Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период

После Февральской и, далее, Октябрьской революций 1917 г. поначалу продолжается инерционный процесс создания новых ATE первого порядка (разумеется, в рамках территорий, контролируемых центральной властью). Так, в 1917 г. при Времен­ном правительстве была создана Алтайская губерния. В 1918—1921 гг. появились Иваново-Вознесенская, Челябинская, Царицынская, Екатеринбургская, Брянская, Новониколаевская и Мурманская губернии. Возникали и временные, "неудач­ные" административно-территориальные образования. Например, в 1918 г. были со­зданы Череповецкая и Северо-Двинская губернии, впоследствии упраздненные. В 1921—1923 гг. из состава Ярославской губернии временно выделялась Рыбин­ская губерния, а в 1923 г. несколько месяцев просуществовала Приамурская гу­берния с центром в Хабаровске.

Рост числа ATE первого порядка был связан прежде всего с развитием инсти­тута национально-территориальной автономии. Новыми ATE стали, например, Башкирия, Татария, Якутия и др.

Окончательное утверждение советской власти дало импульс первому серьез­ному пересмотру всей системы АТД. Интересы более жесткого централизованного контроля над территорией потребовали укрупнения ATE. Унаследованная от импе­рии и некоторое время развивавшаяся по инерции система АТД была признана неадекватной задачам революционного строительства.

В результате, начиная с 1923 г., советская власть экспериментирует с укруп­нением сетки АТД. Прежнее деление на губернии, уезды и волости отменяется. Вме­сто него на уровне ATE первого порядка в РСФСР вводятся края и области, на уров­не ATE второго порядка — округа и районы. В процессе радикального укрупнения сетки АТД к 1929 г. были созданы 13 ATE первого порядка — краев и областей. Одно­временно в роли ATE первого порядка выступали некоторые АССР, такие, как Тата­рия, Башкирия, Якутия, Карелия, Крым, Казахстан, Дагестан (часть АССР, главном образом, созданных из автономных областей, была включена в состав краев).

Процесс объединения регионов продолжался в 1923—1929 гг. Начиная с 1930 г. прослеживается обратная тенденция разукрупнения регионов, и в 1934—1937 гг. сет­ка ATE вновь становится весьма дробной.

Основными ATE первого порядка в составе РСФСР становятся край, об­ласть и автономная республика. Главное отличие края от области состояло в более

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

сложном внутреннем делении: край имел в своем составе автономные области, а иногда даже — АССР (до 1936 г.). Показательно, что, когда по конституции 1936 г. все АССР были выведены из состава краев и превращены в полноценные ATE пер­вого порядка, соответствующие края преобразовали в области. Наличие нацио­нального округа не являлось достаточным основанием для создания края: регионы, имеющие в своем составе национальные округа, но не располагающие своими ав­тономными областями, имели статус областей.

Вообще реформе АТД на том этапе уделялось первостепенное внимание. Дос­таточно сказать, что по конституции 1936 г. областное деление всей страны нахо­дилось в компетенции СССР.

Процесс укрупнения и разукрупнения сетки АТД в РСФСР целесообразно анализировать по каждому из новых укрупненных административных образований по отдельности.

1. В 1923 г. создана Уральская область с центром в Екатеринбурге, основу которой составили Екатеринбургская, Пермская, Челябинская и Тобольская гу­бернии. Это — первый пример укрупнения регионов. Область просуществовала 11 лет, и была вновь разделена в 1934 г. Тогда на ее основе были созданы Свердлов­ская, Челябинская и Обь-Иртышская области (последняя — с центром в Тюмени, далее была слита с Омской областью). В 1938 г. из Свердловской области выдели­лась Пермская область с Коми-Пермяцким национальным округом в ее составе. На этом процесс не остановился, и в 1943 г. от Челябинской области отделилась Курганская область (Курган никогда ранее региональным центром не являлся). Наконец, в 1944 г. была воссоздана Тюменская область, в состав которой вошли Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий национальные округа.

2. Вторым укрупненным регионом стал Северокавказский край, созданный в 1924 г. с центром в Ростове-на-Дону (в первые месяцы регион назывался Юго-Восточной областью). В его состав вошли Донская и Кубано-Черноморская облас­ти, Ставропольская и Терская губернии. В 1933—1934 гг. в его составе имелась внутрикраевая Северная область с центром в Миллерово (ныне часть территории Ростовской области).

Первый раздел Северокавказского края был осуществлен в 1934 г. Из его со­става выделился Азово-Черноморский край с центром в Ростове-на-Дону. После этого столицей Северокавказского края на время стал Пятигорск (в настоящее время находится на территории Ставропольского края).

В составе Северокавказского края находились автономные области, возник­шие в результате раздела в 1921 — 1924 гг. бывшей Горской АССР. Более того, в 1931 — 1936 гг. Северокавказский край включал Дагестанскую АССР. В 1936 г. все АССР — Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия и Чечено-Ингушетия стали отдельными ATE первого порядка. При этом столицей края в 1936—1937 гг. некоторое время являлся Орджоникидзе (бывш. Владикавказ), который одновре-

¶ 5.1 Эволюция административно-территориального деления России

менно был столицей Северной Осетии. В 1937 г. Северокавказский край был пере­именован в Орджоникидзевский край, но вот его столицу перенесли в Ставрополь. В 1943 г. край стал называться Ставропольским. В его составе из автономий оста­лась только Карачаево-Черкесия в статусе автономной области.

Азово-Черноморский край изначально имел в своем составе только одну автономию — Адыгейскую АО. В 1937 г. он был разделен на Краснодарский край (в его составе и находилась далее Адыгейская АО) и Ростовскую область.

3. В 1925 г. был создан Сибирский край со столицей в Новосибирске (бывш.
Новониколаевск). Его основу составили Алтайская, Енисейская, Иркутская, Ново­
николаевская, Омская и Томская губернии.

В 1930 г. Сибирский край был разделен на два края — Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский. Это — первый в истории случай раздела укрупненного ре­гиона. Западно-Сибирский край с центром в Новосибирске также оказался недол­говечным образованием. В 1934 г. из его состава вышла Омская область (объеди­нившаяся с Обь-Иртышской областью, выделенной из Уральской области, а потом потерявшая территории, отошедшие к Тюменской области). В 1937 г. Западно-Си­бирский край поделили на Новосибирскую область и Алтайский край (в составе последнего находилась Ойратская, позднее — Горно-Алтайская АО). Разукрупне­ние Новосибирской области на этом не закончилось: в 1943 г. из ее состава вышла Кемеровская область (не имевшая исторических аналогов), в 1944 г. — Томская область.

Восточно-Сибирский край также быстро разделился на части. В 1934 г. воз­ник Красноярский край (в его состав входили Хакасская АО, Эвенкийский и Тай­мырский (Долгано-Ненецкий) национальные округа). В составе Восточно-Сибир­ского края находилась Бурят-Монгольская АССР, которая стала ATE первого по­рядка в 1936 г. В 1937 г. Восточно-Сибирская область (уже не край) была разделена на Иркутскую и Читинскую области. В том же 1937 г. на основе части территорий Бурят-Монгольской АССР в составе Иркутской области создали Усть-Ордынский Бурятский национальный округ, а в составе Читинской области — Агинский Бу­рятский национальный округ.

4. Дальневосточный край появился в 1926 г. (ранее на месте прежней ДВР
существовала Дальневосточная область). Его основу составили прежние Амурская,
Камчатская, Приморская области (Забайкальская губерния позднее перешла к
Восточно-Сибирскому краю).

Особенностью Дальневосточного края оказалось деление на внутрикрае-вьге области. В 1932 г. были созданы Амурская, Камчатская и Сахалинская облас­ти, в 1934 г. — Зейская, Нижнеамурская, Приморская, Уссурийская, Хабаровская. Также в составе Дальневосточного края была Еврейская АО.

Раздел Дальневосточного края произошел в 1938 г. На его территории были созданы Приморский и Хабаровский края. В составе Приморского края находи-

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

лась внутрикраевая Уссурийская область (их полное объединение произошло в 1943 г., причем Приморский край остался краем, несмотря на отсутствие внутренних автономий⁵). Часть Зейской области была передана Читинской области, другая — Амурской области.

Далее происходило постепенное разукрупнение Хабаровского края. В 1947 г. была создана отдельная Сахалинская область, объединенная с Южно-Сахалинской областью, возникшей на территории, отвоеванной от Японии. В 1948 г. из соста­ва Хабаровского края выделилась Амурская область. В 1953 г. была создана новая и самостоятельная Магаданская область (с Чукотским национальным округом в ее составе). В 1956 г. Хабаровский край лишился Камчатской области (в составе которой оказался Корякский национальный округ), а Нижнеамурскую область ликвидировали и сделали частью территории края. Из автономий в составе Хаба­ровского края так и осталась Еврейская АО.

5. Укрупненная Ленинградская область возникла в 1927 г. (ее основу состави­ли Петроградская, Новгородская, Псковская, Мурманская губернии). Уже в 1931 г. из нее был административно выделен Ленинград. В 1938 г. отделилась Мурманская область, в 1944 г. — Новгородская и Псковская, а также Великолукская область, впоследствии упраздненная.

6. Центрально-Черноземная область (столица — Воронеж) была создана в 1928 г. Ее основу составили Воронежская, Курская, Орловская и Тамбовская гу­бернии. Область в таком виде просуществовала только до 1934 г. В 1934 г. она поде­лилась на Воронежскую и Курскую области. В 1937 г. из Курской области была выделена Орловская область (другая часть территории досталась ей от ликвиди­рованной Западной области). Из состава Воронежской области в 1937 г. была вы­делена территория Тамбовской области (к Тамбовской области некоторое время относились земли Пензенской области, входившие в Куйбышевский край, но в 1939 г. возникла самостоятельная Пензенская область). В 1954 г. на части терри­тории Курской области создали новую Белгородскую область. Также в 1954 г. из участков территорий нескольких областей была скомпонована новая Липецкая область.

7. Нижневолжский край (столица — Саратов) появился в 1928 г. (сначала он несколько месяцев назывался областью). Его основу составили Астраханская, Сара­товская и Сталинградская (ранее — Царицынская) губернии. Раздел Нижневолж­ского края произошел в 1934 г., он поделился на Сталинградский край (с Кал­мыцкой АО, затем — АССР) и Саратовский край (с АССР немцев Поволжья).

В 1936 г. из состава Сталинградского края вышла Калмыцкая АССР, после чего край был преобразован в область. В 1943 г. от Сталинградской области отдели­лась Астраханская область.

⁵ Это — единственный пример края, который не имел ннутренних автономий.

¶ 5.1 Эволюция административно-территориального деления России

Саратовский край стал областью в 1936 г. в связи с отделением АССР нем­цев Поволжья. В 1941 г. эта АССР была ликвидирована, а основная часть земель передана Саратовской области.

8. Средневолжская область возникла в 1928 г., а в 1929 г. была преобразована
в одноименный край (с 1935 г. — Куйбышевский край). Столицей была Самара
(переименована в Куйбышев). Ее основу составили Самарская, Оренбургская,
Ульяновская (бывш. Симбирская) и Пензенская губернии.

В 1934 г. из состава края вышла Оренбургская область. В 1936 г. отдельным регионом первого порядка стала Мордовская АССР, после чего край был преобра­зован в Куйбышевскую область. В 1937 г. территория в районе Пензы была пере­дана в Тамбовскую область, но в 1939 г. возникла самостоятельная Пензенская об­ласть. Наконец, в 1943 г. от Куйбышевской области отделилась Ульяновская об­ласть.

9. В 1929 г. сформирована Нижегородская область, в том же году преобразо­
ванная в Нижегородский край (в ее основе были прежние Нижегородская и Вят­
ская губернии). В 1932 г. край стал называться Горьковским (его столица — Ниж­
ний Новгород был переименован в Горький). В 1934 г. от Горьковского края отде­
лился Кировский край (Киров — бывш. Вятка) с Удмуртской АССР в его составе.
В 1936 г. Удмуртская АССР получила полную самостоятельность, и Кировский
край стал Кировской областью. Горьковский край превратился в Горьковскую об­
ласть в том же 1936 г. после потери Марийской и Чувашской АССР.

10. Западная область возникла в 1929 г. из Брянской, Калужской и Смо­ленской губерний. В 1935 г. часть ее территории досталась Калининской области. В 1937 г. была создана Орловская область, в которую вошла еще часть территории Западной области. В результате в 1937 г. сократившаяся до минимума Западная область была переименована в Смоленскую область. Брянская область вьщелилась из состава Орловской в 1944 г., и в том же году была воссоздана Калужская область.

11. В 1929 г. также была создана Центрально-Промышленная область, прак­тически сразу переименованная в Московскую. Ее основу составили Московская, Тверская, Тульская и Рязанская губернии. Первый раздел произошел в 1935 г. с выделением Калининской области (Тверь была переименована в Калинин). В 1937 г. выделились Рязанская и Тульская области (часть территории Тульской области в 1944 г. была включена в состав Калужской области).

12. Ивановская промышленная область тоже возникла в 1929 г. Ее основой стали Владимирская, Иваново-Вознесенская, Костромская и Ярославская губер­нии. В 1936 г. отделилась Ярославская область. В 1944 г. была воссоздана Влади­мирская область, а из состава Ярославской вышла Костромская область. В остатке оказалась собственно Ивановская область.

13. Северный край появился в 1929 г. В 1936 г. была создана отдельная Коми АССР, в результате чего край переименовали в Северную область. В 1937 г. Север-

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

ная область разделилась на Архангельскую и Вологодскую. В составе Архангель­ской области находился Ненецкий национальный округ.

Особой формой ATE второго порядка в системе укрупненных регионов яв­лялись округа, которые в свою очередь делились на более мелкие единицы — районы. В 1930 г. в РСФСР насчитывалось 246 округов, но они были упразднены постанов­лением ЦИК и СНК СССР 30 июля 1930 г. После 1930 г. осталось небольшое число округов, которые являлись объединениями районов или резко выделялись по своей социально-экономической специфике на фоне районов. Последний округ — Ал­данский в составе Якутии был ликвидирован в 1946 г.

Уменьшившиеся в размерах края и области делились после 1930 г. только на районы и города регионального (краевого, областного) подчинения, которые и высту­пали единицами ATE второго порядка. В то же время на административной карте после 1930 г. остались особые округа — в форме национальных округов (в то время как все прочие округа были отменены).

Еще одной особой формой ATE второго порядка являлись внутрикраевые области. Они были наиболее распространенным феноменом на Дальнем Востоке и полностью исчезли там только в 1956 г. Также следует напомнить о Северной об­ласти, входившей в состав Северокавказского края. В конечном итоге внутрикрае­вые области или выделились из состава краев, или были ликвидированы. Внутри краев остались только автономные области со статусом национально-территори­альных автономий.

Своеобразным экспериментом было введение внутренних областей в неко­торых наиболее крупных АССР. Первый прецедент — создание областного деления в Казахской АССР в 1932 г., но уже в 1936 г. Казахстан стал союзной республикой⁶. В 1952—1953 гг. в порядке эксперимента на территории Татарии создавались три области (Казанская, Бугульминская и Чистопольская), на территории Башкирии — две (Уфимская и Стерлитамакская), но эксперимент был практически сразу свернут.

Административно-территориальное деление РСФСР в целом сформировалось в процессе разукрупнения краев и "больших" областей к концу 1930-х гг. После 1936 г., когда была принята вторая советская конституция, число ATE первого порядка резко выросло. Во-первых, это произошло за счет вывода всех АССР из состава краев. Во-вторых, многие края и области к тому времени тоже поделились на части. Далее целый ряд новых областей был создан в годы Великой Отечественной войны.

В результате РСФСР вернулась к уровню дробности АТД, даже превосходя­щему тот, который был на ее территории в годы Российской империи. Государство уже не воспринимало дробное АТД как проблему, поскольку вся территория находи­лась под жестким централизованным контролем, вся власть на местах была под­контрольной. В основном была воссоздана система дореволюционных губернских

⁶ Интересно, что а 1960—1965 гг. и огромном по территории Казахстане существова­ли края — в виде объединений из нескольких областей.

¶ 5.1 Эволюция административно-территориального деления России

центров (правда, границы соответствующих регионов серьезно изменились)⁷. К ним добавились новые региональные центры, сложившиеся или сильно выросшие в го­ды советской индустриализации. Резкое увеличение числа ATE произошло и за счет национально-территориальных автономий — создания АССР и преобразования большинства АО в АССР с последующим выходом из состава краев в 1936 г. После войны система АТД в РСФСР изменялась мало.

• Некоторые перемены произошли в связи с изменением территории. В 1944 г. в состав РСФСР вошла Тува (АО, затем АССР). В 1946 г. на территории бывшей Восточной Пруссии возникла Кенигсбергская, затем — Калининградская область. Южно-Сахалинская область появилась на отвоеванных у Японии землях и вскоре была слита с уже существовавшей к тому времени Сахалинской областью.

• Другие изменения объяснялись депортациями народов. В 1943—1944 гг. были ликвидированы две национально-территориальных автономии (Калмыцкая и Чечено-Ингушская АССР), а также автономия карачаевцев и балкарцев в рамках соответствующих "двудомных" АО и АССР. Статус-кво восстановлен в 1957 г.

• В 1954 г. были созданы новые области, в частности — Арзамасская, Бала-шовская и Каменская, основу которых составили отдельные территории Горьков-ской, Саратовской и Ростовской областей соответственно. Но уже в 1957 г. эти об­ласти были ликвидированы как неперспективные с точки зрения экономического развития, так же как и созданная ранее Великолукская область. Из новых областей, возникших в 1954 г., сохранились только Белгородская и Липецкая области, которые и стали двумя последними примерами создания новых регионов в составе РСФСР.

Закон 11 февраля 1957 г. отнес областное деление к компетенции республик. На самом деле это означало, что формирование системы АТД на территории СССР и РСФСР практически завершилось. После 1957 г. и вплоть до 1991 г. ни один регион в составе РСФСР не был создан или ликвидирован. Происходили лишь редкие статус­ные изменения: в 1958 г. Калмыкия из АО вновь стала ACCP^S, а в 1961 г. свой ста­тус до уровня АССР повысила Тува. Важным изменением также можно считать пере­именование национальных округов в автономные округа по Конституции 1977 г.

⁷ Не восстановилась только Черноморская губерния с центром в Новороссийске, ос­
тавшаяся частью территории Краснодарского края. Некоторые губернии поменяли адми­
нистративный центр (например, Тобольская губерния, по сути превратившаяся в Тюмен­
скую область, Область Войска Донского с центром в Новочеркасске, ставшая Ростовской
областью). На базе других губерний возникли АССР (прослеживается следующая преемст­
венность: Казанская губерния — Татарская АССР, Уфимская губерния — Башкирская
АССР, Олонецкая губерния — Карельская АССР). Не сохранилась Терская область, основ­
ная часть территории которой поделилась на национальные автономии Северного Кавказа
(столица Терской области Владикавказ стала административным центром Северной Осе­
тии). Прежняя Дагестанская область стала основой Дагестанской АССР, Якутская область —
Якутской АССР.

⁸ В том же году Бурят-Монгольская АССР была переименована в Бурятскую АССР.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

В то же время на остальной территории СССР в послевоенные годы проис­ходили существенные изменения сетки АТД, заслуживающие внимания. В целом кульминацией и поворотным моментом разукрупнения регионов в СССР стали 1950—1952 гг., когда в процессе восстановления разрушенной в годы войны эконо­мики центр пришел к самому радикальному выводу — о необходимости повсеме­стного введения областного деления. В 1950—1952 гг. впервые были образованы области в небольших республиках Прибалтики и Закавказья (только в Молдавии никогда не создавались области). Однако вскоре вслед за этим произошел перелом, когда идея тотальной однотипной регионализации была воспринята как неудачная. В 1953 г. областное деление прибалтийских и закавказских республик было ликви­дировано раз и навсегда.

Впервые формируется представление о бесперспективности ряда мелких ре­гионов, созданных по инерции, исходя из стремления повысить статус возможно большего числа промышленных центров. Вслед за упразднением областей в малых республиках в 1954 г. было проведено укрупнение регионов в Белоруссии (ликви­дация сразу пяти областей). В 1957 г., как уже говорилось, отменили некоторые российские области. В 1959 г. были упразднены три из пяти областей в Киргизии. В 1960—1962 гг. в Казахстане начат эксперимент по созданию краев, объединивших большие группы областей (без ликвидации последних). До 1964—1965 гг. в Казах­стане существовали Целинный, Западно- и Южно-Казахстанский края. В 1962 г. ликвидирована последняя область на территории Таджикистана. Наконец, в 1963 г. с ликвидацией последних трех областей исчезло областное деление в Туркмении. Таким образом, около 10 лет продолжался "малый цикл" укрупнения регионов с целью исправления "перегибов", допущенных в результате инерционного стрем­ления продолжать формирование новых регионов.

После 1963 г. отмечается незначительный для страны в целом процесс ново­го разукрупнения регионов в связи с развитием новых центров или сохранением потенциала у старых, упраздненных. На территории РСФСР после 1957 г. ничего уже не менялось. Но вот в Центральной Азии процесс урбанизации и индустриали­зации развивался, что влекло за собой появление новых регионов. Так, в Узбеки­стане в 1963 г. создали новую Сырдарьинскую область, а в 1964 г. была восстанов­лена Кашкадарьинская. Наиболее важен 1970 год, когда опять появилось областное деление в обширной Туркмении (в виде трех областей, к которым в 1973 г. добави­лись еще две). С одной до трех увеличилось число областей в Киргизии. В Таджики­стане возникла Ленинабадская область, пока в единственном числе⁴. Создание но-

⁴ В некоторых советских республиках была возможна асимметричная ситуация, ко­гда часть республики представляла собоИ относительно крупные единицы — АССР, авто­номные области или просто области, а другая часть — "обычные" районы и города респуб­ликанского подчинения. При этом более крупные единицы имели свое районное деление Такая нерегулярность АТД характерна и для сегодняшнего Таджикистана.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-администратинная структура России

вых областей в Средней Азии продолжалось и в 1980-е гг.: Таласская область была восстановлена в Киргизии в 1980 г., в Узбекистане в 1982 г. впервые появилась На-воийская область вокруг нового города в пустыне Кызылкум. Отмечались и по­следние колебания, связанные уже с единичным примером укрупнения и разук­рупнения регионов: в Таджикистане дважды создавалась и распадалась Хатлонская область, объединяющая Кулябскую и Курган-Тюбинскую.

Советский период характеризовался поиском оптимального количества ATE разного порядка. В первые послереволюционные годы решалась задача консолида­ции территории и четкой организации работы по решению глобальных вопросов переустройства общества и создания социалистической экономики. С этим связан цикл укрупнения регионов в РСФСР в 1920-е гг. Но далее развитие территории подталкивало к созданию все новых единиц, что вызвало длинный цикл разукруп­нения, затронувший большинство союзных республик. Однако в 1950-е гг. впервые появилось мнение о наступлении предела и о том, что некоторые области являются неперспективными. Этим объясняется "малый" цикл укрупнения регионов. За ним последовала общая стабилизация, сопровождавшаяся созданием или воссоз­данием областей в Центральной Азии, где формирование новых центров продол­жалось в послевоенный период.

5.2

Современный федерализм и политико-административная структура России

5.2.1

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: