Александр III: новая частичная централизация

В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра. Очевидно, что эта тенденция стала реакцией на земские реформы Александра II, рост децентрализации и региональных свобод. Создание земств было одной из самых крупных уступок Российской империи ре­гиональным элитам и интересам. Региональные политические амбиции стали уси­ленно расти, одновременно с ростом как демократических настроений, так и обшей политической нестабильности в государстве (включая развитие левого движения). Политика Александра III, ассоциируемая с "контрреформой", имела свою проек­цию в региональной политике.

Во-первых, создаются новые институты особого централизованного управле­ния нестабильными территориями. Ранее для этих целей использовался институт генерал-губернатора, или наместника. Этот институт продолжает существовать и в конце XIX в. Генерал-губернаторства были характерны для инокультурных окраин­ных территорий (Финляндское, Варшавское, Виленское, Кавказское, Степное, Тур­кестанское) и слабо освоенной восточной периферии (Иркутское, Приамурское). Отчасти этот опыт использовался для столичных регионов (Московское и, с ого­ворками, Киевское). Но теперь центр развивает саму концепцию особого управления территорией, придавая ей юридическое оформление. В 1881 г. вводится институт исключительного положения, который имеет два уровня — усиленной или чрезвы­чайной охраны. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимо­сти особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искорене­ния крамолы" [Ерошкин, 1968, с. 231]. Режим усиленной охраны дает региональ­ному руководителю право закрывать собрания, торговые и промышленные органи­зации, запрещать газеты, арестовывать, высылать или штрафовать бунтовщиков. Режим чрезвычайной охраны передает всю власть генерал-губернатору или другому специально назначенному администратору. В развитие этой тенденции в 1892 г. вводится третий по силе режим особого управления — военное положение: вся полнота власти передается военным и их учреждениям.

Во-вторых, продолжается разведение институтов выборного самоуправления на местах и судебной системы. В рамках судебной реформы была сохранена вы­борность местными самоуправленческими структурами мировых судей. При Алек­сандре III регионы лишаются и этой возможности. 12 июля 1889 г. вместо мировых судов возникает институт земских начальников. Они представляют местную дво­рянскую элиту, но назначаются губернатором и утверждаются министром внутрен­них дел (земские начальники обычно назначались по несколько человек на уезд, отвечая за определенные волости внутри уезда). Губернаторы осуществляют надзор

¶1 2 Зак. 624

¶353

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

за их деятельностью (возглавляя специальное губернское присутствие) и могут ини­циировать их смещение с должности.

Административная и судебная власти на местном уровне соединяются в ли­це подконтрольного центру земского начальника. Последний назначает волостных судей, получает право отменять приговоры сельских и волостных сходов, утверждать или отстранять от должности выборных крестьянами лиц, налагать на крестьян ад­министративные взыскания, приговаривать их к аресту и штрафу. Земский началь­ник осуществляет надзор за крестьянским самоуправлением, следит за расходовани­ем мирских капиталов, занимается вопросами хозяйственного благоустройства и общественного порядка, наблюдает за нравственностью и поведением крестьян.

Появление земских начальников свидетельствовало о стремлении центра усилить контроль на самом низовом — волостном уровне после освобождения кре­стьян и в результате развития крестьянского и земского самоуправления на местах. Как результат, судебные функции на уровне волости были изъяты у местных вы­борных лиц и переданы местным же, но назначенным чиновникам, которым одно­временно был поручен общий надзор. Выборный мировой суд функционирует на том этапе лишь в столицах и шести крупных городах (в остальных городах судьи назначаются министерством юстиции).

При этом крестьянское самоуправление, введенное при Павле, сохраняется. Базовой административной единицей является волость, которая делится на сель­ские общества. В последних проводятся сельские сходы и избираются сельские ста­росты. На волостном уровне собирается волостной сход (в него входят все должно­стные лица и выборные от каждых 10 дворов), действуют волостной старшина, волостное правление (старшина, сельские старосты, сборщики податей) и воло­стной суд.

В-третьих, ограничивается сфера компетенции земств. В 1890 г. земства ли­шились продовольственного дела. Распространение земств по стране шло отнюдь не последовательно. Так, в 1882 г. было отменено земство на Дону, которое просу­ществовало семь лет.

В-четвертых, развивается огосударствление земства. Институт земств почти не отделяется от централизованного государственного управления. Сотрудники земских управ становятся государственными чиновниками, управы получают класс должности и несут ответственность перед государственной администрацией. Губернатор имеет право властного надзора за целесообразностью деятельности земских учреждений (надзор осуществляется через губернское по земским делам присутствие). На уровне уездов с 1890 г. губернатор утверждает не только предсе­дателя управы, но и ее членов.

В-пятых, усиливается влияние дворянства как главной опоры центра в регио­нальной элите. Стремясь ограничить политический вес иных региональных групп, центр намеренно увеличивает присутствие дворян в земских учреждениях. В ре-

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

зультате переделки земского положения 12 июня 1890 г. гласные уездных собраний избираются уже не всем уездом, а по отдельным группам. Определяются три кате­гории выборщиков — дворяне-землевладельцы, общинные крестьяне (не являю­щиеся собственниками земли) и прочие. При этом крестьяне имеют право только определять своих кандидатов, а выбирает их губернатор. Ценз для дворян был снижен, в то время как для мешан — повышен. В результате доля дворян в уездных земских собраниях превысила половину, увеличившись с 42,4% в 1864 г. до 55,2% в 1890 г. В губернских земских собраниях дворяне изначально имели подавляющее преимущество и теперь еще больше увеличили отрыв — с 81,9% до 89,5% соответ­ственно [Ерошкин, 1968, с. 239].

В-шестых, происходит огосударствление городского самоуправления. Городской голова также становится государственным чиновником. Для контроля на губерн­ском уровне действует губернское по городским делам присутствие. Расстановка сил в городском самоуправлении тоже выправляется в пользу традиционной аристо­кратии: в результате пересмотра городового положения 11 июня 1892 г. налоговый ценз на избирателей заменяется на имущественный, что было невыгодно торговцам и промышленникам.

4.2.10

Николай II: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"

В конце своего существования Российская империя сталкивается с множеством вызовов. Одним из них является растущие политические амбиции на региональном уровне, выразителями которых становятся земства. Попытки центра ввести огра­ничения на деятельность земств, включить их в централизованную государствен­ную систему управления имели свой обратный эффект, поскольку усилили консо­лидацию радикально настроенных земских деятелей и их настрой на борьбу. Зем­ства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добивают­ся права на законодательную деятельность.

Региональное самоуправление оказывается в эпицентре самых принципи­альных дискуссий. Допустив его развитие в 1864 г., царская власть всячески пыта­ется его ограничить, опасаясь неконтролируемой деятельности и связанных с этим опасностей для политической безопасности империи. Деятельность Николая II позволяет говорить о продолжении тенденций, заданных его предшественником: дальнейшее развитие земства воспринимается как опасность для самодержавия.

Вскоре после вступления на престол 17 января 1895 г. царь назвал пожела­ния об участии земства в делах внутреннего управления бессмысленными мечта­ниями. Примечательным документом стала выпущенная в 1899 г. графом Витте за­писка "Самодержавие и земство". В этом документе земство прямо называлось не-

¶ 12*

¶355

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы

пригодным средством управления. По мнению Витте, отражавшему точку зрения правительственных кругов и в целом позицию центра, система местного управле­ния должна быть однородна с общим политическим строем государства.

В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих полити­ку ограничения земств, особенно в экономической сфере. Продовольственное дело переходит в ведение региональных правительственных структур (губернские и уезд­ные присутствия по крестьянским делам). В 1900 г. выходит запрет на повышение земских сборов выше определенной нормы. В 1902 г. земствам запрещают сбор ста­тистических сведений о земельных имуществах. В 1904 г. центр показывает свою власть, проведя ревизию земств в четырех губерниях. По итогам ревизии в Твер­ской области были проведены кадровые чистки.

По инерции распространение земской реформы в регионах России на том этапе продолжается. В 1903 г. земства были введены в шести западных губерниях, а также в геополитически неустойчивых Ставропольской, Астраханской и Оренбург­ской губерниях, находившихся на границах с Кавказом и Центральной Азией. Од­нако полномочия этих земств были изначально урезаны.

Несмотря на введение ограничений, земское движение продолжает разви­ваться на местах и становится важным политическим субъектом в стране (см., на­пример: [Ольденбург, 1991]). Земства консолидируются, создавая общероссийское лобби, выступающее за развитие демократических процессов и самоуправления на местах. Примечательным событием стал съезд земских деятелей в Петербурге в 1904 г. Земцы выступали за восстановление аутентичных земств в версии 1864 г., их подлинную самостоятельность и распространение на всей территории страны. От­вет Николая II на их требования был позитивным и неконкретным одновременно: "предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в за­ведовании различными сторонами местного благоустройства". Действия и выступ­ления центральных властей показывают, что центр на том этапе не стремился раз­вивать земские учреждения, но опасался негативной реакции элиты на их свертыва­ние. Это неудивительно, поскольку нестабильность в стране нарастала, и в 1905 г. произошла первая русская революция. Прошедший в 1905 г. в Москве второй зем­ский съезд вновь выдвинул целый ряд требований (в том же году в Москве прошел и третий съезд): среди них была отмена административной власти земских началь­ников.

В целом земцы лоббировали развитие российского парламентаризма и непо­средственное участие представителей земств в парламентской деятельности. В ре­зультате им удалось обеспечить свое представительство на уровне центра: губерн­ские земские собрания получили право делегировать по одному своему представи­телю в созданный в 1906 г. Госсовет. Таким образом, впервые в российской истории было создано определенное, хотя и слабое, представительство регионального самоуправ­ления в общегосударственных политических структурах.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

В сложившейся ситуации центр проводит непоследовательную политику, поскольку его отношения с регионами становятся менее сбалансированными, а управляемость по разным причинам снижается. Ощущая определенную конкурен­цию со стороны земств на местах, центр продолжает усиливать институт губернато­ра. В деятельности губернатора увеличивается силовая составляющая. С 1904 г. губернатор стал председателем "особого совещания", в состав которого, в частно­сти, вошли начальник губернского жандармского управления и прокурор ок­ружного суда. Примечательна реакция революционеров на действия центра по консолидации властных полномочий на местах в руках губернатора: В.И. Ленин считал российского губернатора "настоящим сатрапом".

В то же время центр идет и на уступки, пытаясь время от времени "выпус­кать пар". Правовое оформление влияния земств на общегосударственном уровне (в Госсовете) является важным критерием признания этой структуры центром в ка­честве политического партнера. В рамках земств были сделаны уступки крестья­нам: в 1906 г. отменено назначение губернатором гласных от крестьян в земствах с восстановлением уездного избирательного съезда от сельских сообществ. Таким об­разом, был восстановлен один из элементов изначальной земской реформы Алек­сандра II.

Наконец, в 1912 г. было отменено еще одно "контрреформаторское" реше­ние Александра III — в связи с восстановлением института мировых судей. Уезд­ные земские собрания и городские думы вновь получили право выбирать миро­вых судей в губерниях (ограничителем со стороны центра стало назначение предсе­дателя мирового съезда министром внутренних дел). Но государство действовало постепенно, распространяя реформу от губернии к губернии. Мировые судьи были введены до войны в 13 губерниях, а к 1917 г. — в 20 губерниях. Соответственно, ин­ститут земских начальников был ослаблен, у них изымались судебные функции.

Неустойчивость растет и в отношениях центра с автономными государст­венными образованиями. Именно при Николае II центр впервые начинает прово­дить откровенно жесткую политику в отношении Финляндии. В 1899 г. царь присво­ил себе право издания законов для Финляндии без согласования с сеймом. В 1903 г. генерал-губернатор получил здесь чрезвычайные полномочия. Но в 1905 г. на фоне Первой русской революции власть пошла на уступки: Николай II подписал мани­фест об отмене всех законов, принятых им после 1899 г. В 1906 г. сейм принял и царь утвердил новый сеймовый устав (порядок избрания сейма и пр.), определяющий основы политической системы в автономии. В 1910 г., однако, вышел новый цар­ский указ, обозначивший тенденцию к ликвидации автономии. Финляндия прак­тически оказалась в том положении, в котором на протяжении десятилетий нахо­дилась Польша.

На этом фоне в России отмечается активное развитие национальных движе­ний, выступающих за автономию своих регионов. Популярность в этих движениях

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

получают идеи федерализма, который обычно понимается в контексте обретения национальными окраинами политической автономии. Такие движения появляют­ся уже не только в Польше, но и на Украине, в Закавказье, Центральной Азии и др. Их развитие существенно подтачивает политическое единство империи и легитим­ность самодержавной власти, явно не справляющейся с многочисленными поли­тическими и региональными вызовами.

В целом на закате Российской империи в системе "центр — регионы" отме­чается явное нарушение баланса, что стало одним из стимулов для последующих революционных изменений.

4.3

Отношения "центр — регионы" в советский период

4.3.1

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: