Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре­ гионами.

¶ 16*

¶

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

Конституция России предполагает разграничение полномочий с помощью собственно конституции, Федеративного договора, федеральных законов, а так­же индивидуальных договоров (см. ниже).

6.2

Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы"

Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы" не является моно­литным образованием, что всегда нужно учитывать при анализе региональной по­литики. Отсутствие абсолютного единства определяется двумя факторами.

1. Функциональная дифференциация процессов и форм принятия решений в сфере региональной политики между различными властными органами общена­ционального уровня. В некоторых случаях это может приводить к конфликтам между этими органами власти по поводу тех или иных решений в области региональной политики.

2. Лоббистская деятельность и конкуренция групп влияния общефедераль­ного уровня или регионального происхождения, влияющая на процесс принятия ре­шений.

Федеральный центр представляет собой неоднородную подсистему в отноше­ниях "центр — регионы". В этой подсистеме целесообразно выделить отдельные структурные элементы, проанализировав их роли и функции.

6.2.1

Президент России

Важнейшим институтом общефедералъного уровня, определяющим баланс отноше­ний "центр — регионы" и тенденции в его изменении, является институт президента России.

В соответствии со ст. 80, п. 3 российской Конституции "Президент Россий­ской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и феде­ральными законами определяет основные направления внутренней и внешней по­литики государства".

Региональная политика является одним из направлений внутренней поли­тики. Соответственно, определение основных направлений региональной политики можно считать функцией президента в стране в системе "центр — регионы". Пре­зидент принимает принципиальные решения о курсе и идеологии в региональной

¶ 6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы "

политике, об изменениях баланса сил в сторону централизации или, наоборот, де­централизации, создании новых политических институтов, внесении поправок в федеральное законодательство и др.

Следует помнить, что президент является субъектом законодательной ини­циативы и имеет право вносить законопроекты в российский парламент. Эти зако­нопроекты могут относиться к любым аспектам региональной политики. Таким пу­тем президент может инициировать самые глубокие и разноплановые изменения, разумеется, соответствующие конституции и имеющие шансы на прохождение че­рез парламент. Деятельность президента в области региональной политики не сво­дится, таким образом, к его "указному праву", имеющему ограниченную сферу при­менения, в отличие от федеральных законов.

Президент имеет большие полномочия в кадровой политике, определяющие его влияние на агентов центральной администрации в регионах. На региональ­ном уровне важнейшим институтом президентского влияния являются полномоч­ные представители президента (с 1991 г. в субъектах федерации, с 2000 г. — в феде­ральных округах). Их назначает непосредственно президент, они осуществляют контрольные функции в его интересах и исходя из поставленных им задач.

В российской практике президент непосредственно курирует силовой блок в правительстве, а через него — влияет на территориальные подразделения сило­вых и правоохранительных структур. Более того, назначение руководителей регио­нальных управлений внутренних дел производится самим президентом.

Ключевой, хотя формально вспомогательной структурой, которая содействует президенту в вопросах региональной политики, является администрация президента. В российских условиях администрация президента превратилась в мощный центр принятия политических решений в сфере региональной политики (подготовка пре­зидентских решений, кадровая политика президента, принятие решений по под­держке кандидатов и партий на региональных выборах и при назначениях регио­нальных чиновников и т.п.). Значительная часть этих решений относилась к теку­щей политике, нередко в российской практике она имела теневой характер и не была формализована в виде тех или иных нормативных актов (например, решения о поддержке кандидатов на выборах).

На разных этапах в новейшей российской истории складывались ситуации, когда в администрации президента шла острая теневая борьба между группами влия­ния за принятие тех или иных решений (реальная структура президентской адми­нистрации носила сложный характер и предполагала ее формирование по принципу раздела сфер влияния между группами интересов и острой лоббистской борьбы). Возникали ситуации, когда ключевые решения теневого характера принимались в самой администрации президента и ей же осуществлялись при лояльном отноше­нии самого президента к такой практике (например, в отношении позиции центра на региональных выборах).

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "«современной России

Специализированной структурой президентской администрации, которая за­нималась вопросами отношений "центр — регионы", долгое время являлось терри­ториальное управление (также называлось главным территориальным управлением). Эта структура прекратила существование во время административной реформы 2004 г., когда было создано единое главное управление внутренней политики.

Кроме того, российские президенты активно используют институт своих со­ветников и помощников. В их числе, как правило, есть советники (помощники) по вопросам региональной политики.

6.2.2

Правительство России

Еще одним элементом в подсистеме федерального центра является федеральное правительство. Если не считать силовой блок правительства, работающий под конт­ролем президента, правительство играет огромную роль в разработке и реализации региональной экономической политики. Согласно конституции, правительство обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики, управляет федеральной собственностью, обеспечивает проведение политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др. (ст. 114 российской Конституции). Все эти консти­туционные полномочия содержат региональную проекцию и потому имеют самое непосредственное отношение к региональной политике.

Как и в случае с президентом, правительство действует двумя способами:

• принятие собственных нормативных актов в рамках полномочий;

• использование права законодательной инициативы и лоббирование зако­нопроектов в парламенте.

Важнейшим примером законопроекта, который разрабатывается правитель­ством, является федеральный бюджет. Этот документ должен быть принят парла­ментом в форме федерального закона, после чего правительство на протяжении го­да занимается его исполнением. Аналогично, правительство вправе разрабатывать другие законопроекты, определяющие основы экономической политики (например, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс), ее частные аспекты или развитие отдель­ных территорий.

Любые решения правительства или его законодательные инициативы могут рассматриваться с точки зрения влияния на отношения "центр — регионы". Они всегда ведут к определенному перераспределению ресурсной базы между центром И регионами в целом и между отдельными субъектами федерации в частности, могут трактоваться с точки зрения выгоды тех или иных управленческих уровней или регионов. Изменения в объеме и структуре ресурсной базы непосредственно влия-

¶ 6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы "

ют на политическую стабильность в регионах, позиции региональных элит, опре­деляют пространство для маневра региональной власти, ее возможности и уровень реальной автономии.

В структуре российского правительства на разных этапах выделялись спе­циализированные структуры, отвечающие за региональную политику. История Рос­сии и отечественного федерализма сложилась таким образом, что региональная и на­циональная политика составляли, по сути, единое целое. Вспомним, что одним из первых ведомств, созданных при советской власти, был Наркомнац, активно участ­вовавший в разработке основ национально-территориальной автономии. В советское время в структуре правительства обязательно существовал Государственный комитет по делам национальностей (Госкомнац).

В постсоветский период данное направление было сохранено и видоизмене­но в контексте развития новых федеративных отношений. Как правило, в структуре правительства существовало министерство по делам федерации и национальностей (названия могли немного корректироваться, но были близки к приведенному выше). При премьер-министре Е. Примакове в 1998 г. впервые в истории в структуре пра­вительства было создано специализированное министерство по региональной по­литике, которое было отделено от министерства по делам национальностей. Однако с уходом Е. Примакова национальная и региональная политика вновь были объе­динены в рамках одного ведомства.

Реальная ситуация, однако, сложилась таким образом, что главное влияние на региональную политику оказывали не специализированные ведомства, на долю которых обычно оставалась только разработка концептуальных основ. Формирова­лось отношение к этим ведомствам как к слабым звеньям в правительственной структуре, не влияющим на процесс принятия решений (в особенности это отно­силось к региональной политике). Так, министерство, ведавшее вопросами нацио­нальной и региональной политики, было ликвидировано в октябре 2001 г. в про­цессе очередной реорганизации. В декабре 2001 г. был назначен министр без порт­феля В. Зорин, ведавший национальными вопросами, но при реформе правитель­ства 2004 г. его должность также была ликвидирована. Осенью 2004 г. в структуре российского правительства было создано министерство регионального развития. Первым министром стал В. Яковлев, бывший губернатор Санкт-Петербурга и пол­номочный представитель президента в Южном федеральном округе.

Однако ключевую роль в проведении региональной политики играют ос­новные министерства из экономического блока, имеющие непосредственное отно­шение к распоряжению государственными финансами и иными ресурсами. Мини­стерство финансов и министерство экономического развития и торговли на прак­тике являются ведущими разработчиками и проводниками региональной экономи­ческой политики, вместе с некоторыми другими министерствами и ведомствами.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

6.2.3

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: