Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства

В 1990-е гг. Россия отличалась слабым развитием институтов президентского феде­рального вмешательства. Конституция 1993 г. предусматривает очень небольшой набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмеша­тельства. Отсутствие развитых институтов и политических механизмов централизо­ванного контроля в 1990-е гг. было связано с историей обновленной Российской Федерации, которая на первом этапе отличалась высоким уровнем децентрализа­ции и слабым контролем со стороны федерального центра.

Первое конституционное полномочие президента в сфере федерального вме­шательства — это вмешательство в нормотворчество органов региональной исполни­тельной власти. В соответствии со ст. 85, п. 2 российской Конституции: "Прези­дент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международ­ным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод челове­ка и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом".

Таким образом, речь идет только о президентском праве приостанавливать, а не отменять решения региональной власти, причем только исполнительной ее ветви. Изменить баланс отношений между центром и регионами и повлиять на развитие региональных политических процессов с помощью такого права практи-

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты (редерального вмешательства и централизованного контроля

чески невозможно. Данное право не позволяет президенту влиять на законотворче­ский процесс, который осуществляют законодательные органы власти. А именно в сфере законотворчества в регионах принимались основные решения, вошедшие в противоречие с федеральным законодательством. Статус решений региональной исполнительной власти, которые приходилось приостанавливать президенту, невы­сок, и сами эти решения обычно касаются частных вопросов социально-экономи­ческого развития регионов.

В российской практике это право использовалось достаточно редко и нико­гда не воспринималось как серьезный рычаг централизованного контроля. Иногда такие решения принимались президентами России для того, чтобы произвести не­обходимый демонстрационный эффект.

При Б. Ельцине заслуживают интереса два решения, которые могут тракто­ваться как федеральное вмешательство, в котором президент сыграл роль интер-вентора.

Во-первых, это указ Б. Ельцина "О приостановлении действия Указа Прези­дента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учрежде­ниями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты»". В этом президентском указе соответствующий указ президента Башкирии М. Рахимова был назван противоречащим российской Конституции, и его было предложено привести в соответствие с российским законодательством. В Башкирии, которая привыкла чувствовать себя суверенным государством, пусть и в составе России, такое решение Б. Ельцина вызвало растерянность. Со своей стороны российские власти продемон­стрировали, что не намерены мириться с нарушениями российского законодательст­ва (другое дело, что конституцию республики и другие нормативные акты, подчерки­вающие республиканский суверенитет и вторгающиеся в сферу полномочий феде­рального центра, на том этапе центр не оспаривал).

Во-вторых, в декабре 1997 г. вышел указ Б. Ельцина "О нормативных право­вых актах губернатора Курской области". Здесь речь шла о целой серии губерна­торских решений. В указе отмечалось, что отдельные постановления курского гу­бернатора А. Руцкого противоречат Конституции и федеральному законодательст­ву. Президент приостановил их действие и предложил губернатору привести по­становления в соответствие с законами Российской Федерации.

Резкий рост числа таких решений приходится в России на май—июль 2000 г. Это связано со сменой президента и приходом к власти В. Путина, который прак­тически сразу после своего избрания продемонстрировал намерения усиливать централизованный контроль и развивать институты федерального вмешательства.

В мае 2000 г. подобные решения принимались президентом В. Путиным в отношении сразу трех регионов — Ингушетии, Амурской и Смоленской областей. Подбор регионов оказался достаточно характерным: в группу попала республика,

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

управляемая известным своей независимой позицией президентом, и два региона, где у власти находились губернаторы, поддерживаемые КПРФ. Отбор регионов был произведен по политическим мотивам и не отражал объективную ситуацию в региональном нормотворчестве. Главной задачей федерального центра было про­демонстрировать сам факт вмешательства президента в процесс принятия решений на региональном уровне.

В Ингушетии президент приостановил действие указа президента Р. Аушева "О мерах по улучшению сбора платежей за потребленный газ и электроэнергию". Также было приостановлено постановление республиканского правительства, ко­торое содержит запрет миграционной службе выдавать лицензии на привлечение иностранной рабочей силы без предъявления работодателем договора об обеспече­нии безопасности работников. В Амурской области было приостановлено действие постановления губернатора, которое описывает порядок пересечения российско-китайской границы. Также В. Путин предложил губернатору Смоленской области отменить постановление о взимании платежей за загрязнение окружающей среды с иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства.

В июне 2000 г. В. Путин, демонстрируя свою готовность использовать право федерального вмешательства, вновь отменил очередную порцию решений регио­нальных руководителей, не соответствующих федеральному законодательству. На этот раз объектом федеральной интервенции стал президент Адыгеи А. Джаримов. Президенту Адыгеи было предложено привести в соответствие с федеральным за­конодательством свои указы 1997 и 1999 гг., определяющие перечни государствен­ных должностей, назначение на которые и освобождение производятся президентом и кабинетом министров ("О номенклатуре кадров президента Республики Адыгея и кабинета министров Республики Адыгея"). В этих указах за президентом республи­ки было зарезервировано право назначать и увольнять без согласования с центром государственных служащих — руководителей территориальных органов федераль­ных ведомств и внебюджетных фондов. Кроме того, в том же месяце В. Путиным было приостановлено действие постановления тверского губернатора В. Платова о снижении тарифов на электроэнергию.

Наконец, в июле 2000 г. вышли указы, приостанавливающие постановления воронежского губернатора И. Шабанова, касающиеся ограничений на вывоз зерна урожая 1999 г. Затем было приостановлено действие постановления владимирского губернатора Н. Виноградова "О лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий", принятого за год до этого. Заметим, что Н. Виноградов является членом КПРФ, а И. Шабанов пользовался на том эта­пе поддержкой коммунистов. Поэтому политические мотивы при принятии цент­ром решений о федеральном вмешательстве были очевидными.

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты (]>едерапьного вмешательства и централизованного контроля

Второе конституционное полномочие президента в сфере федерального вме­шательства — это право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между центром и регионами, а также между отдельными регионами.

В соответствии со ст. 85 п. 1 российской Конституции: "Президент Россий­ской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не­достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рас­смотрение соответствующего суда".

Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений "центр — ре­гионы" и является формой "мягкого" вмешательства. По сути, оно наделяет прези­дента правами арбитра, но не интервентора. Неудивительно, что в официальном порядке оно использовалось крайне редко. Примечательно, что при возникнове­нии острых разногласий между Тюменской областью и автономными округами в период проведения первых губернаторских выборов в этих регионах в 1996 г. роль арбитра фактически выполнял премьер-министр В. Черномырдин.

Российское законодательство не предусматривает пока такую "жесткую" форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. Неко­торое отношение к институтам федерального вмешательства имеет институт чрез­вычайного положения, которое вправе вводить президент. Причем чрезвычайное по­ложение может быть введено как в России в целом, так и на отдельных территориях.

В соответствии со ст. 88 российской Конституции, "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным кон­ституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в от­дельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе".

Однако как институт федерального вмешательства в отношении нестабиль­ных регионов чрезвычайное положение практически не использовалось. Одним из прецедентов можно считать деятельность Временной администрации района чрез­вычайного положения в Пригородном районе Северной Осетии в 1992—1995 гг. (чрезвычайное положение было введено после вооруженного осетино-ингушского конфликта).

Реальное развитие институтов федерального вмешательства и механизмов централизованного контроля начинается в России после 2000 г. Оно осуществляется с помощью федеральных законов и президентских указов. Создается правовая база для таких форм федерального вмешательства, как:

² В СССР закон "О правовом режиме чрезвычайного положения" был принят в ап­реле 1990 г. в условиях нараставшей политической нестабильности. Соответствующий рос­сийский закон "О чрезвычайном положении" появился в мае 1991 г., еще до распада СССР.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

• развитие и укрепление системы агентов центральной администрации в ре­гионах;

• создание системы санкций в отношении органов региональной власти;

• формирование правовой базы, предусматривающей временное изъятие полно­мочий у органов региональной власти и их передачу федеральному центру.

Кроме того, выступая в своей роли гаранта конституции, президент начина­ет уделять внимание обеспечению конституционных принципов российского фе­дерализма, одним из которых является принцип верховенства российской консти­туции и федерального законодательства. Поэтому, например, в мае 2000 г. прези­дент направил письмо в башкирский парламент, в котором предложил привести республиканскую конституцию в соответствие с российской.

6.3.2

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: