Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией

Еще в XVI в. начинается интенсивный рост территории Российского государства. Качественным образом меняются как размеры территории, так и состав населения, который становится все более разнообразным. Россия во все возрастающей степени

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы

становится полиэтническим и поликонфессиональным государством. Все это требует от государства внедрения принципов региональной политики, позволяющих учесть интересы вновь приобретенных территорий и обеспечить достаточно жесткий конт­роль. Данная задача становится актуальной при Иване Грозном — с присоединени­ем Казанского, а затем Астраханского ханства, частей распавшейся Золотой Орды. Казань была покорена в 1552 г., Астрахань — в 1556 г.

Надо помнить, что первая потребность в ассимиляции иноэтнических пе­риферий возникла значительно раньше, в связи с присоединением новгородских территорий во второй половине XV в. В рамках этого процесса в составе Москов­ского государства оказались финно-угорские народы — карелы, коми, коми-пер­мяки, ханты, манси, саамы, отчасти — удмурты. Кроме того, присоединение Ряза­ни в начале XVI в. означало вхождение в состав Московского государства части мордовских этнических земель.

Однако в отношении иноэтнических новгородских и рязанских земель до­вольно эффективно работала технология христианизации: присоединяемые народы или уже были православными, или оставались язычниками, и тогда центр исполь­зовал распространение православия для укрепления территориального единства (яркий пример из русской истории — христианизация коми и коми-пермяков).

По мере расширения территории Москва апробировала на своей этнической периферии модель обмена политической лояльности местных элит, признания ею российского подданства на сохранение привилегий в области локального самоуп­равления, религии и экономики. В отдельных особых случаях автономию получал целый большой регион. Эта модель очень неустойчива, она зависит от уровня по­литических амбиций местных сообществ и их лидеров, экономического положения территории и уровня развития местной идентичности. Как показал опыт, разделить полномочия между центром и региональным иноэтническим сообществом, дого­вориться раз и навсегда оказалось невозможным, прежде всего — в случае наиболее крупных и развитых регионов. Попытки политической и культурной унификации этнических периферий стали другой традиционной моделью региональной поли­тики, к которой центр обычно и обращался при возникновении конфликта.

Российское государство использует два взаимодополняющих сценария уп­равления инородной периферией.

• "Мягкий сценарий": вассальная зависимость и ассимиляция местных элит. Используется технология обеспечения лояльности местной этнической элиты, ко­торая получает возможность сохранить часть своих ресурсов (в том числе земель) и обрести военную защиту в обмен на признание новой верховной власти (сценарий, ранее апробированный на русских княжествах). Как правило, на местах сохраняет­ся власть местных князей, и их владения ассимилируются постепенно'.

¹² Например, хантыйские и мансийские княжества, присоединенные к Москве в конце XV в., сохранялись до конца XVI в., а некоторые — до XVII в. Также интересна по-

¶ 4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России

• "Жесткий сценарий": покорение территории и военно-административное
.правление. Формируются новые институты централизованного управления, при­
званные обеспечить территориальную целостность и обеспечить проведение на но-
зых территориях общегосударственной политики. Жесткие технологии чаще ис-

зуются в отношении более крупных и устойчивых государственных образова­ний, где требуется провести ускоренную ассимиляцию''.

Возникают две противоположные модели административно-территориаль­ного деления на нестабильных инокультурных перифериях:

• создание автономного региона;

• создание особенно жесткого централизованного управления.

Политика России в отношении населения инородных периферий выглядит, таким образом, очень противоречивой. С одной стороны, характерно либеральное отношение государства к периферии, ее элите и культурным традициям. Русские политики утверждали, как например, посланник И. Новосильцев, что "наш госу­дарь не враг ислама". Поэтому различные народы присягали на верность России, признавали себя вассалами, получали царские грамоты о защите, а их элита пере­ходила на царскую службу, становилась частью российской элиты. С другой сторо­ны, обеспечение интересов русской элиты и православия, как правило, все равно выходило на первый план. Переход с уровня местного князька на уровень поли­тика государственного уровня фактически требовал принятия православия, что делалось из карьерных побуждений на протяжении многих веков.

Новый серьезнейший вызов этнополитического характера в российской ре­гиональной политике был связан с постепенным поглощением территорий разва­лившейся Золотой Орды. На этом этапе впервые Москва стала решать проблему инкорпорации территорий с совершенно иным конфессиональным субстратом — мусульманским. Поэтому ордынский "региональный вызов" одновременно стал и первым мусульманским вызовом для российского центра, заставляя его работать над пересмотром региональной политики.

Тенденция к ассимиляции татарской элиты прослеживается практически с самого начала отношений между русскими и татарами. Как результат в русской элите постоянно растет татарская прослойка. В рамках прежней территориально-политической системы Золотой Орды радикально меняется система координат.

пытка создания вассального Ливонского королевства в 1570—1578 гг. на прибалтийских землях. Однако инкорпорировать западно-христианскую Прибалтику, даже предложив ей полную политическую и культурную автономию, на том этапе Москва еще не смогла.

¹³ За взятием Казани последовало основание там православного храма, в то время как митрополит Макарий и влиятельный поп Сильвестр разрабатывали планы установле­ния в Казани христианства. Была основана Казанская епархия, которую возглавил яркий деятель Русской православной церкви Гурий. Казанские ханы — пленники Утемыш и Яди-гар были крещены (последний и стал через некоторое время царем Симеоном). В Казань был назначен царский наместник — князь Александр Горбатый, затем Петр Шуйский.

113ак.624 321

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

Ранее русские земли, как уже говорилось, представляли собой автономную пери­ферию Золотой Орды. Теперь Москва становится наиболее мощным центром этого пространства, что влечет за собой попытки подчинения прежних ордынских зе-

мель.

Принципиально важный сюжет связан с созданием на московских землях Касимовского царства, своеобразного национально-территориального удела, орга­низованного специально, чтобы стимулировать формирование лояльной татарской элиты. Как известно, сын казанского хана Улуг-Мухаммеда Касим получил Горо-дец-на-Оке (позднее — Касимов) в удел еще в 1452—1453 гг.: такова была награда за поддержку Василия Темного. Таким образом, на территории России создается первый прообраз национально-территориальной автономии. Причем по политиче­ским соображениям Касимовский удел сохранялся московским государями более двухсот лет — до XVII в.

Отношения с татарскими государствами, возникшими на развалинах Золо­той Орды, обычно развивались по модели "мягкого сценария", который, однако, обычно заканчивался жесткими действиями.

• Казанское ханство, возникшее в 1438 г., некоторое время находилось в неплохих отношениях с Москвой. После похода на Казань в 1487 г. при поддержке Москвы новым ханом стал Мухаммед Эмин, в 1518 г. после его смерти его место занял касимовский царевич Шах-Али. Развитие конфликта с Казанью, закончив­шееся военной операцией 1552 г., началось после свержения Шах-Али в 1521 г.

• Аналогично и более слабое Астраханское ханство, сложившееся в 1459— 1465 гг., в отдельные промежутки времени попадало под влияние Москвы. Так, в 1533 г. на фоне конфликта с Казанью с ним был подписан союзный договор. Це­лью похода на Казань 1554 г. была замена нелояльного хана Ямгурчея на лояльного Дервиша-Али. И покорение Астрахани в 1556 г. во многом объяснялось тем, что Дервиш-Али оказался ненадежным союзником.

• Находившееся к востоку от Казанского Сибирское ханство, появившееся в конце XV в., становится еще одним важным объектом московской экспансии Это ханство признавало себя вассалом Москвы в 1555 г., но в 1572 г. при хане Кучуме вступило с ней в конфликт. Его покорение Ермаком происходит в 1581 — 1582 гг.. окончательно сопротивление в этом регионе было подавлено к концу XVI в..

• Под частичным контролем Москвы находилась Ногайская Орда, созданная в степях Нижней Волги и Северного Кавказа еще на рубеже XIV—XV вв. Возникшие

¹⁴ Как раз в годы правления Ивана Великого символичное Стояние на Угре в 1480 г
как принято считать, положило конец русской зависимости. В то же время в борьбе за кон­
троль над бывшими территориями Орды Москва сталкивается с новым центром силы —
Османской империей.

¹⁵ Сибирское ханство занимало маленькую территорию за Уралом, а отнюдь не вс>:
Сибирь в ее сегодняшнем понимании.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

з результате ее распада Ногаи Большие (степи между Нижней Волгой и Яиком — нынешней р. Урал) неоднократно признавали вассальную зависимость от Москвы во второй половине XVI в. и в 1600 г.

• За рамками московского контроля осталось Крымское ханство, оказавшее­ся наиболее сильным и ресурсно обеспеченным осколком Орды и обычно действу­ющее в альянсе с мощной Османской империей.

Присоединение Казанского, Астраханского и Сибирского ханств резко усили­вает полиэтнический состав Российского государства. В его состав входят не толь­ко татары, но и еще целый ряд тюркских (башкиры, чуваши) и финно-угорских (марийцы, мордва, удмурты) народов.

Кроме того, экспансия Москвы в южные, предкавказские и предкаспийские степи приводит к формированию неустойчивых этнических периферий, признаю­щих себя вассалами Москвы, но реально сохраняющих автономию. Наряду с но­гайцами, в таком положении длительное время существует Кабарда — предгорная зона на Кавказе (вассальные отношения были оформлены в 1557 г., который счи­тается годом добровольного вхождения Кабарды в состав России). Однако инкор­порация Северного Кавказа реально завершилась только в середине XIX в.: на про­тяжении трех веков эта территория оставалась нестабильной геополитической зо­ной, и власть здесь была в руках местной знати.

4.2

Отношения "центр — регионы" при династии Романовых

4.2.1

Переходная военно-административная модель XVII в.

В XVII в., после утверждения на престоле династии Романовых Российское госу­дарство нуждалось в новой реформе отношений между центром и регионами.

Во-первых, Смута в значительной степени стимулировала недовольство тер­риторий политикой центра, оживила старые и создала новые обиды, усилила им­пульсы внутрирусской региональной самостийности, подавлявшиеся на протяже­нии многих десятилетий создания централизованного Русского государства [Пла­тонов, 1995].

Во-вторых, неуклонное расширение государства на Восток требовало каче­ственно новых подходов в работе с территориями. Огромное пространство нового освоения нуждается в очень серьезном контроле, и центр не может пойти на пре­доставление постоянно растущей периферии самоуправления.

¶11*

¶323

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

В-третьих, происходило постоянное усложнение этнокультурной структуры Российского государства. При этом технология культурной ассимиляции с помо­щью православной церкви во многих случаях была уже непригодной.

Логичным становится дальнейшее усиление централизованного начала в го­сударстве, причем уже в ущерб местному самоуправлению. Сохраняя и усиливая контролирующие инстанции, центр начинает сознательно ограничивать самоуправ­ление. Ведущую роль в управлении регионами приобретает военная власть, хотя бы потому, что ассимиляция новых, малознакомых территорий требует силового кон­троля. Институт воеводы интенсивно развивается и становится ключевым в регио­нальной власти XVII в. (см., например: [Вернадский, 19976]). Усиливается система адресного управления территориями из Москвы посредством приказов, отвечаю­щих за конкретные участки российской территории.

Главной тенденцией при Михаиле Романове и Алексее Михайловиче стано­вится милитаризация регионального управления, сращивание военной и админист­ративной власти — как реакция на перипетии Смуты и необходимое условие освое­ния иноэтнических периферий. Новый формат административно-территориально­го устройства предполагает, в частности, деление страны на разряды — военные ок­руга, управляемые воеводами с наибольшим статусом. Напротив, система местного самоуправления, сложившаяся при Иване Грозном, заметно теряет во влиянии. Са­мостоятельность сохраняют губные учреждения с губными старостами. Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но в течение XVII в. теряют свою самостоятельность, подчиняются приказному и воеводскому управлению [Там же].

Одним из главных стимулов к формированию военно-административной модели региональной политики стало освоение Сибири. Покорение Сибирского ханства позволяет русским начать свой знаменитый колонизационный поход "встречь солнцу". В течение XVII в. обширная территория между Уралом и Тихим океаном оказывается под контролем Москвы.

В российской региональной политике возникает новый вызов — сибирский:

• территория государства становится беспрецедентно огромной для всей мировой истории;

• продолжается усложнение его этнокультурной структуры.

Как результат, именно на Востоке система разрядов получает наибольшее развитие. Число городов с воеводским управлением также постоянно увеличивает­ся. В центре вопросами развития Сибири занимается Сибирский приказ — наибо­лее мощный региональный приказ за все время существования данной системы.

Одновременно выстраиваются отношения с проживающими здесь народами с использованием уже привычных приемов. Наиболее крупные и развитые ино-этнические политии получают некоторую сугубо локальную автономию с сохране­нием власти в руках местных князей (пример Якутии)¹⁶. В некоторых случаях при-

¹⁶ В XVII». начинается еще один эксперимент — по созданию в составе России вас­сального Калмыцкого ханства. Тогда калмыки мигрировали в степные регионы, находив-

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

нимаются официальные решения о принятии тех или иных народов в подданство,: других это происходит по факту,⁷,

В целом в лесной сибирской и дальневосточной зоне не было столь развитых государственных образований, как в Поволжье и Зауралье, и потому процесс асси­миляции местных политий был сравнительно легким. Русскую экспансию облегча-i периферийное положение этих территорий в системе культурных миров: здесь -рактически не было мусульман, а буддизм еще не успел распространиться (да и зпоследствии захватил лишь малую часть сибирских народов).

Еще одним "региональным вызовом" в XVII в. становится украинский вы­зов. Присоединив северные и западные окраины прежней Золотой Орды, а также открывшиеся за ними сибирские просторы, Москва продолжает решать еще одну важнейшую геополитическую задачу — по инкорпорации прежних территорий Ки­евской Руси, оказавшихся под властью Литвы и Польши¹⁸.

Решение этой задачи началось еще при Иване Великом, который на рубе­же XIV—XV вв. присоединил Верховские княжества (верховья Оки), Северскую землю и часть прежних смоленских земель. В 1514 г. Москва отобрала у Литвы Смоленск — прежний центр одного из ведущих княжеств, сложившихся на этапе распада Киевской Руси. В итоге при Иване Великом и Василии III под контролем Москвы оказались сразу два крупнейших субцентра прежней Киевской Руси — Чернигов и Смоленск. Однако эти земли были потеряны в годы Смуты, и первые Романовы усиленно решали задачу по их возвращению и дальнейшей инкорпора­ции прежних территорий Киевской Руси. В результате во второй половине XVII в. в составе России появилась еще одна нестабильная периферия — Украина (в виде Левобережной Украины и Киева). Украина стала частью Российского государства в результате решений собственной элиты (Переяславская рада 1654 г. о воссоедине­нии Украины с Россией) и побед России в войне с Польшей, признавшей москов­скую юрисдикцию над этими территориями.

Но нестабильность отношений Украины с Москвой была обусловлена изме­нением этнополитической ситуации на этих землях, постепенным формированием украинского этноса и осознанием украинцами своих региональных и национальных

шиеся на границах России. Переход в русское подданство дербетских тайшей (часть кал­мыцкой верхушки) происходил еще при Василии Шуйском. В 1657 г. все калмыцкие тайши признали свое русское подданство. Оформление вассальной административно-территори­альной единицы произошло в 1664 г., и Калмыцкое ханство существовало до 1771 г.

¹⁷ Еще один интересный прецедент — использование Касимовского удела для укреп­ления отношений с элитами покоренных территорий. В 1614 г. Михаил Романов назначил касимовским царем Арслана, старшего внука прежнего сибирского хана Кучума, того самого, с которым воевал Ермак. Однако затем Касимов за ненадобностью был ликвидирован. В 1653 г. касимовский царь Сеид Бурган перешел в христианство, но продолжал возглавлять регион до своей смерти около 1679 г. Затем два года Касимовым управляла его мать Фатима, после ее смерти царство прекратило свое существование.

^Ig Как известно из истории, прежняя Киевская Русь постепенно поделилась на мос­ковскую и литовско-польскую сферы влияния.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

интересов (что не всегда учитывалось Москвой, исходившей из концепции этни­ческого и конфессионального единства славян прежней Киевской Руси). На на­чальном этапе Москва сохраняет на Украине определенную автономию — власть гетманов и традиционное деление на десять полков. Поэтому Украина становится частью России с особым статусом автономного региона. Центр, таким образом, использует тактику предоставления некоторым присоединенным территориям по­литической автономии.

Совершенно особой частью Российского государства остается Дон — степ­ной регион на Юге страны. Дон — еще одна неустойчивая и полуавтономная пе­риферия, где на основе преимушественно пришлого славянского населения скла­дывается совершенно особое казачье сообщество. В начале XVII в. Москва уста­навливает политический контроль над Доном, который признает центральную власть. Но местная вольница сохраняет свои традиции, самосознание остается хо­рошо выраженным, остается традиционная власть в лице атаманов. Поэтому фак­тически Дон является на этом этапе автономным регионом.

В целом система военно-административного и ведомственного управления начинает захватывать Европейскую часть России. Главным поводом была необ­ходимость охраны неустойчивых западных границ от поляков и шведов, с которы­ми велись постоянные войны, а также удержания новоприобретенной Украины. Но при этом данная система начинает восприниматься как эффективная для всего государства.

Так, в течение XVII в. непрерывно растет число разрядов в ядре Российского государства. Например, из состава Московского разряда отпочковываются новые разряды, в результате чего сам Московский разряд сокращается до границ Москов­ского уезда. Первые западные разряды были пограничными — Украинский, Смо­ленский, Новгородский, Белгородский, Севский или Северский. Здесь воеводская система управления была наиболее адекватной вызовам времени. То же касается и Казанского разряда, занимавшегося проблемами инкорпорации прежнего Казанско­го ханства. Однако появляются внутренние разряды, наряду с Московским — Рязан­ский, Тамбовский, Владимирский, т.е. военные округа становятся важнейшей и об­щераспространенной формой административно-территориального деления России.

Ближе к концу XVII в. военно-административная модель, создававшаяся в опытном режиме, была систематизирована. Страна практически целиком подели­лась на разряды с воеводами во главе. Систематизация была проведена с помощью табели о рангах, которая определила управленческие уровни. Первый уровень со­ставили начальники военных округов — разрядов, второй — уездные управляющие.

Потребность в сохранении определенного баланса между центром и регио­нами остается, тем не менее, необходимым условием нормального развития госу­дарственности.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

• Можно подметить интересную особенность, отличающую земские соборы XVII в. от аналогичных мероприятий XVI в., — резкое увеличение регионального представительства [Вернадский, 19976].

• Центр привлекает на свою сторону новые региональные элиты. Интерес­ный пример — официальное обращение Михаила Романова за финансовой помо-лью к ведущим региональным лидерам того времени — Строгановым.

• Центр лояльно относится к сохранению самоуправления в тех русских ре­гионах, где оно было укоренено. Самоуправленческие начала сохраняются прежде всего на Русском Севере, где для этого были исторические предпосылки, осозна­ваемые государством. Здесь по-прежнему существует крестьянский мир, а также волостной сход с выборными органами власти. Однако компетенция местного само­управления сужается: волостной суд, например, подчиняется надзору воеводы и за­нимается незначительными вопросами.

В то же время подавление регионального начала приводит к бунтам. Класси­ческие примеры русских региональных бунтов, беспощадных, но вполне осмыслен­ных по своей географии, связаны как раз с XVII в., с именами Ивана Болотникова и Степана Разина. Центром нестабильности становятся территории относительно нового освоения на юге России и в Поволжье. Все бунты получают поддержку на фронтирном Дону и успешно распространяются в сторону Центра и вверх по Волге.

Рост государственной территории вызывает споры о пересмотре его админи­стративного деления и вновь реанимирует тему большей самостоятельности регио­нов. В этой связи очень интересен возникший при слабом царе Федоре Алексеевиче нереализованный проект аристократической федерации. Было предложено разде­лить царскую державу на несколько государств, управляемых боярами в ранге цар­ских наместников (Сибирь, Казань, Новгород и др.). При этом наместники должны были навечно поселиться и, соответственно, принять во владение эти обширные пространства.

4.2.2

Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)

Сложившаяся к началу XVIII в. военно-административная модель региональной политики выглядела неэффективной. Формально она была жесткой: центр прово­дил свою политику на местах, опираясь на институт воеводы, тогда как самоуправ­ление было свернуто. В то же время многочисленность воевод разного статуса, плохо выстроенные отношения между ними и отсутствие должного контроля за их деятельностью резко снижали эффект от такого управления. Система допускала тотальную асимметрию, поскольку власть воевод была неодинаковой в зависимо-

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

сти от города, в котором он сидел, и личности самого воеводы. Не было общих правил регионального управления и регламента. Центр руководил деятельностью воевод посредством наказов, которые при этом давали им большую самостоятель­ность. Типичным окончанием царского наказа воеводе было следующее: "Делать по ему наказу и смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет приго­же и как Бог вразумит" [Шмурло, 1999, с. 381].

Петр I выступил в роли реформатора региональной политики, создавшего принципиально новый баланс отношений между центром и регионами и принци­пиально новую управленческую систему. Главными вопросами, определенными при Петре и на всю перспективу XVIII—XIX вв., стали:

• создание регулярного административно-территориального деления;

• создание в регионе подконтрольной центру администрации;

• отделение судебных структур от административных с попыткой сделать их частично самоуправляющимися (т.е. с выборами их представителей на местах);

• отделение регионального самоуправления от централизованного управления регионами по вертикали (сначала в форме городского самоуправления).

Все эти вопросы были актуальны на всем протяжении правления Романовых с начала XVIII по начало XX вв., определяя баланс отношений "центр — регионы" и направления региональной политики имперской власти [Медушевский, 1990].

Одной из первых петровских реформ стало учреждение губерний в 1708 г.'⁹ Административно-территориальный формат оказался крупномасштабным: огромная территория была поделена лишь на восемь губерний. Учреждение губерний яви­лось важнейшим первым шагом при создании в России системы регулярного АТД.

Во-первых, возникший институт губернатора как назначаемого из центра управляющего губернией означал консолидацию региональной власти в одних ру­ках (и, соответственно, большую персонификацию региональной власти, что опре­делило еще одну важную российскую тенденцию). Эффективность управления по вертикали возросла многократно по сравнению с рыхлой и плохо регламентиро­ванной системой воеводских правлений [Институт губернатора..., 1997]. Одновре­менно стали терять смысл приказы. Поэтому введение губерний практически сов­пало с ликвидацией приказов. Дольше других сохранялся Сибирский приказ, по­скольку государство придавало развитию Сибири и контролю за этим процессом особое значение.

Во-вторых, не следует считать институт губернатора простым инструментом имперской централизации. Российские власти понимали необходимость сбаланси­рованной системы в отношениях центра с регионами. Поэтому, будучи по опреде­лению институтом централизованного управления, институт губернатора был

Подробное исследование эволюции АТД в России см.: |Тархов, 20011.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

наделен важнейшей для регионов функцией — ответственностью за региональное развитие.

В-третьих, была сохранена асимметрия, предполагающая использование бо­лее жесткой военно-административной модели для политически наиболее важных и потенциально нестабильных регионов. Если в большинстве губерний были на­значены просто губернаторы, то в Петербурге и Азове это были генерал-губернато­ры, выполнявшие функции военного управления.

В России появляется не просто институт губернатора, но институт регио­нальной администрации, подотчетной центру и одновременно ответственной за региональное развитие. В компетенции этого института находится текущее управ­ление с использованием царских наказов, суд, военное дело, финансовые вопросы (сбор податей) и др. Формируется и совершенствуется общепринятая структура региональной администрации.

В соответствии с моделью баланса центральных и региональных интересов региональные начальники представляются чиновниками, ответственными за поло­жение дел в своем регионе и использующими свою личную инициативу для улуч­шения этого положения. Интересен наказ воеводам, вышедший в 1719 г. (воеводы на том этапе управляли провинциями — частями губерний). В этом наказе воево­дам дается поручение заниматься распространением просвещения, развитием про­мышленности, торговли, науки, медицинских, благотворительных заведений.

Институт губернатора (равно как и воеводы в провинции) в петровской мо­дели региональной политики предусматривал не просто централизованное управ­ление, но и его дополнение функциями регионального развития в региональных интересах (которые соответствовали и общегосударственному интересу, поскольку речь шла об инновационном развитии страны в логике петровских реформ).

Для создания еще более сбалансированной ситуации и движения по пути децентрализации петровская модель предполагала развитие самоуправления в виде выборных лиц и органов дворянской региональной элиты, что в условиях того времени может с оговорками приравниваться к региональному самоуправлению. Начинается очень сложный многолетний процесс, когда государство то допускает такое само­управление на местах, то частично его свертывает.

Главным институтом регионального самоуправления (в указанном понима­нии) становится участие региональной элиты в работе судебной власти и админи­страции, прежде всего — через своих выборных представителей. В петровской мо­дели для этого создавались институты ландратов, ландрихтеров и земских комисса­ров [Ерошкин, 1968].

Первая попытка введения элементов дворянского самоуправления на местах предпринята еще в 1702 г. одновременно с отменой губных старост. Их дела были переданы воеводам и выборным дворянским советам, без учета мнения которых воевода не мог принимать свои решения. Повторный указ по этому поводу вы-

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

шел в 1705 г. Однако эта попытка оказалась слишком слабой и не была реализована на местах в силу незаинтересованности воевод.

После введения губерний Петр I предпринимает новые попытки усиления регионального самоуправления, видя в этом залог более эффективного развития страны и укрепления взаимоотношений с дворянскими региональными элитами. Начинаются неуверенные и непоследовательные эксперименты государства в сфе­ре самоуправления. Лучше всего оно развивается на самых нижних уровнях адми­нистративно-территориальной системы (в уездах), а вот в губерниях продвигается тяжело. С одной стороны, имперский центр никогда не был уверен в целесообраз­ности самоуправления на уровне ATE первого порядка. С другой стороны, консо­лидация региональных интересов, в отличие от локальных, выглядела слабой.

Во-первых, на уровне региональной администрации институт губернатора был сбалансирован институтом ландратов — выборных губернаторских советников из числа местных дворян, составлявших коллегию (институт ландратов вводится с 1713 г.). Чуть позже для ландратов была найдена удобная территориальная форма их работы. Губернии были очень крупными, и для повышения эффективности управления их решили разделить на доли. Ландраты с 1715—1716 гг. стали началь­никами долей.

Институт ландратов можно считать новой важнейшей попыткой создания регионального самоуправления. Это был выборный институт (разумеется, выбира­ли только дворяне) с некоторой независимостью от губернатора. По петровскому указу губернатор должен был вести себя с ландратами "не яко властитель, а яко президент" (т.е. председатель). Однако, как уже говорилось, эксперименты Рома­новых в области самоуправления всегда были неуверенными. Проработав всего не­сколько лет, институт ландратов был ликвидирован. По сути, на его месте был вос­создан институт назначаемых центром воевод: они стали управлять провинциями, на которые было решено поделить губернии. Вместо самоуправления на втором уровне АТД (прежние доли) появилось централизованное управление (через губер­нии и входящие в их состав провинции).

Во-вторых, в губерниях был создан институт судебной (и частично админи­стративной) власти, также развивающийся на началах выборного дворянского са­моуправления, — ландрихтеры (институт появился в 1719 г. одновременно с отме­ной ландратов и в качестве некоторой компенсации региональной элите). Ланд­рихтеры занимались судом на местах, межеванием, а также замещали губернатора в его отсутствие и исполняли его поручения. Выборные ландрихтеры занимались су­дом на местах, который был временно изъят у губернаторов и воевод. Однако ин­ститут ландрихтеров тоже оказался недолговечным. Уже в 1722 г. провинциальный суд, которым руководил обер-ландрихтер, был передан воеводе.

В-третьих, государство формирует локальный уровень самоуправления, кото­рый оказывается наиболее востребованным и относительно устойчивым. На местах

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

создается институт земских комиссаров, которых выбирают дворяне. В компетен­цию земских комиссаров входят местный правопорядок и налоговые вопросы (по­душная подать и связанная с этим перепись крестьян), т.е. на нижнем уровне проис­ходит объединение финансовой и полицейской администрации. Земские комисса­ры выполняют свои управленческие задачи в рамках небольших округов (дистрик­тов) — ATE третьего уровня, на которые с 1719 г. делятся провинции.

Примечательна неустойчивость губернского административно-территори­ального деления, поскольку оно тоже носит экспериментальный характер. Создав ограниченное число очень крупных губерний, центр сталкивается с проблемой не­возможности эффективного управления внутри каждой такой губернии. Поэтому уже при Петре I проводится частичное разукрупнение губерний через создание сначала долей, а затем провинций. В 1719 г. появляется система двухуровневого централизованного управления: губернатор в губернии, воевода в провинции. Новая двухуровневая система имела компромиссный характер и была несовершенной. Центр напрямую управлял и губернаторами, и воеводами. Отношения губернато­ров и воевод могли быть конфликтными в связи с отсутствием субординации и неясным разграничением полномочий.

Отдельного внимания заслуживает тема развития в России городского само­управления. На уровне городов самоуправление должно было развиваться быстрее, поскольку в компактных, экономически сильных сообществах существовала реаль­ная, осознанная потребность. Вдохновлял и европейский опыт, который активно перенимал царь Петр I. Поэтому в городах в рамках петровской модели региональ­ной политики появляются сначала земские избы, а потом на европейский манер — магистраты. Институт централизованного управления в лице городового воеводы был к тому времени ослаблен, а после введения провинций воеводы стали отвечать за всю территорию провинции.

Заметим, что в ситуации с городским самоуправлением, да и региональной политикой в целом, в России часто проявлялось структурирование территории не только на отдельные ареалы, но и на узловые районы с их внутренними противоре­чиями и различиями "центр — периферия". Возникали ситуации, когда одни орга­ны власти имели юрисдикцию только на территории городов, а другие — на терри­тории прилегающей периферии (уезд за вычетом города и т.п.).

Реформа городского самоуправления проведена Петром I задолго до всех прочих реформ в области региональной политики и вообще одной из первых. Пер­вым институтом городского самоуправления в соответствии с петровской рефор­мой стал институт выборных бурмистров и земских изб. В 1699 гг. посадские люди (т.е. горожане) были изъяты из ведения воевод и московских приказов. В качестве института самоуправления в городах создали земские, или бурмистерские, избы. Бурмистры избирались элитными группами городского населения (купцы, ремес­ленники, мелкие торговцы) и поочередно занимали пост президента — главы го­родского самоуправления.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

Компетенция земских изб включала местные вопросы городского торгово-промышленного класса, прежде всего сбор налогов и ведение дел (повинностей). Центр сразу взял на себя функцию контроля за городским самоуправлением. Для этого в Москве была создана головная Бурмистерская палата (с 1700 г. — Ратуша) со своим президентом и 12 бурмистрами. Эта структура занималась общей коорди­нацией городских земских изб. Она играла роль центрального финансового учреж­дения и одновременно занималась вопросами московского посада.

Первая попытка создания городского самоуправления, как и многие замыслы Петра I, оказалась временным экспериментом. На следующем шаге, после созда­ния губерний земские избы потеряли во влиянии и превратились в фактически под­чиненные губернаторам финансовые канцелярии. Центральная Ратуша стала лишь региональным московским учреждением.

Центральная власть решила заново провести эксперимент, и с 1720—1724 гг. начинается история нового городского института — магистратов. Во главе магистрата стоял президент, в его состав входили 2—4 бурмистра и 2—8 ратманов. Все эти долж­ности были выборными: избирали первостатейные горожане. В компетенцию маги­стратов входил широкий круг местных вопросов — гражданские и уголовные судеб­ные дела, полиция, городское хозяйство и финансы, развитие купечества и ману­фактуры. Главный замысел центральной власти состоял в том, что магистраты будут активно заниматься развитием своих городов (как губернаторы и воеводы обязаны были делать это в губерниях и провинциях). Поэтому торговлю и промышленность обозначили в качестве важнейших вопросов магистратской компетенции.

Создавая магистраты, центр обязательно сохранял за собой функцию общей координации самоуправления. Политическую нишу прежней московской Ратуши в 1720 г. занял созданный в новой столице, Петербурге,²⁰ Главный магистрат. Его задачами были: создание местных магистратов, их снабжение уставами и инструк-циями, руководство выборами, надзор за выполнением магистратами администра­тивно-полицейских и судебных функций, охрана сословных привилегий горожан, защита купцов и ремесленников от обид и притеснений, содействие развитию город­ских ремесел и торговли, высшая апелляционная инстанция на судебные решения магистратов [Ерошкин, 1968, с. 93]. Члены Главного магистрата назначались царем.

Таким образом, при Петре I был создан принципиально новый баланс отноше­ний "центр — регионы" в связи с учреждением новых политических институтов.

• С одной стороны, обеспечен более высокий уровень централизации че­рез ликвидацию плохо структурированной системы городовых воевод и региональ­ных приказов и ее замену регулярной формой губернского управления. Правда, в

²⁰ Перенос столицы в Петербург в 1713 г. влечет за собой появление еще одного тер­риториального противоречия — между "исторической" столицей Москвой и новой — Пе­тербургом. В России возникает феномен "двух столиц".

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

централизованном управлении была допущена новая нестабильность в связи с соз­данием в 1719 г. двухуровневой системы "губернии — провинции".

• С другой стороны, Петр 1 активно, хотя и не вполне последовательно со­
действовал развитию децентрализации и самоуправления региональных элит того
времени. Учет региональных интересов был предусмотрен внутри системы централи­
зованного управления (ответственность губернаторов и воевод за региональное раз­
витие). Проводились эксперименты по созданию самоуправленческих элементов в
административном управлении и судебной власти (ландраты и ландрихтеры). Наибо­
лее устойчивые тенденции в сторону децентрализации заданы на местном уровне —
в округах (земские комиссары) и городах (земские избы, затем магистраты).

На самом деле ситуация в отношениях между центром и регионами была еще сложнее. Описанная выше модель выглядела вполне приемлемой для собствен­но русского этнического ядра. Но при Петре I Россия начинает официально назы­ваться империей. Расширение территории с этого момента становится менее мас­штабным с количественной точки зрения, но зато приобретает гораздо более конф­ликтный характер.

Главной тенденцией XVIII—XIX вв. становится расширение Российского государства:

• на запад с присоединением уже не только прежних территорий Киевской Руси, но и Прибалтики, а также собственно польских земель;

• на юг с присоединением полосы степных и горных территорий в При­черноморье, на Кавказе и в Центральной Азии, в Сибири и на Дальнем Востоке.

Имперская модель расширения российской территории означает:

• вступление в острые геополитические конфликты с ведущими центрами силы в Евразии — европейскими державами, Турцией, Китаем и др., что ведет к рос­ту нестабильности в пограничных регионах, которая нередко поддерживается внеш­ними центрами силы;

• новое значительное усложнение этнокультурной структуры в связи с при­соединением западно-христианских и мусульманских народов, а также восточных христиан с развитой собственной идентичностью.

Соответственно это ставит перед центром сложнейшую задачу по поддержа­нию баланса в таком необычайно разнородном государстве с огромным количест­вом внутренних и внешних конфликтов. Присоединение многих территорий без сохранения за ними той или иной автономии оказывается зачастую невозможным или, при попытках подавления интересов региональных сообществ, ведет к острым конфликтам. Начинаются резкие колебания между "мягкими" и "жесткими" сце­нариями инкорпорации и удержания территорий, что создает в целом перманент­ную нестабильность в системе.

В этой связи важно отметить, что петровская имперская модель, как и прак­тически любая русская модель региональной политики (а также как практически

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

любая имперская модель), допускала асимметрию территориально-политического устройства. В привилегированном положении оказалась присоединенная в те вре­мена Прибалтика, регион западно-христианской культуры. Формально прибалтий­ские территории не имели автономии. Но реально центр относился к ним по-особому. Центр делает ставку на формирование здесь лояльной элиты, и с тех пор большую роль в России начинает играть остзейское дворянство. Здесь были сохра­нены привилегии дворянства и бюргерства, их собственное управление и суд (ланд-штадт). При русском генерал-губернаторе находились два советника (регирунгсрат) от местных дворян. Региональная элита в лице остзейских дворян собиралась на свои ландтаги, которые избирали на три года дворянский конвент в Лифляндии и дворянский комитет в Эстляндии, формировали состав суда, полиции, прокуратуры. В прибалтийских городах функционировали магистраты, ратуши, сословные суды, и эти города являлись образцом для развития городского самоуправления на ос­новной территории России.

В то же время в случае Украины проводилась иная характерная политика, на­правленная на ассимиляцию территории и лишение ее автономного статуса. Выборы украинского гетмана, обозначавшие региональную автономию, были запрещены после смерти Скоропадского. Зато с 1722 г. стала функционировать Малороссийская коллегия, напоминающая старый московский приказ, т.е. централизованное учреж­дение, ведающее вопросами управления определенной нестабильной территорией.

4.2.3

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: