преобразований;

- эффективное и полное использование природного и экономического потенциала административно-территориальных образований.

Вопросы для самопроверки

1. Какие объективные предпосылки обусловили появление прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований?

2. Назовите задачи, решаемые с помощью прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований?

3. В чем заключается правовое обеспечение прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований?

4. Что связывает дисциплину "Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований" с другими учебными дисциплинами?

5. Перечислите принципы и требования прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований и объясните их содержание.

Тема 2. Методические основы прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований

Предмет и методы прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований

Предметом землеустроительной науки является изучение закономерностей планирования и организации использования и охраны земель, их устройства в отраслях экономики и природопользования, в границах территорий, земельных участков и хозяйств.

Если при землеустроительном проектировании изучаются закономерности разработки и обоснования проектов землеустройства, то при прогнозировании, планировании и организации территории административно-территориальных образований изучаются закономерности разработки и обоснования схем землеустройства территории страны, субъектов РФ, регионов, муниципальных образований и т.д. для целей их социально-экономического развития.

Вопросы методических подходов при планировании рационального использования земель и их охраны изучались целым рядом ученых в области землеустройства и сельского хозяйства.

Были предложены такие методы, как балансовый, нормативный, программно-целевой, поисковый, расчетно-конструктивный, экстраполяции, экономико-статистический, экономико-математический, природно-сельскохозяйственного районирования, экспертных оценок и другие.

С помощью этих методов решаются различные задачи прогнозирования и планирования рационального использования земель, которые были представлены выше.

Балансовый метод широко используется в практике учета, отчетности и оценки землепользования, так как он координирует и увязывает все показатели, характеризующие состав, соотношение земельных угодий и производимые на них продукты питания. Этот метод может применяться при определении по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям.

При нормативном методе планирования определя­ются пути и сроки достижения перспективного состояния ис­пользовании земель на основе заранее заданных норм. Сегодня этот метод также может быть использован при определении потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики, строительства новых или реконструкции существующих объектов промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения, которая устанавливается по прогнозным показателям строительства или реконструкции объектов и сооружений, по укрупненным нормативам землеемкости, разработанных с учетом ожидаемых отраслевых тенденций научно-технического прогресса.

При прогнозировании и планировании использования земельных ресурсов распространены методы экстраполяции, при которых изучаются сложившиеся в прошлом и настоящем устойчивые тенденции землепользования и переносят их на будущее.

Также широко в настоящее время, особенно при территориальном планировании, применяются методы экспертных оценок для определения перспектив развития и совершенствования административно-территориального деления, выявления потенциальных резервов освоения новых и воспроизводства существующих угодий, определения видов и местоположения объектов инфраструктуры на основе опыта и аналогии с хорошо известными исходными явлениями и процессами состояния земельного фонда в регионе.

Следует отметить, что только выше перечисленными методами непросто решить все задачи планирования и прогнозирования использования земель целого региона на длительную перспективу.

Так, нормативный метод сложно применить к расчету площадей категорий земель за исключением земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания и иного специального назначения, так как предполагает разработку допол­нительных масштабных демографических, экономических, технических и других специальных прогнозов, что соответственно усложнит составление собственного прогноза использования земель­ных ресурсов.

Метод экстраполяции более условный, не всегда учитывает меняющиеся условия воспроизводства, в результатах прогнозирования проявляется эффект инерционности.

Поэтому для повышения научного уровня и качества разрабатываемых мероприятий схемы землеустройства в значительной мере необходимо использовать также программно-целевые, расчетно-конструктивные методы и методы экономико-статистического и экономико-математического моделирования.

При программно-целевых методах планирования использования земель ставится цель развития и разрабатывается программа использования земельных ресурсов, содержащая систему программных приоритетов. Эти методы поз­воляют предварительно определить состав и желательные уровни использования земли. В этом случае прогноз ведет­ся от будущего к настоящему, т.е. определяются земельные ресурсы для реализации цели прогнозирования.

В настоящее время разработан, утвержден и реализуется Приоритетный Национальный проект «Развитие АПК в России», а также такие программы в области землепользования, как «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы», « Воспроизводство и использование природных ресурсов» на 2012-2020 годы»и другие.

С помощью этого метода предлагается формирование земельных фондов различного целевого назначения: фонды сельскохозяйственных угодий, достаточные для производства необходимого объема валовой и товарной продукции, фонды земель для обеспечения жилищного и общественно-делового строительства, фонды для консервации и резервирования земель, фонды перераспределения земель и иные специальные фонды для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, при расселении беженцев, военнослужащих, продажи на конкурсах и аукционах и других целей.

Применение расчетно-конструктивного метода заключается в поиске экономически эффектного решения путем рассмотрения и анализа реальных альтернатив с разработкой различных вариантов технико-экономических показателей, материально-денежных затрат, балансовой увязки отраслей и т.д. В составе схемы объективно возможны и необходимы варианты: при опреде­лении структуры земельного фонда и земельных угодий, организа­ции территории административной единицы, совершенствования землепользовании и специализации хозяйств.

Экономико-статистическое и экономико-математическое моделирование позволяют определить количественную величину зависимостей результатов использования земель от имеющихся факторов, экономически проанализировать использование земель, установить оптимальный уровень интенсивности использования земли на перспективу, найти оптимальные значения землеустроительных показателей.

Кроме того, с помощью этих методов возможно определять динамику распределения земельного фонда по формам собственности на перспективу, обосновывать оптимальную структуру землевладений и землепользований и оценивать экономическую, экологическую и социальную эффективность организационно-территориальных мероприятий схемы землеустройства.

При планировании рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, локализации территорий-аналогов для адаптации унифицированных способов, форм и технологий использования и охраны земель эффективнее метод природно-сельскохозяйственного районирования территории административно-территориального образования.

В целом систематизация методов прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований представлена в таблице 1.

Таблица 1 - Систематизация методов прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований

Основные вопросы, решаемые при прогнозировании, планировании и организации территории административно-территориальных образований

Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований, являясь технико-экономическим обоснованием для межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, имеет существенные отличия от них:

1) Землеустроительная документация разрабатывается в виде схемы;

2) Охватывает значительные территории (100-150 тыс. га- площадь муниципальных районов в центральной части России, несколько миллионов гектаров - площадь субъекта РФ);

3) Затрагивает земельные фонды всех отраслей экономики административно-территориального образования, все природные и хозяйственные ресурсы.

Предназначение и содержание прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований позволяет на уровне района (области) решать важные задачи перспективного использования земель, совершенствования систем землепользований и земельных отношений. К основным из них относятся:

1) Оценка перспективных направлений развития землепользования в районе (области); установление рационального состава категорий земель и угодий в соответствии с пригодностью земель, наличием средств интенсификации производства, трудовых и материально-технических ресурсов;

2) Формирование земельно-ресурсной базы АПК, систем землевладений (землепользований) с учетом расселения, организации производства и природопользования;

3) Разработка комплексов земельно- и природоохранных мероприятий;

4) Координация действий межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.

Место прогнозирования, планирования и организации территории административно-территориальных образований в общей системе землеустроительных действий

Состав землеустроительных действий вытекает из Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О землеустройстве». Их можно разделить на две группы:

1) Имеющие административно-территориальную, территориальную, национально-территориальную принадлежность;

2) Относящиеся к земельным участкам хозяйствующих субъектов, (организаций, предприятий и хозяйств).

На уровне административно-территориальных образований разрабатываются схемы землеустройства, прогнозы, программы, схемы использования и охраны земель (прогнозная, предплановая и предпроектная стадия). На уровне земельных участков организаций, предприятий и хозяйств разрабатываются проекты межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства (проектная стадия).

Землеустройство административно-территориальных образований предваряет межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство, служит для них концептуальной, технико-экономической основой. Оно проводится с учетом долгосрочной перспективы, решает более общие принципиальные вопросы социально-экономического развития, планирования и организации территории, систем землевладений (землепользований), земельных отношений.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: