Особенности российского бикамерализма

Бикамерализм федеративного типа возник в отечественной истории во времена СССР. На уровне Союза функционировал двухпалатный парламент, одна из палат которого называлась Палатой национальностей. Особенностью советского бикамерализма было доминирование национального принципа над региональным в сочетании с квотированием представительства национально-территориальных автономий с раз­ным статусом. РСФСР, будучи федеративным "государством в государстве" и асим-

" Включая в данном случае нормативные акты президента и правительства.

¶ 6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

метричной федерацией, тем не менее, имела однопалатный парламент, как и про­чие союзные республики.

При формировании обновленной Российской Федерации после распада СССР встал вопрос о создании двухпалатного парламента, соответствующего принципам построения независимого федеративного государства. В 1991—1993 гг. велась про­работка данного вопроса. На первом этапе, когда республики отстаивали статус суверенных государств, одним из возможных принципов российского бикамера-лизма считалось выравнивание парламентского представительства двух основных частей федерации — национально-территориальных автономий и "русских" регио­нов. В протоколе к Федеративному договору, подписанному республиками, было заявлено, что доля представителей автономий должна составить не менее полови­ны всего состава одной из палат нового российского парламента.

Однако "асимметричный" в российских условиях национальный принцип формирования региональной палаты, унаследованный от Советского Союза и от­стаиваемый в новых формах республиками, был заменен принципом равенства всех субъектов федерации.

В декабре 1993 г. впервые в российской истории был создан ведущий инсти­тут регионального влияния на федеральном уровне в виде Совета Федерации — одной из двух палат нового российского парламента, получившего название Феде­рального Собрания [Федосов, 2001]. Сравнивая Совет Федерации с региональны­ми палатами, известными из мирового опыта, можно найти немало сходств и в то же время принципиальных различий. В целом можно говорить об особой модели, которая используется в российском бикамерализме, а также о расплывчатости этой модели, что позволяет менять некоторые "частные" принципы формирования Со­вета Федерации с помощью специальных федеральных законов.

Статья 95 российской Конституции определяет двухпалатную структуру рос­сийского парламента. В этой же статье, в п. 2 установлен конституционный прин­цип формирования Совета Федерации: "в Совет Федерации входят по два предста­вителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представитель­ного и исполнительного органов государственной власти". По Конституции кон­кретный порядок формирования Совета Федерации устанавливается федераль­ным законом, что позволяет менять этот порядок (разумеется, в рамках принципа формирования Совета Федерации, определенного соответствующей статьей Кон­ституции).

Российский бикамерализм имеет свои характерные особенности.

1. Иерархия палат. Совет Федерации в российской практике называется верхней палатой. Понятие "верхняя палата" традиционно используется в качестве синонима Совета Федерации (также как и понятие "сенат"). В то же время нигде в российском законодательстве Совет Федерации официально не назван верхней палатой. Представление об иерархии отношений между двумя палатами россий-

¶17 Зак. 624

¶513

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

ского парламента определяется спецификой законотворческого процесса (Совет Федерации одобряет или не одобряет законы, принятые Госдумой) и особенностя­ми полномочий региональной палаты (ряд особо важных государственных полно­мочий).

2. Равное представительство субъектов федерации. Каждый российский ре­
гион, включая все автономные округа, имеет в Совете Федерации двух представи­
телей. Этим российская региональная палата напоминает аналогичные структуры в
других федеративных государствах. Представление о равенстве субъектов федера­
ции в верхней палате как о наиболее справедливом принципе было заимствовано
из американского опыта. Также Совет Федерации совпадает с американским се­
натом и по показателю представительства каждого региона (по два представителя).
В условиях дробной сетки АТД (еще более дробной, чем в США) применение дру­
гих показателей представительства привело бы к формированию слишком много­
численной палаты'".

Свою роль в принятии решения об использовании этого принципа сыграла необходимость выравнивания статуса республик и прочих субъектов федерации (как мы помним, автономии в протоколе к Федеративному договору требовали не менее половины мест в региональной палате). Принцип квотирования не был ис­пользован и в связи с огромными различиями между регионами по численности жителей, что в случае квотирования привело бы к формированию условных квот даже не по германскому, а по индийскому образцу. Кроме того, в случае квотиро­вания снизилось бы представительство национально-территориальных автоно­мий, для которых как раз характерно малое число жителей (а сильно ущемлять права автономий центр тоже не хотел).

3. Невыборное формирование региональной палаты, причем с использова­
нием уникальной формулы. Обычно невыборные региональные палаты форми­
руются региональными законодательными собраниями. В России был использован
принцип равенства двух ветвей региональной государственной власти, когда одно­
го представителя определяет законодательное собрание, а другого — региональная
исполнительная власть. Использование этого принципа оказалось удобным в си­
туации, когда каждый регион имеет двух представителей в Совете Федерации.

В то же время в начале 2000-х гг. возникла дискуссия о возможности прове­дения всенародных выборов членов Совета Федерации без изменения конституции (а также ряд соответствующих законодательных инициатив). При всей спорности такой постановки вопроса теоретически возможно избрание членов Совета Федера­ции гражданами из числа кандидатов, предложенных органами региональной власти.

¹⁴ Хотя если исходить из численности Госдумы (450 мест), то в Сонете Федерации теоретически можно было использонать показатель представительства регионов и на уровне трех или четырех представителей.

¶ 6.4 Институты регионального влияния ни федеральном уровне

6.4.2

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: