Послепетровская централизация

Развитие системы "центр — регионы" после смерти Петра I сдвинулось в сторону централизации и упрощения институциональной рамки. Политическая нестабиль­ность, частая смена властителей, интриги временщиков — все это привело к тому, что власть фактически не занималась регионами. Общее качество управления резко понизилось.

В 1726—1728 гг. по инициативе Верховного тайного совета система центра­лизованного управления была упрощена и ужесточена, а элементы самоуправления сведены к минимуму. При Анне Иоанновне мало что изменилось, и новая, более централизованная система продолжила свое существование.

• Одновременно с ликвидацией дистриктов и восстановлением уездов был ликвидирован институт земских комиссаров, наиболее стабильный петровский ин­ститут самоуправления на местах.

• В городах самоуправление было урезано. Главный магистрат отменен, маги­страты на местах переименованы в ратуши и подчинены губернаторам и воеводам. Уменьшились судебные функции городских структур.

• Заметно упростилась структура губернской администрации.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

• В регионах усилены элементы единоначалия с концентрацией власти в ру­ках губернатора и его полным подчинением центру. Инструкция 12 сентября 1728 г. определила, что единственным органом управления и суда в губернии является гу­бернатор, в провинции и уезде — воевода. В их функции входило прежде всего ис­полнение распоряжений центра, а также комплектование армии, квартирование войск, сбор податей, судебные функции.

• Впервые установлена вертикальная иерархия. Предусматривалось, что уезд­ный (городовой) воевода подчинен провинциальному, а тот — губернатору.

• Формальная властная вертикаль сочеталась с фактическим отсутствием контроля за ситуацией на местах. В результате уровень произвола со стороны фор­мально встроенных в иерархию региональных администраторов резко вырос.

• При этом политика центра в отношении "асимметричных" окраин остава­лась непоследовательной. Но видно, что сил для проведения "жесткой" политики у центра не было. Гетманство на Украине было восстановлено при верховниках и отменено при Анне Иоанновне. Россия медленно сдвигала к югу свои фаницы. На том этапе российское подданство получил первый казахский жуз²¹ — Младший. Было окончательно оформлено присоединение Минусинской котловины на юге Восточной Сибири (хакасы²²).

Баланс отношений "центр — регионы" несколько выправляется при Елиза­вете Петровне. Дочь Петра I частично восстановила городское самоуправление в ви­де магистратов, правда, с ограниченными функциями. В 1743 г. вновь созданы го­родские магистраты вместо подчиненных центру ратуш. В компетенцию магистра­тов были включены некоторые судебные и финансовые функции — сбор податей, кабацкая, соляная, таможенная служба. Однако городское самоуправление оста­валось под административным и финансовым контролем губернаторов и воевод. Признаком стремления центральных властей урегулировать отношения с украин­скими элитами стало восстановление в 1747 г. украинского гетманства. Елизаветой Петровной использовались и традиционные "мягкие" сценарии принятия в под­данство новых народов в процессе продвижения империи на Юг (казахский Сред­ний жуз в 1740-х гг., алтайцы с 1756 г.).

4.2.4

Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)

Вторая крупная и более успешная попытка создания нового баланса отношений между центром и регионами была предпринята Екатериной II. Почти за сорок

Традиционное территориально-родовое объединение казахов.

На этой территории ранее существовало государственное образование Хонгорай.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

лет после смерти Петра не была обеспечена ни реальная управляемость террито­рии (несмотря на формальную централизацию), ни тем более эффективное само­управление. Регионы в соответствии с пословицей "ждали третьего указа", по­скольку никто не контролировал их исполнение, и новый указ легко мог быть от­менен последующим.

Екатерининская модель региональной политики в значительной мере вос­производит петровскую модель, деформированную при последующих правителях. Большое влияние на региональную политику оказали новейшие европейские вея­ния и в особенности теория разделения властей (судебную власть в России никак не удавалось отделить от административной).

Происходит переосмысление института губернатора: консолидация центра­лизованной региональной власти и ее ответственность за региональное развитие по­лучают новое идеологическое обоснование. В наставлении от 21 апреля 1764 г. гу­бернатор именуется "хозяином региона", что соответствует тенденции в сторону концентрации и персонификации региональной власти. Одновременно губернатор определенно подчиняется центру (причем только императрице и сенату). Опять на­чинает формироваться более сложная структура губернского правления [Лохвиц­кий, 1864].

Центр уходит от двухуровневой системы управления "губернии — провин­ции". Вместо этого он разукрупняет губернии, и, по сути, прежние провинции ста­новятся новыми губерниями. Губернская реформа начинается в 1775 г. с выходом в свет "Учреждения об управлении губерний". Вторая часть "учреждения" выходит в 1780 г., за ним следует принципиально важный указ от 13 июня 1781 г. К концу правления Екатерины II в России уже около 50 губерний, что практически соответ­ствует прежнему числу провинций.

Разукрупнение регионов объяснялось неэффективностью как внутреннего управления огромными губерниями петровского масштаба, так и двухуровневой системы с провинциями. Примечательна официальная мотивация действий Екате­рины II — "великая обширность некоторых губерний", которые "недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми". Новый уровень дробности российского АТД является более адекватным размерам страны и потребностям как более эффективного управления по вертикали, так и развития самих административных единиц.

Также центр создает новый управленческий институт для более эффектив­ного и жесткого военно-административного управления. Институт генерал-губер­наторов получает оформление как один из ключевых институтов централизованно­го управления для особых случаев. Для них был предусмотрен специальный терри­ториальный формат — объединения из нескольких губерний, в которых они по своему статусу находились выше "простых" губернаторов.

Институт генерал-губернаторов представляет собой важный дополнитель­ный управленческий уровень, работающий в непосредственных интересах центра.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

Генерал-губернатор занимается вопросами общего надзора и находится на поло­жении государева наместника (понятия "наместник" и "генерал-губернатор" часто употреблялись как синонимы). Его полномочия велики и не имеют четких границ, т.е. определяются в зависимости от того, насколько проблемной и запущенной яв­ляется ситуация, в какой степени она требует вмешательства.

По сути, вновь была воспроизведена двухуровневая система централизован­ного управления, но с некоторыми отличиями от прежней. Уровень генерал-губер­наторств (наместничеств) не был обязательным и представлял собой контролиру­ющую структуру. Но при этом создана она была практически повсеместно, а высо­кий управленческий статус подчеркивался тем, что она функционировала под пря­мым руководством императрицы.

Региональное самоуправление начинает возрождаться в формах дворянского самоуправления и совпадает с повышением независимости судебной власти.

Одним из главных признаков усиления регионального начала становится частичная выборность судов (судебных заседателей в губерниях, а в уездах еще и председателей судов). В рамках судебной реформы в губернии появляется средняя судебная инстанция для дворян в лице верхнего земского суда, в уезде — нижняя инстанция в лице дворянского уездного суда и нижнего земского суда. Также соз­даются верхняя и нижняя расправы — судебные органы для крестьян, в которых заседают представители местного дворянства. И если председатели судов на гу­бернском уровне назначаются из центра — сенатом, то сами заседатели выбирают­ся сословиями, в основном — дворянами. Кроме того, на уровне губернии был вве­ден специальный совестный суд для ведения мелких дел (наподобие третейского суда): совестный судья избирался дворянами, в состав суда входили выборные представители от дворянства, купечества, свободных сельских обывателей.

Контроль центра за выборными судебными структурами обеспечивается че­рез назначение председателей на губернском уровне. Кроме того, губернатор полу­чает функцию частичного надзора за судопроизводством: к его задачам относится устранение волокиты в суде. Однако прямо вмешиваться в судопроизводство он не имеет права.

Очень важным институтом регионального развития и самоуправления ста­новится создаваемый в губерниях приказ общественного призрения — прообраз бу­дущих земских учреждений. В его компетенции находятся народное просвещение, медицина, заведения общественного призрения (богадельни, дома умалишенных, приюты). Приказ общественного призрения является выборным органом, в него входят по два представителя от трех сословных судов губернского уровня (дворян­ский верхний земский суд, мещанско-купеческий губернский магистрат, крестьян­ская верхняя расправа). Контроль со стороны центра обеспечивался с помощью типичной технологии: руководителем данной структуры являлся представитель центра, т.е. губернатор.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

На местном, уездном, уровне самоуправление оказывается еще более раз­витым. Здесь появляется институт земского капитана-исправника, который отвеча­ет за правопорядок, исполняет полицейские и некоторые иные функции. Капитаны-исправники и заседатели составляют нижний земский суд и выбираются местным дворянством. Эта структура как орган судебного самоуправления на местах имеет преемственность с петровской структурой земских комиссаров, ликвидированной после смерти Петра I.

Наконец, екатерининская модель предусматривает становление дворянского сословного самоуправления на местах. Речь идет о дворянских собраниях и местных предводителях дворянства. Ранее эти структуры не были упорядочены, хотя дворя­не и прежде выбирали своих представителей в различные структуры. В 1785 г. вы­ходит жалованная грамота дворянству, которая регламентирует дворянское терри­ториальное самоуправление на губернском и уездном уровнях. В соответствии с этой моделью в губернии раз в три года созывается губернское дворянское собра­ние, а в уезде — уездное. Дворянские собрания вправе рассматривать "нужды и поль­зы" своей территории, а также заниматься выборами. В губернии дворянские соб­рания избирали дворянских заседателей в верхний земский и совестный суды, в уезде их функции были еще шире — выборы капитана-исправника, уездного судьи, заседателей уездного и нижнего земского судов, частично — нижней расправы.

Особого внимания заслуживает институт предводителя дворянства. В сущ­ности, он становится первым выборным руководящим лицом регионального уров­ня, выражающим, правда, интерес одного сословия, но составляющего основу ре­гиональной элиты того времени. В уезде дворяне сами выбирали своего предводи­теля. В губернии предполагался контроль центра за этим процессом: дворяне изби­рали двух кандидатов, одного из которых губернатор назначал предводителем.

Механизм централизованного контроля за учреждениями, в которых при­сутствуют элементы выборности и самоуправления, выглядит типичным образом. Центр (или губернаторы как его представители) или назначает руководителей этих структур (сословных судов, предводителей губернского дворянства), или же губер­наторы сами возглавляют выборные структуры.

Еще одним важным направлением децентрализации является развитие го­родского самоуправления. Екатерина II предпринимает новую попытку создать ус­тойчивую систему, подконтрольную центру и в то же время способную к решению местных вопросов на началах самоуправления.

В 1785 г. выходит жалованная грамота городам. Этот документ предполагает упорядочение ситуации в городском самоуправлении и регламентацию деятельно­сти политических институтов. Городское население было поделено на шесть разря­дов: владельцы недвижимой городской собственности, купцы, ремесленники, име­нитые граждане, иностранные купцы, прочие. Создается институт городской думы и городского головы — третья попытка правового оформления городского самоуправ-

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

ления после петровских земских изб и магистратов. Первичным органом само­управления становится городское собрание, в котором участвуют все городовые обыватели, отвечающие имущественному цензу. Городское собрание выбирает об­щую городскую думу, в которую входят гласные (т.е. депутаты) от шести разрядов и городской голова. Постоянно действующим органом исполнительной власти ста­новится шестигласная дума, в которую входят по одному представителю от каждого разряда (председателем шестигласной думы является городской голова).

В то же время активного и массового развития городского самоуправления не произошло и при Екатерине II (многие историки оценивают жалованную грамоту городам как неудачную). Во-первых, контроль со стороны центра оставался доста­точно большим и сочетался с финансовой слабостью городских органов. Во-вто­рых, городские сословия не удалось консолидировать, поскольку общность терри­ториальных интересов не была осознана различными группами.

Целью Екатерины II было, по-видимому, и распространение единой модели региональной политики по всей стране, со снижением территориально-политиче­ской асимметрии. В этой связи показательным примером может служить посте­пенная подгонка управления Украиной под общеимперские стандарты, оконча­тельная ликвидация украинской региональной автономии. В 1764 г. на Украине окончательно упразднен гетман как важнейший институт регионального само­управления, в 1765 г. закрылись традиционные общеукраинские учреждения — войсковые канцелярии и суды. Вместо этого была опять восстановлена коллегия, на территории Украины началось создание обычных губерний (старинное деление Украины на полки было упразднено в 1781 г.). Наконец, в 1786 г. закрылась и кол­легия, после чего на Украине использовалась общая для большинства территорий страны модель отношений между центром и регионами. Кроме того, в 1771 г. было упразднено вассальное Калмыцкое ханство, просуществовавшее более ста лет.

Напомним, что одновременно с этим Екатериной II была почти решена за­дача по инкорпорации в состав России всех прежних территорий Киевской Руси — Белоруссии и правобережной Украины (прошли три раздела Польши), а также по­следнего осколка Орды — Крымского ханства. Был подтвержден и укреплен рос­сийский контроль на предгорных равнинах Северного Кавказа, которые в течение двух веков находились в неустойчивом геополитическом положении. Но какая-либо автономия для этих территорий предусмотрена не была, хотя на многих из них сформировалась собственная идентичность.

4.2.5

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: