Институты президентского влияния в региональной политике

Важнейшими агентами центральной администрации на региональном уровне вы­ступают полномочные представители президента. В соответствии со ст. 83 россий­ской Конституции президент страны "назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации".

Полномочные представители президента (сокращенное наименование — пол­преды) могут назначаться в любые политические структуры и органы власти. На­пример, они есть в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном суде. Одной из разновидностей полпредов являются полпреды в регионах России (с 2000 г. — в федеральных округах).

Ключевым институтом президентского влияния (контроля) в региональной политике являются полномочные представители президента в регионах. Их глав­ной политической задачей является контроль за ситуацией на региональном уровне от имени и по поручению президента страны. Основные функции полпредов свя­заны с осуществлением такого контроля, информированием федерального цент­ра о ситуации в регионах, а также координацией деятельности других федеральных структур, расположенных в регионах.

Особенность института полпредов состоит в том, что он выполняет конт­рольные и координационные функции, но в то же время не имеет распорядительных полномочий. Деятельность этого института не предусмотрена конституцией (которая только закрепляет за президентом общее право назначать своих представителей) и не регулируется федеральными законами, находясь, таким образом, в сфере пре­зидентского указного права и "внутренних" решений президентской администра­ции. В такой ситуации полпреды президента не являются полноценными агентами центральной администрации, как это имеет место в других странах.

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты г/>едерального вмешательства и централизованного контроля

В 1991—2000 гг. в России действовал институт полномочных представителей президента в субъектах федерации. Назначение таких представителей началось в августе 1991 г., и подавляющая часть назначений была проведена в августе—октяб­ре 1991 г. Практически одновременно президент назначал в краях, областях, авто­номной области и автономных округах России глав администраций. Последние вы­ступали в роли руководителей региональной исполнительной власти, а полпреды являлись главной контролирующей инстанцией.

Как правило, представитель президента реализовывал свои полномочия в рамках отдельно взятого субъекта федерации. В некоторых редких случаях предста­витель президента в крае (области) мог одновременно выполнять те же функции в автономном округе, входящем в его состав. На Северном Кавказе допускалось назначение полпредов, работающих сразу в нескольких республиках.

В исключительных ситуациях оказалось возможным совмещение полномочий губернатора и полпреда. Тогда говорить о наличии в регионе полноценного агента центральной администрации просто не приходилось. Например, нижегородский гу­бернатор Б. Немцов, пользуясь особым благоволением центра, совмещал должно­сти губернатора и полпреда до апреля 1994 г. На протяжении нескольких месяцев, до декабря 1991 г., полномочным представителем президента в Москве и Москов­ской области являлся демократически избранный мэр Москвы Г. Попов. Был ряд случаев совмещения поста президентского полпреда с другой властной должно­стью, если речь шла о политиках, имеющих полную поддержку и доверие феде­ральных властей. Например, представителем президента в Тамбовской области с конца 1996 г. некоторое время являлся мэр Тамбова В. Коваль, т.е. глава местного самоуправления.

Весьма характерна география назначений. Практически вне рамок президент­ского контроля на первом этапе оставались республики, что подчеркивало внутри-российскую асимметрию. Они имели более высокий фактический статус в рамках федерации, и центр на первых порах отказывался от вмешательства в их "внутрен­ние" дела. Только в Чувашии полпред был назначен на самом первом этапе фор­мирования этого института (это произошло в январе 1992 г.). В 1992 г. полпред появился и в только что созданной Ингушетии, в 1993 г. — в нестабильной тогда Мордовии, в 1994 г. — в Чечне. Напротив, в трех республиках — Татарстане, Башки­рии и Якутии полпреды никогда не назначались, что подчеркнуло особые отноше­ния этих крупных республик с федеральным центром.

Что касается большинства республик, то федеральный центр назначает там полпредов в основном в 1997 г. Сначала в августе 1995 г. полпред был назначен в Калмыкии, потом — в октябре 1996 г. в Северной Осетии и Ингушетии (один пол­пред на две республики, находившиеся в состоянии латентного конфликта после событий 1992 г.). В течение 1997 г. полпреды появились в Республике Алтай, Буря­тии, Республике Коми, Марий Эл, Туве, Удмуртии и Хакасии. Один полпред был

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

назначен сразу для нескольких республик Северного Кавказа — Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестана. Наконец, весной 1998 г. полпред поя­вился в Карелии — республике, которая долгое время пользовалась особыми фи­нансово-экономическими отношениями с центром (аналогично Татарстану, Башки­рии и Якутии, где полпредов так и не назначили).

На первом этапе представителями президента в регионах, как правило, назна­чались выходцы из демократического движения, в частности демократически на­строенные народные депутаты России, ориентированные на Б. Ельцина. Институт полпредов в начале 1990-х гг. выполнял функцию идеологического контроля: пол­преды отслеживали, каким образом идут реформы в регионах, как местные власти способствуют (или не способствуют) их продвижению. Довольно часто возникали конфликты между полпредами и губернаторами, которые были недовольны по­пытками полпредов вмешиваться в процессы принятия политических решений и тем более — снабжать центр негативной информацией об их деятельности. В то же время формирование в регионах моноцентрических губернаторских режимов до­вольно часто приводило к тому, что полпреды фактически оказывались в сфере вли­яния губернаторов и действовали в их интересах. Поэтому на этапе 1991 — 1996 гг. можно достаточно четко выделить две модели отношений полпредов с губернато­рами — конфликт (нередко идеологически окрашенный, когда полпред выступал с позиций радикального демократа, борющегося с консервативной властной элитой) и лояльность. Эффективность полпредов как агентов центральной (президентской) администрации на том этапе оценивается невысоко вне зависимости от модели отношений с губернаторами.

В 1997—1998 гг. федеральный центр предпринимает первую попытку усилить институт полпредов. 9 июля 1997 г. выходит президентский указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федера­ции". Этот указ и утвержденное указом положение определили задачи, функции и права полпредов.

В соответствии с этим указом представитель президента в регионе назнача­ется президентом по представлению руководителя президентской администрации и сам является чиновником этой администрации. Основными задачами полпреда были определены:

• содействие президенту в реализации его конституционных полномочий (весьма серьезная задача, допускающая широкое толкование);

• информирование президента о политическом, социальном и экономиче­ском положении в регионе;

• взаимодействие с федеральными и региональными органами государствен­ной власти, местным самоуправлением, партиями, общественными движениями и др.

Важной функцией полпреда в соответствии с этим указом является коорди­нация деятельности территориальных структур федеральных органов исполнитель­ной власти в части их взаимодействия с региональными и местными властями.

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты федерального вмешательства и централизованного контроля

На этапе 1997—1998 гг. федеральный центр стремится упорядочить деятель­ность федеральных структур в регионах и вывести их (в том числе и сам институт полпредов) из-под неформального влияния губернаторов, под которым они оказа­лись. С этой целью формируются региональные коллегии федеральных органов испол­нительной власти, в рамках которых полпред оказывается ключевым координатором.

В мае 1998 г. в развитие этой тенденции президент подписывает указ о регио­нальных коллегиях федеральных органов исполнительной власти. Этот указ под­тверждает линию на расширение полномочий представителей президента в регионах. Ранее федеральные структуры, если не управлялись, то хотя бы отчасти курирова­лись местными администрациями (например, председатель комитета по управле­нию имуществом обычно являлся вице-губернатором и назначался Госкомимуще­ством по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регио­нов курировал специальный вице-губернатор). Институты полпредов и коллегий были призваны упорядочить деятельность всех агентов центральной администра­ции в регионе и усилить контроль центра за этой деятельностью.

Также внимания заслуживает кадровая чистка корпуса представителей пре­зидента, которая активно проводилась администрацией президента в 1996—1997 гг. Расчет обычно делался на назначение представителями президента людей, не свя­занных с губернаторами, представляющих иные политические группы. Очень важен и другой факт: корпус представителей президента изменился качественно. На место демократов "первой волны", которые виделись в качестве идеологических "конт­ролеров" политических процессов в регионах, пришли хозяйственники, имеющие опыт работы в органах исполнительной власти, а значит, способные заниматься уп­равленческой работой. Показательно, что в основном смена представителей прези­дента произошла в тех регионах, где к власти в результате выборов 1996 г. пришли оппозиционные губернаторы.

Новое качественное изменение ситуации отмечается в 2000 г., когда инсти­тут полпредов президента в регионах был реформирован в соответствии с прези­дентским указом от 13 мая 2000 г. С этого времени полпреды назначаются не в субъекты федерации, а в созданные одновременно федеральные округа, и их коли­чество соответственно сокращается до семи. В субъектах федерации появляется институт главных федеральных инспекторов, подчиненных полпредам в федераль­ных округах (как правило, наряду с главным федеральным инспектором в субъекте федерации назначается просто федеральный инспектор с более низким статусом).

Смысл реформы состоял в том, чтобы резко усилить полпредов как институт централизованного президентского контроля и одновременно упростить формат работы центра с полпредами. Поэтому число полпредов было сокращено до семи, но их статус существенно увеличился. Каждый полпред стал отвечать за огром­ную территорию и получил более высокий статус в российской политической системе (непосредственные контакты с президентом, членство в Совете Безопас-

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

ности и др.). При этом полпред в федеральном округе по-прежнему назначается президентом России по представлению руководителя президентской админист­рации. В указе специально подчеркивается, что полпред непосредственно подчи­няется президенту и подотчетен главе государства.

Задачи полпредов в связи с реформой были расширены и сформулированы заново (хотя сохранено множество положений указа 1997 г.). В соответствии с тек­стом указа 2000 г. к задачам полпредов в федеральных округах относятся:

"организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений фе­деральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Прези­дента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о полити­ческом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений".

Основные функции полпредов в федеральных округах можно свести к сле­дующим.

• Функции контроля. Объектом контроля являются практически все власт­ные структуры на территории федерального округа — федеральные (в том числе правоохранительные органы), региональные и местные. Полпред контролирует вы­полнение решений федерального центра, федеральных законов и иных норматив­ных актов на территории регионов. Он имеет право на участие в работе любых ор­ганов власти, расположенных на территории федерального округа, доступ к любым их материалам. Полпред также вносит свои предложения президенту в части осу­ществления им конституционных полномочий в сфере федерального вмешательства, о которых речь шла выше.

• Функции координации. Объектом координации являются федеральные ор­ганы исполнительной власти. С полпредом согласовываются кандидатуры феде­ральных государственных служащих, что существенно усиливает его влияние на кадровую политику федерального центра в регионах. С 2004 г. полпреды получили определенные права в процессе назначения губернаторов в соответствии с новой схемой (см. ниже).

• Посреднические функции (функции медиатора). Полпред отвечает за взаи­модействие федеральных структур с региональными властями. Фактически он стал выполнять и роль интегратора регионов и региональных элит в составе округа. Важ­ную роль в системе федеральных округов играют консультативные органы, которь:;

6.3 Правовые механизмы и институты (j/едерального вмешательства и централизованного контроля

позволяют координировать деятельность региональных органов власти и интегри­ровать региональные элиты. Полпредства при этом обеспечивают соответствие век­тора интеграции управленческим сигналам, поступающим из центра. Наиболее важ­ным мероприятием являются регулярно собираемые советы округов, которые со­стоят из региональных руководителей (в 2005 г. ситуация с окружными советами была упорядочена президентом России, издавшим указ от 24 марта, который рег­ламентирует их деятельность³). Во всех округах созданы парламентские ассамблеи, которые объединяют спикеров региональных законодательных собраний.

• Экономические функции. Изначально полпреды в федеральных округах стремились к повышению своего влияния в экономике регионов. Однако их эконо­мические функции выглядят весьма ограниченными: центр не пошел на их расши­рение, опасаясь конфликтов между полпредами и региональными властями. По­этому за полпредами осталась только функция участия в разработке программ со­циально-экономического развития территорий.

Анализ деятельности полпредов в федеральных округах позволяет опреде­лить следующие проблемные ситуации, возникшие по результатам реформы.

Во-первых, история этого института отличается характерной динамикой. Первый этап был периодом "бури и натиска", который наблюдался в 2000 г. На этом этапе значение института полпредов преувеличивалось в рамках PR-кампа­нии, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую — агрессивно, стремясь утвер­дить свое превосходство над главными объектами своего контроля — губернато­рами. Причем особое значение имел тот факт, что проводниками централизован­ного контроля на местах стали люди, зачастую не имеющие корней в региональ­ной элите. Большинство полпредов происходило из военных (отсюда аллюзия с царскими генерал-губернаторами).

На втором этапе — в 2001 г. институт федеральных округов и полпредов про­ходит новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Начинается более глубокая интеграция полпредов в региональную среду, от жесткого вмешательства система эволюционирует к партнерству с региональными элитами.

Третий этап функционирования федеральных округов начинается с 2002 г. Его можно назвать стабилизационным. Система федеральных округов встраивается в отношения между центром и регионами, занимая в ней промежуточное положе­ние. С одной стороны, сглаживаются конфликты с региональным уровнем власти, что приводит к существенному снижению противоречий между уровнем федераль-

³ После издания этого указа совет при полпреде должен быть создан в каждом феде­ральном округе в соответствии с единым для всех округов регламентом. В состав совета в обязательном порядке входят все руководители регионов. Исключение составил Южный федеральный округ, где в 2004 г. была создана специальная структура аналогичного харак­тера (комиссия по вопросам координации деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в Южном федеральном округе при участии федеральных чиновников).

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношении "центр — регионы " в современной России

ных округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны, отлаживаются и становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контро­ля через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются в регионах как вмешательство и нажим.

Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от их имплантации в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюро­кратической саморегуляции.

Во-вторых, характерны проблемы правового статуса федеральных округов и полпредов. Институт федеральных округов не предусмотрен российской конститу­цией и развивается только в рамках президентского указного права, что определяет специфику и ограничения его легитимности (см., например: [Красных, 2001]). Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не преду­смотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распо­рядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность, таким образом, ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, коор­динации и согласования, но не принятия властных решений. В то же время важно понимать, что полпреды могут влиять на принятие властных решений президен­том, что означает их вполне высокий статус.

Ограниченная легитимность системы федеральных округов и функциониро­вание полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют ог­ромное значение личностного фактора и кадровой политики в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе — это не "обычный" бюрократ, действую­щий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными полити­ческими талантами. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это привело к тому, что в каждом федеральном округе работа организована по-своему с разными принципами, кадрами, вспомогатель­ными органами. Наряду с региональными выборами, наибольшие конфликты вмешательство полпредов в дела регионов вызвало в сфере экономики.

В-третьих, при создании федеральных округов возникают конфликты между органами власти. Они возникают по двум направлениям — по вертикали и по гори­зонтали.

По вертикали федеральные округа как специализированный институт феде­ральной власти оказываются в естественном конфликте с региональной властью и прежде всего с губернаторами. Этот конфликт закономерен, поскольку окружные структуры являются субъектом централизованного контроля, а губернаторы — его объектом.

По горизонтали система федеральных округов зависит от аппаратных проти­воречий между федеральными структурами. Одно из них определилось сразу: пол-

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты <{)едерапьного вмешательства и централизованного контроля

преды включены в структуру администрации президента, но при этом занимаются координацией ведомств, которые относятся к правительству России. Возникает серьезное противоречие, поскольку последние входят в собственную ведомственную вертикаль, которая может функционировать и без вмешательства администрации президента. Создание института полпредов означало формирование системы пре­зидентского контроля не только за автономными региональными институтами вла­сти, но и за региональными структурами федеральных органов. Противоречия с правительством особенно ярко проявились при решении экономических вопросов. В целом реформа института полпредов 2000 г. сыграла важную роль в усиле­нии институтов централизованного президентского контроля. Хотя существующая в России система полпредов как ключевых агентов центральной администрации в регионах по-прежнему имеет ограниченную легитимность и полномочия.

6.3.3

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: