Организационные связи между звеньями и ступенями

Управления

Связи между звеньями управленческой структуры являются пол­ноправной частью теории структур, в рамках которой рассматривается не только разделение аппарата управления на отдельные звенья, но и способ их расстановки и взаимодействия. И лишь обе эти группы проблем, взятые вместе, составляют понятие структуры органов госу­дарственного управления.

'Если ограничиться одним распределением функций между рабо­чими местами, рабочими группами и уровнями руководства, оставляя в стороне связи между этими элементами, то вследствие разнородной интерпретации связей все установленные принципы распределения этих функций быстро оказались бы одной видимостью. Например, традиционно понимаемая служебная связь (субординация) приводит к такому ограничению подчиненного рабочего места (рабочей группы, ступени), что его компетенция и самостоятельность отбираются и пе­реносятся на ступень или уровень выше. Чтобы охарактеризовать ка­кой-то коллектив, недостаточно описать его составные элементы, схе­му его структуры. Нужно описать вид его связей. В. Г. Вишняков в своем исследовании справедливо подчеркивал, что весьма важным элементом структуры административного органа являются формы взаимоотношений, различие между структурами обусловлено разнооб­разием организационных взаимоотношений, системой линий, по ко­торым проходит информация[49].

Выделяются следующие организационные связи: служебные, функциональные, технические и информационные.

Служебная связь больше всего бросается в глаза при рассмотрении организационных структур систем, представляет собой односторон-_н1Ою зависимость подчиненного от начальника. Эту зависимость мож­но охарактеризовать как служебную связь. Наиболее существенным признаком служебной связи является полномочие начальника решать, что должен делать подчиненный в рабочее время, и определять зада­ния, которые подчиненный обязан выполнить. Отсюда следует, что _в случае сомнения начальник принимает также решение об очередно­сти выполнения подчиненным отдельных заданий.

Функциональная связь может, но не должна перекрываться сопря­жениями служебной связи. Как правило, эта связь также носит одно­сторонний характер. «Функционально обусловливающий элемент» не решает, однако, что должен делать «функционально зависимый эле­мент». При правильно построенных отношениях он вообще не решает вопросов поведения «зависимого элемента». Роль «функционально обусловливающего элемента» заключается скорее в помощи или сове­те, чем в выдаче распоряжений, «Зависимый элемент» сохраняет пра­во решения, а вместе с ним несет ответственность, но обязан выслу­шать совет. Чтобы такого рода функциональная связь могла выпол­нять свои задачи, «функционально зависимый элемент» должен гарантировать «функционально подчиняющему элементу» полную ин­формацию о всех задуманных им действиях, в отношении которых функциональный орган должен высказаться; отсутствие подобной ин­формации освобождает, естественно, этот орган от ответственности за выполнение «обязанности высказывать мнение».

Функциональную связь проще всего пояснить на таких примерах, как отношения учреждения и юрисконсульта. В рамках функциональ­ной связи приказов нет.

Руководитель должен, например, послать проект какого-то догово­ра на заключение, юрисконсульт обязан высказать свое мнение. Но согласится ли руководитель с заключением или нет — зависит исклю­чительно от него. Мнение или заключение юрисконсульта не освобо­ждает руководство от ответственности за подписание договора, и он ни в коем случае не разделяет этой ответственности с юрисконсуль­том.

Техническая связь. В организованных системах, в которых разделе­ние труда находится на довольно высоком уровне и, следовательно, Деятельность каждого члена коллектива зависит от деятельности дру­гих участников, большое значение приобретает взаимозависимость Членов коллектива. Каждый работник должен добиваться от всех фор­мально установленным или обычно принятым способом всесторонне согласованной деятельности. Именно в этом заключается третий вид организационной связи — техническая связь.

Информационная связь. Она предусматривает одностороннюю и (или) взаимную информацию о всех состояниях объекта и об изме­нениях состояний, о которых информирующий знает, а информируе­мый должен знать, чтобы иметь возможность эффективно выполнять свои обязанности.

В рамки информационной связи входят все остальные связи, по­скольку не существует такого контакта между индивидами, который не удалось бы свести к передаче (отправлению и получению) широко понимаемой информации (не считая той информации, которая со­ставляет служебную, функциональную и техническую связи).

Каждая сложная управляющая система с замкнутым контуром есть совокупность субъекта и объекта управления, взаимодействие между которыми происходит через каналы прямой и обратной связи, по ко­торым проходят потоки информации. Сам процесс управления во всех системах совершается по единой схеме, предусматривающей по­лучение, хранение, обработку и передачу информации. Повторение этой «азбуки» управления оправдано тем, что позволяет вывести «ак­сиому»: информация — субстрат управленческих процессов [50].

С информацией работают все специалисты управления, но затраты времени у них структурируются по-разному.

Ориентировочное распределение рабочего времени управленческого персонала, %

Двойное подчинение

Отдельной проблемой в области связей административных органов является двойное подчинение. Однако эта проблема не самостоятельна, а вторична, производив. Первичным в отношении двойной подчинен­ности является разделение функций между уровнями управления. Су­щественный момент представляет собой разработка критериев разделе труда, поскольку лишь в результате этого можно определить, как далеко вниз должно доходить вмешательство вышестоящего органа и в каких областях и как высоко вверх доходят интересующие вышестоя­щую администрацию отзвуки и последствия местных дел. Причем в от­ветах на эти вопросы должна в достаточной степени учитываться праксеологическая точка зрения, т. е. исправность (рациональность) функ­ционирования административного органа.

Согласно предыдущему тезису выдвигаем следующий: отсутствие определенной исходной базы для поиска решений в вопросах двойно­го подчинения, базы, понимаемой как набор органических функций данного уровня управления, приводит к произвольности и случайно­сти решений. Замеченные отклонения в понимании необходимости двойной подчиненности всегда можно устранить, но' речь идет о чем-то большем — о профилактической деятельности. Вместо того чтобы устранять отклонения, лучше предупреждать их появление, что возможно лишь при использовании критериев распределения функ­ций между уровнями административной структуры.

В отношении идеи двойного подчинения имеется крайняя пози­ция, заключающаяся в том, что во всей полноте общественные силы и материальные средства, направленные на решение каждой стоящей перед администрацией проблемы, могут быть мобилизованы лишь пу­тем объединения усилий центра и местных факторов. Отсюда вытека­ет следующий вывод: двойное подчинение должно охватывать воз­можно более широкую область и иметь наиболее широкое примене­ние.

Эта позиция нереальна хотя бы по той причине, что есть пробле­мы, которые должны быть разрешены на одном уровне, поскольку по своей сущности не поддаются разделению на участки, хотя, несо­мненно, они интересуют две или больше инстанции. Например, раз­работка сети автобусных сообщений интересует как префектуру, так и районную управу, однако этот вопрос должен быть локализован на одном уровне, поскольку представляет собой неразрывное целое. И хотя следует учитывать и согласовывать требования различных ре­гионов и мест, все же решение должно быть одно, общее и касаю­щееся целого.

В свое время В. Г. Вишняков подчеркивал: «Подчинение только по вертикали или только по горизонтали не может в большинстве случаев наиболее целесообразно решить проблемы мобилизации всех ресурсов (природных, трудовых, технических и т. д.) и их рациональ­ного комплексного использования»[51].

Нам кажется, что на проблему двойного подчинения следует взглянуть иначе. Несомненно, сотрудничество всех местных органов (т. е. не только местных учреждений, но и местных общественных ор­ганизаций, местной прессы, местного общественного мнения и т. д.) в мероприятиях общегосударственного характера может быть весьма желательным, а временами и просто необходимым. От такого сотруд­ничества наверняка получат пользу также высшие органы государст­венного контроля, прокуратура, служба безопасности и т. п. Но при двойном подчинении речь идет именно о «подчинении», а не о «со­трудничестве». Идея органических функций гласит, что решения должны приниматься там, где объективно имеются для этого наилуч­шие условия. Поэтому диапазон двойного подчинения должен иметь определенные границы. Есть области деятельности, которые могут быть локализованы на данных уровнях управления, но есть и такие, которые охватывают более чем одну инстанцию, а иногда — все ин­станции. Это и есть поле для двойного подчинения. Очень важно в каждом конкретном случае его четко обозначить в интересах рацио­нализации деятельности администрации. Это нужно сделать и для того, чтобы иметь возможность полностью реализовать идею органи­ческих функций. Если какая-то область деятельности находится в двойном подчинении, то необходимо знать, какой ее аспект состав­ляет органическую функцию данной ступени, поддаются ли техничес­ки эти аспекты выделению и на какой основе отделить сферу верти­кальной подчиненности от горизонтальной.

Среди относительно немногих исследователей, занимающихся проблемой двойной подчиненности, царит единодушное убеждение, что компетенция отдельных центров управления по вертикали и по горизонтали надлежащим образом не выявлена.

Координация

В теории организации координацию можно рассматривать как функцию управления. Вместе с тем координацию следует рассматри­вать и как метод организации связей.

Усиление необходимости в текущей координации и нарастание связанных с этим различных затруднений прямо пропорциональны организационным ошибкам в области структуры, ошибкам в разделе­нии функций между отдельными звеньями административной струк­туры (дублирование, «бреши»), неточным и неясным разграничениям прав между индивидуальными рабочими местами, группами и уровня­ми аппарата управления. Объем задач и обязанностей следует распре­делить между структурами управления, местными органами власти и другими органами управления так, чтобы это распределение не соз­давало для координации проблем или сводило их до минимума.

В структуре управленческих отношений важное место занимают отношения координации, они обеспечивают обмен информацией, со­гласование и объединение действий на основе субсидиарности и па­ритетности, комплексность, системность многочисленных звеньев, структур управления.

Существует несколько способов координации:

— соучастие (характерен невысокий уровень интеграции действий, при решении совместных задач);

— соперничество;

— конкурирующее взаимодействие на формальной основе в соот­ветствии с должностными инструкциями и установленными процеду­рами;

— сотрудничество, отражающее добровольное объединение уси­лий, стремление помочь друг другу в выполнении задач, порученных функций.

Отношения координации возникают при статусном равенстве уча­стников управления (по горизонтали) или в механизмах согласования различных организационных структур и индивидов (в том числе раз­личных уровней управления — по вертикали) при решении опреде­ленных проблем для достижения поставленных целей.

Отношения горизонтальной координации возникают в таких орга­низационных формах: межведомственных советах, комиссиях, коорди­национных комитетах, призванных согласовывать работу различных министерств, ведомств в определенной сфере; в ведущих организаци­ях, которые являются головными при решении вопросов или проведе­нии политики в определенных сферах, координируют и согласовыва­ют свои решения (действия) с заинтересованной стороной; при офи­циальных соглашениях о взаимодействии, определяющих границы и механизм согласования отдельных вопросов или областей деятель­ности, в том числе процедурные вопросы.

Сущность вертикальной координации состоит в том, что решение о согласовании действий и само согласование в процессе работы осу­ществляются через вышестоящие органы. В этом случае действуют механизмы разделения труда и иерархическая подчиненность, закреп­ленная в нормативных документах. Внутри организации часто созда­ются специальные плановые отделы, выполняющие координирующие Функции.

В условиях России наибольшее значение имеет отлаженная систе­ма межотраслевой и межрегиональной координации.

Система информации

Во многих органах управления система информации относится к запущенному участку. Следует отметить, что в настоящее время ин­формационные каналы почти целиком перекрываются каналами служебной связи, в рамках которой проходят распоряжения и отчетность. Издания государственных актов, бюллетень постановлений, журналы отдельных ведомств и проходящие по каналам служебной связи новые нормативы, размножаемые копировально-множительной техникой, составляют традиционно сформированную и стихийно возникшую «систему информации». При этом почти на каждое рабочее место, особенно на руководящее, обрушивается лавина информации, с кото­рой зачастую нет времени ознакомиться или на которую жаль тратить время. Подобное явление можно отнести к фактору информационных помех. Примером может быть руководитель, который тонет в массе информации, но не находит как раз той, которая ему нужна.

Проблема состоит в том, что каждое рабочее место — руководя­щего или неруководящего работника — нуждается в наличии опреде­ленной информации. Однако загромождение какого-либо рабочего места ненужными сведениями вызывает необходимость в дополни­тельной работе — сортировке информации.

По нашему мнению, при создании системы информации необхо­димо обратить внимание на следующие вопросы:

а) принимать только ту информацию, которая используется сис­тематически;

б) получать информацию в такой обобщенной, сводной форме, чтобы можно было сделать из нее нужные выводы без дополнитель­ных подсчетов или сопоставлений; следует также установить, кто бу­дет готовить такую информацию;

в) определить такой способ получения информации, который в максимальной степени гарантирует ее точность и объективность при одновременном ограничении трудоемкости получения этой информа­ции.

Каждое рабочее место — руководящего или неруководящего ра­ботника — должно иметь определенную необходимую информацию от тех рабочих мест, с которыми оно связано по своей работе. Это будет способствовать правильному сотрудничеству и взаимодействию. В описаниях взаимосвязанных рабочих мест должны быть отражены взаимные обязанности и полномочия, чтобы таким образом обеспе­чить пути обмена информацией. Необходимая информация может ис­ходить из разных источников, лежащих нередко за пределами данного органа управления. В таких случаях должны быть продуманы пути, доводящие эту информацию прямо до тех рабочих мест, на которых она будет использована, без загрузки служебной связи.

Цель наших рассуждений — обратить внимание каждого админи­стративного органа на вопрос: нельзя ли кое-что улучшить в устано­вившемся потоке информации?

Управленческая информация по структуре делится на распоряди­тельную, координационную, контрольно-оценочную, плановую и т.д.

Информация в зависимости от источников поступления делится

внутреннюю и внешнюю.

Внутренняя информация возникает как результат описания состояния и деятельности организации и используется внутри ее для осуще­ствления процессов принятия решений, оперативного управления, формирования учетно-отчетной документации, для выдачи информа­ции во внешние организации. Использование ее характеризуется вы­сокой степенью регламентированности как в отношении предоставле­ния, так и использования.

Значительный объем внутренней информации занимает исходная информация: организационно-хозяйственная — сведения о состоянии системы управления, о кадрах, материально-техническом, админист­ративно-хозяйственном обеспечении и службах (МТС, АХС) и т. п.; оперативно-техническая информация о деятельности функциональных и обеспечивающих подсистем организации, т. е. отражающая ход про­изводственно-управленческого процесса. Еще более регламентирован­ный вид внутренней информации — исходящая информация, т. е. доку­менты, создаваемые в системе управления. Они делятся на: а) доку­менты внутреннего пользования, доступные правкам, изменениям; б) документы для выдачи во внешние системы, форма которых в большинстве случаев определена и не может подвергаться измене­ниям.

Информация об управляющих воздействиях по содержанию явля­ется одним из видов оперативно-технической информации, так как включает сведения о функционировании подразделений, осуществ­ляющих принятие решений для поддержания системы в заданных рамках, режимах. Форма их предоставления — приказы, распоряже­ния, инструкции, т. е. текстовые документы, язык которых близок к естественному. Регламентированность заключается в том, что набор управляющих воздействий ограничен, а формы его выражения много­образны. Из регламентированности вытекает возможность стандарти­зации, унификации, построения стандартных бланков и т. д. Еще одно проявление регламентированности заключается в заданное™ временных и ситуационных характеристик.

Внешняя информация — сведения из организаций, участвующих или активно влияющих на процесс управления. Содержательно она близка внутренней информации, описывает (отражает) ход управляю­щего воздействия, выступает в виде показателей, сведений, регламен­тирована в отношении содержания и временных параметров. Этот вид информации не подвержен контролю над источником и формой сооб­щений, унификация и стандартизация сообщений внешней среды также невозможны, и необходим специальный аппарат для предвари­тельной обработки внешней информации, длительного ее хранения и многообразного использования первичных документов.

Внешняя информация может быть разделена на подвиды: дескрип­тивная и прескриптивная (нормативная).

Дескриптивная информация отражает сведения о наблюдаемых свойствах социальных управляемых объектов.

Прескриптивная информация соответствует нормативному подходу к управлению процессами и явлениями, содержит рекомендации на предмет, каким должен быть объект и какие действия нужно осущест­вить, чтобы его параметры соответствовали принятой норме (стандар­ту, традициям, ценностям). Прескриптивная информация жестко рег­ламентирует деятельность организации, являясь для управленцев обя­зательной. В свою очередь, она делится на общую (единообразную для всех организаций) и ограниченного или индивидуального пользо­вания. К общей прескриптивной информации относятся законода­тельные и нормативные документы^ (кодексы, справочники, офици­альные печатные издания).

При формировании системы информации для управления необхо­димо прежде всего определить функциональную структуру деятельно­сти учреждения, а именно: какие цели и задачи стоят перед организа­цией и какие виды управляющего воздействия (деятельности) она осуществляет. Зная это, можно перейти к системе критериев оценки выполнения конкретных функций, а затем и к формированию систе­мы информации, характеризующей деятельность организации. В этом случае будет осуществлен целевой сбор информации по объекту управления, которая позволит выйти на принятие конкретных управ­ленческих решений.

Итак, логика информационного потока может быть представлена как:

организация -» цели и задачи -» функциональная структура деятельности -* критерии оценки -» система показателей,