Материал к настоящей теме

А.Т. Боннер

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО: ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА ИЛИ СТАДИЯ ПРОЦЕССА?*

* Работа опубликована в журнале «Законодательство» (Законодательство. 2004. № 8. С. 64-75).

За сравнительно короткий период, прошедший со времени вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. «Об ис­полнительном производстве», появилось довольно много литературы, посвященной проблематике исполнительного производства: коммен­тарии к названному закону, учебники, огромное количество статей в периодических изданиях.^[4]

В начале прошлого века профессор Е. В. Васьковский включал производство по исполнению судебных решений, или исполнитель­ный процесс, в область гражданского процесса «в обширном смысле слова».^[5] Ученый полагал, что действия по исполнению судебных решений настолько просты, что с успехом могут быть выполнены любым органом власти, «поэтому исполнение судебных решений поручается не самим судам, а другим, низшим органам власти (су­дебным приставам, полиции), действующим под контролем суда».^[6]

В течение длительного времени это утверждение Е. В. Васьков- ского, поддержанное и другими корифеями российской процессуаль­ной науки, не подвергалось сомнениям. Однако без малого 30 лет тому назад М. К. Юков — в ту пору молодой кандидат юридических наук, а ныне известный ученый и крупный практический работник — внес «смуту» в умы советских и российских процессуалистов. Он пришел к выводу о том, что совокупность норм, регулирующих отношения по

исполнению решений юрисдикционных органов, представляет собой исполнительное право. Эта отрасль имеет специфический предмет правового регулирования, собственные принципы, особый метод правового регулирования, а также общие положения, «сквозные» для всей отрасли.

В то же время следует подчеркнуть, что М. К. Юков не считал исполнительное право самостоятельной отраслью права. Указанную совокупность правовых норм он рассматривал в качестве «вторич­ного образования гражданского процессуального права», а одним из субъектов складывающихся здесь правовых отношений называл суд.^[7]

С тех пор одним из вопросов, по которым мнения процессуали­стов существенно расходятся, является проблема, вынесенная в заголовок настоящей статьи. Как грибы после дождя (а под «дождем» в данном случае нужно понимать плодотворные научные идеи М. К. Юкова), «выросли» кандидатские, а в последнее время и докторские диссер­тации. Их количество не может не свидетельствовать о том, что про­блемы исполнения судебных решений имеют важное теоретическое и практическое значение.^[8] Причем едва ли не основной идеей всех этих сочинений стала мысль о самостоятельности отрасли исполни­тельного права и о необходимости разработки и принятия Исполни­тельного кодекса РФ.^[9]

В данном отношении характерны монография и значительное количество иных опубликованных работ, принадлежащих перу О. В. Иса- енковой, в которых, в частности, обобщены труды ее предшествен­ников. По мнению О. В. Исаенковой, исполнительное право является автономной отраслью права, находящейся в процессе становления. Предмет ее регулирования — это «общественные отношения, скла­дывающиеся в процессе исполнительного производства, а также действия, имеющие место в ходе исполнительного процесса».^[10]

О. В. Исаенкова полагает, что исполнительное право (как и боль­шинство других отраслей российского права) имеет классическую структуру, состоящую из двух частей: общей и особенной. «Общая часть исполнительного нрава включает основополагающие положения и институты, относящиеся ко всему исполнительному производству: принципы исполнительного производства и гарантии их реализации, органы принудительного исполнения, лиц, участвующих в испол­нительном производстве, и систему защиты их прав, представитель­ство, сроки исполнения юрисдикционных актов, расходы, связанные с исполнительным производством, ответственность в исполнительном праве, общие правила фиксации исполнительных действий и т. д. Особенную часть исполнительного права составляет совокупность норм, регламентирующих движение, развитие исполнительного про­изводства по стадиям от его возбуждения до прекращения, а также особенности реализации различных исполнительных документов по отдельным категориям взысканий и в отношении различных субъектов».^[11]Своеобразие метода правового регулирования отношений, воз­никающих в ходе исполнительного производства, состоит в том, что в нем сочетаются императивные (для должника) и диспозитивные (для взыскателя) начала.

Во всех процессуальных отношениях, возникающих в исполни­тельном производстве, всегда участвует судебный пристав-исполнитель. Отношения власти и подчинения, составляющие содержание императивного метода правового регулирования, возникают в испол­нительном производстве между судебными приставами-исполните­лями как субъектами власти и лицами, участвующими в исполни­тельном производстве, в качестве субъектов подчинения.^[12]

О. В. Исаенкова убеждена в том, что «новый ГПК РФ оконча­тельно подорвал устоявшееся за многие десятилетия в российской юридической литературе положение о том, что исполнение судебных решений и иных юрисдикционных актов — завершающая, заклю­чительная стадия гражданского процесса. Наличие в нем раздела VII "Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов" подтвердило юридическое своеобра­зие исполнительного права как отраслевого структурного подразделе­ния российского права». Названный автор полагает, что «исполнитель­ное право, скорее, следует отнести к специальной отрасли права, а не к вторичному образованию — комплексной отрасли или подотрасли».

Одновременно она с сожалением констатирует, что переоцени­вать влияние последней реформы гражданского судопроизводства на концепцию исполнительного права как самостоятельной отрасли права не следует. Принятие ГПК РФ, как, впрочем, и федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приста­вах», не исчерпало дискуссию правоведов по поводу места испол­нительного производства в системе российского права. До сего вре­мени существует неправильная, с точки зрения О. В. Исаенковой, «теория, согласно которой исполнение решений всего лишь этап, стадия гражданского процесса».^[13]

В последнее время в трудах многих процессуалистов (в частно­сти, В. В. Яркова, В. М. Шерстюка, Д. Я. Малешина, О. В. Исаен­ковой и др.) много внимания уделяется проблеме подготовки и при­нятия Исполнительного кодекса РФ."

К сожалению, концепция, согласно которой возможно самостоя­тельное существование отрасли исполнительного права, и приводимые в ее защиту аргументы выглядят не вполне убедительно. В частности, вряд ли можно рассматривать в качестве независимого предмета правового регулирования «общественные отношения, складываю­щиеся в процессе исполнительного производства». Эти отношения имеют производно-вспомогательный характер и в полной мере отра­жают основную модель гражданских процессуальных отношений между компетентными государственными органами и участниками процесса. Разница заключается лишь в том, что в данном случае речь идет о заключительной стадии гражданского процесса, в которой реализуется судебное решение. А место суда в качестве субъекта, действующего в интересах государства и общества, здесь занимает судебный пристав-исполнитель, функционирующий под контролем суда.

Трудно согласиться и с тем, что предметом правового регули­рования, наряду с «общественными отношениями, складывающи­мися в процессе исполнительного производства», являются также «действия, имеющие место в ходе исполнительного процесса». Дей­ствия, о которых идет речь, совершаются лишь в строгих рамках соответствующих правовых отношений, а потому самостоятельным объектом правового регулирования быть не могут.

Даже если допустить, что исполнительное право существует, на сегодняшний день сложно говорить о его «классической структу­ре», включающей в себя общую и особенную части. Видимо, сто­ронники этой точки зрения выдают в данном случае желаемое за действительное. Например, О. В. Исаенкова вынуждена констатиро­вать, что «основной источник исполнительного законодательства — Федеральный закон "Об исполнительном производстве" — не имеет не только четко выраженного разделения на Общую и Особенную части, но и логически не выстроен».^[14]

Поскольку исполнительное право провозглашается в качестве са­мостоятельной отрасли права, оно должно характеризоваться специфи­ческой системой принципов. По мнению О. В. Исаенковой, упомянутая система включает в себя общеправовые принципы законности, равен­ства перед законом; межотраслевые принципы государственного языка исполнительного производства и диспозитивности (последний действу­ет в исполнительном производстве ограниченно), а также отраслевые принципы исполнительного права. Среди последних автор называет прин­ципы неприкосновенности личности должника, неприкосновенности минимума средств существования должника-гражданина, пропорцио­нальности распределения взыскиваемых сумм между взыскателями, со­четания отраслевой и территориальной организации исполнения.^[15]

Несколько иначе видит систему принципов исполнительного производства М. А. Викут. По ее мнению, здесь не действует прин­цип состязательности; не являются основополагающими началами принципы диспозитивности и равенства сторон; не могут быть при­знаны элементами содержания исполнительного производства и принципы гласности, устности, непрерывности и непосредственно­сти. В частности, подавляющее большинство действий, составляю­щих содержание исполнительного производства, оформляются пись­менно. Кроме того, исполнительные действия по общему правилу не направлены на установление фактических обстоятельств.

Принципы законности и национального (государственного) языка как общеправовые реализуются в исполнительном производстве, но они не выражают какой-либо его специфики.

Исходя из содержания Федерального закона «Об исполнительном производстве», в качестве специфических основополагающих начал исполнительного производства М. А. Викут называет принципы неприкосновенности личности должника, неприкосновенности мини­мума средств существования должника и членов его семьи, пропор­ционального удовлетворения требований, содержащихся в исполни­тельном документе, сочетания отраслевой и территориальной организации исполнения.^[16]

Разумеется, исполнительное производство — будь оно стадией гражданского процесса либо относительно самостоятельным видом общественных отношений — обладает определенной спецификой. Поэтому при желании можно попытаться сформулировать характе­ризующие его принципы. Однако предлагаемая авторами система принципов вряд ли может быть признана удачной. В частности, входя в определенное противоречие с положениями ч. 1 ст. 19 Конститу­ции РФ, О. В. Исаенкова приходит к выводу о том, что у сторон ис­полнительного производства, по существу, нет равенства перед за­коном. «Равными» здесь «являются лишь некоторые права сторон ("общие"), при этом в гражданском процессе в общем объеме пра­вомочий сторон сектор равных и соотносимых прав гораздо шире, чем в исполнительном, за счет распространения диспозитивности в полной мере на ответчика и на истца».^[17] Развивая эту мысль, автор утверждает, что принцип диспозитивности в исполнительном произ­водстве распространяется на должника лишь в самой малой степени, поскольку его отношения с судебным приставом-исполнителем име­ют прежде всего императивный характер: императивность «практи­чески полностью поглотила собой диспозитивные начала в отноше­нии должника».^[18] Не углубляясь в рассмотрение этого спорного заключения, ограничимся следующим замечанием: если равенство перед законом у сторон исполнительного производства по существу отсутствует, а диспозитивное начало распространяется главным об­разом на взыскателя, то можно ли говорить о названных принципах права как пронизывающих все исполнительное производство?

Не слишком убедительны, на наш взгляд, и иные составляю­щие системы принципов исполнительного права. В частности, вряд ли имеет смысл вести речь о «принципе неприкосновенности лич­ности должника», поскольку единственной нормативной базой для его выделения являются положения ст. 23 Конституции РФ, гаран­тирующей право граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных перегово­ров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.'⁷ С тем же успехом можно вести речь об общеправовом принципе неприкосновенности личности, гражданском процессуальном принципе неприкосновен­ности личности ответчика и т. п. Однако вряд ли подобные построения имеют какой-то практический смысл.

М. А. Викут полагает, что в настоящее время нет ни логических, ни законных оснований использовать в пользу признания исполни­тельного производства стадией гражданского судопроизводства ар­гументы, базирующиеся на уже не действующем законодательстве. Автор имеет в виду положения раздела V ГПК РСФСР. С ее точки зрения, место исполнительного производства в системе российского права должно определяться «действующим исполнительным зако­нодательством, практикой его применения, а не субъективным мне­нием того или иного правоведа». Исполнительное производство яв­ляется «самостоятельной структурой в системе правоохранительных органов, отнесенной к ведению исполнительной власти».^[19]

Характер деятельности, осуществляемой в исполнительном и гражданском судопроизводствах, обусловлен задачами последних и поэтому неодинаков. Задачей гражданского судопроизводства явля­ется правильное и своевременное рассмотрение и разрешение граж­данских дел в целях защиты нарушенных или оспоренных прав, сво­бод и охраняемых законом интересов физических лиц и организаций (ст. 2 ГПК РФ). Перед исполнительным производством поставлена задача обеспечения реальной защиты прав и охраняемых законом интересов. Поэтому до сих пор встречающееся в правоведении опре­деление исполнительного производства как стадии гражданского судопроизводства следует признать «ни на чем не основанным».^[20]

По мнению Т. К. Андреевой и В. М. Шсрстюка, «законодатель... признал правильными идеи о самостоятельности исполнительного производства в системе российского права.

Принятие законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" подвело черту под длительными спорами о месте ис­полнительного производства в системе российского права».^[21]

Вероятно, под «исполнительным производством» Т. К. Андре­ева и В. М. Шерсткж в данном случае имеют в виду «исполнительное право». Простим им эту маленькую оговорку! Значительно важнее другое: названные авторы явно поторопились с выводом, и с приня­тием указанных законов обсуждаемая проблема совсем не закрыта. Речь идет о следующем.

Концепция Исполнительного кодекса и Федерального закона «Об исполнительном производстве» строится на абсолютно невер­ной, с нашей точки зрения, основной идее. Ее сторонники предпри­няли попытку искусственно отделить друг от друга, «разорвать», с одной стороны, процессуальные действия суда, связанные с обеспе­чением иска, обеспечением исполнения судебного решения, предва­рительным и последующим контролем за действиями судебного при­става-исполнителя, толкованием решения, изменением способа и порядка его исполнения, отсрочкой и рассрочкой исполнения, выдачей дубликата исполнительного листа и т. д. и т. п., а с другой — дейст­вия, совершаемые судебным приставом-исполнителем. Эта концепция основана на том, что суд осуществляет правосудие, и складывающиеся с ним отношения являются процессуальными. Исполнительное же производство, как полагает В. В. Ярков, имеет «самостоятельный и внепроцессуальный характер», представляет собой юридическую деятельность, происходящую вне рамок судебного процесса, вне рамок судебной власти и требует «целостного правового регулиро­вания». «Исполнительное производство в доктринальном, нормот- ворческом и правоприменительном аспектах следует понимать как относящееся к сфере действия органов исполнительной власти со всеми вытекающими из данного вывода последствиями».^[22]

Последствия же эти таковы. Если исполнительное производ­ство является стадией гражданского или арбитражного процесса, то в нем необходимо сохранять предусмотренные процессуальным за­коном гарантии прав должника. Если же, напротив, признать, что исполнение юрисдикционных актов представляет собой администра­тивную процедуру, то «возможно обоснование значительного снижения уровня гарантий интересов должника в исполнительном производстве, ужесточение мер административно-правового и уголовно-правового характера за неисполнение исполнительных документов».^[23] Кажется, более откровенно и не скажешь!

В предлагаемой В. В. Ярковым, О. В. Исаенковой и другими авторами конструкции исполнительного права суд по существу ис­ключен из правовых отношений, с чем согласиться абсолютно не­возможно. Ведь роль суда в исполнительном производстве велика и многообразна. Кроме судебного контроля за действиями судебного пристава-исполнителя необходимо иметь в виду постоянное взаи­модействие судебных и внесудебных процедур. В частности, речь идет о возможности защиты прав других лиц при совершении ис­полнительных действий, защиты прав организаций при неисполнении исполнительного документа о восстановлении на работе (ст. 92-93 Федерального закона «Об исполнительном производстве»), а также возможности отмены судебного решения в кассационном, апелляци­онном или надзорном порядке с передачей дела на новое рассмотрение с разрешением вопроса о повороте исполнения судебного решения.

Нынешние же законодательные и доктринальные попытки пол­ного отделения, чтобы не сказать стерилизации, судебных и внесу­дебных процедур в исполнительном производстве являются не впол­не последовательными, а главное — вряд ли могут быть признаны удачными. Хотя и невнятно, но, тем не менее, в ряде статей Феде­рального закона «Об исполнительном производстве» упоминается о роли суда в данной стадии процесса (ст. 16-18, 20-25, 27, 31 и др.). В свою очередь, в ГПК и АПК РФ время от времени появляется фи­гура пристава-исполнителя (ст. 431, 433-435, 438, 440-442 ГПК, ст. 327-330, 332 АПК).

Более того, в ГПК РФ, АПК РФ и Федеральном законе «Об ис­полнительном производстве» встречаются полностью дублирующие друг друга нормы. В качестве примеров такого рода можно сослать­ся на ст. 436, 437, 439, 441 ГПК РФ и ст. 20, 21, 23, 90 Федерального закона «Об исполнительном производстве», которые соответствен­но посвящены основаниям приостановления и прекращения исполнительного производства, а равно обжалованию действий су­дебного пристава-исполнителя. Не слишком отличается друг от друга также содержание ст. 440 ГПК РФ и ст. 24 Федерального закона «Об

ПРЕДМЕТ ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА

исполнительном производстве», определяющих порядок приостанов­ления и прекращения исполнительного производства.^[21]

К сожалению, в указанных законодательных актах встречаются не только повторения, но и противоречия и пробелы. Например, ст. 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и ст. 321 АПК РФ посвящены срокам предъявления исполнительных доку­ментов ко взысканию, причем первая из названных норм не приве­дена в соответствие со второй.

Несмотря на принятие Федерального закона «Об исполнитель­ном производстве», в ГПК и АПК РФ сохранены относительно боль­шие массивы норм, посвященных данной стадии процесса. Вряд ли положение изменится и с принятием Исполнительного кодекса РФ. Дублирование одних и тех же норм в разных законах, отрыв друг от друга взаимосвязанных нормативных положений, противоречия и пробелы в законодательстве об исполнении актов юрисдикционных органов, с нашей точки зрения, можно ликвидировать единствен­ным способом. Следовало бы сгруппировать указанные нормы в одном законе. В силу целого комплекса причин таким законом не могут быть ни Федеральный закон «Об исполнительном производ­стве», ни Исполнительный кодекс. На наш взгляд, эти нормы нашли бы свое место в соответствующем процессуальном Кодексе, в пер­вую очередь, в ГПК РФ. При этом нормы организационного харак­тера по-прежнему должны оставаться в составе Федерального зако­на «О судебных приставах».

Такая мысль очень осторожно была высказана автором этих строк в мае 2003 г. в ходе занятий с судебными приставами-испол­нителями Краснодарского края, посвященных проблемам ГПК РФ. Сверх всяких ожиданий, судебные приставы-исполнители горячо поддержали эту идею. При этом они пояснили, что им значительно легче было бы руководствоваться одним, а не несколькими законода­тельными актами, к тому же до известной степени несогласованными.

Сказанное вовсе не исключает необходимости совершенство­вать нормы, регулирующие порядок исполнения юрисдикционных актов. Вероятно, их следует сконструировать так, чтобы неисполне­ние либо ненадлежащее исполнение акта юрисдикционного органа было невыгодно должнику в правовом и экономическом отношении. В то же время разработка самых совершенных правовых норм, в том числе принятие пресловутого Исполнительного кодекса, сама по себе вряд ли сможет решить большинство проблем исполнительного про­изводства. Ведь не секрет, что во многом они объясняются отнюдь не несовершенством права, а огрехами в подборе, обучении и рас­становке кадров судебных приставов, коррумпированностью отдельных представителей этой профессии, недобросовестностью немалой части должников, наконец, общей социальной, экономической и моральной обстановкой в современном обществе.

Вспомним период, когда Федеральный закон «Об исполнитель­ном производстве» должен был вступить в действие. Тогда с этим актом связывались большие надежды. В частности, заместитель руково­дителя департамента судебных приставов Минюста РФ В. Н. Григо- ренко писал, что законы «Об исполнительном производстве» и «О су­дебных приставах» призваны придать новое направление развитию судебной реформы. Автор указывал, что «принятие этих законов ожи­далось всеми с громадным нетерпением. Предприниматели, руково­дители предприятий, юристы, судьи, работники правоохранитель­ных органов, бухгалтеры и аудиторы, банкиры — вот далеко не полный перечень лиц, чьи профессиональные и личные интересы будут затронуты новыми актами.

...В настоящее время в части имущественных взысканий ис­полняется не более 50 % всех принятых решений... Немало судеб­ных решений длительное время не исполняются, исполнительные листы в ряде случаев возвращаются без уважительных причин.

В ряде случаев имущество реализуется по низким ценам либо исключается из описи. На практике это происходит не только из-за безответственности судебных исполнителей, но и в силу сокрытия должниками имущества и денежных средств, а также информации об их нахождении. При наличии имущества должники, как правило, стремятся "подсунуть" то, что относится к числу неликвидных и не может быть реализовано по приемлемым ценам.

Все это связано не только с безответственностью некоторых судебных исполнителей. Дело в том, что подавляющее большинство представителей этой профессии — женщины, причем или очень молодые, или достаточно солидного возраста. Не следует сбрасы­вать со счетов реальную угрозу для здоровья и даже жизни судебных исполнителей. Кроме того, неудовлетворительное исполнение судебных решений в немалой степени связано с тем, что большинство судебных исполнителей не имеет высшего юридического образования.

...В рамках указанных законов и в соответствии с принципом разделения властей суды освобождаются от несвойственной им функции по руководству работой судебных исполнителей, т. е. по существу от выполнения собственных решений и, тем более, постановлений несудебных органов. При этом сохраняется преемственность многих важных процессуальных норм исполнительного производства, про­веренных практикой их применения».^[22]

Таким образом, с введением в действие Федерального закона «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» и с созданием службы судебных приставов связывались неоправданно большие надежды. Жизнь показала, что ситуация в сфере исполнения юрисдикционных актов, к сожалению, принципиальных изменений не претерпела. По мнению О. В. Исаенковой, «как и в дореформенный период (имеется в виду реформа исполнительного производства 1997 г.), нарушение установленных сроков исполнения исполнительных до­кументов является скорее не исключением, а общим правилом, зна­чительное число исполнительных производств заканчивается без реального осуществления содержащихся в них требований».^[23]

Тем не менее, ныне действующие нормы, регулирующие поря­док исполнения решений юрисдикционных органов, а также орга­низацию службы судебных приставов, вне сомнения, более совер­шенны. Что еще реально изменилось с 1997 г.? Многие, хотя далеко не все изменения можно признать позитивными. Обновлены орга­низация и кадровый состав бывших судебных исполнителей, ныне именуемых судебными приставами. Теперь здесь значительно меньше женщин, как «очень молодых», так и «достаточно солидного возраста». Все чаще в эту службу приглашают крепких мужчин, значительная часть которых ранее работала в силовых структурах.

Современные судебные приставы получили красивую форму, имеют право на ношение, а в соответствующих ситуациях и примене­ние оружия и специальных средств. В случае необходимости они могут обращаться за содействием к подразделениям силовой поддержки Ми­нистерства юстиции. И они этим правом часто пользуются. Может быть, даже слишком часто. Автор имеет в виду скандалы, связанные с пере­делом собственности, в которые нередко почему-то бывают вовлечены судебные приставы. К сожалению, чаще всего они оказываются, хотя и небескорыстным, но все-таки лишь орудием в чужих руках.

Впрочем, отдельные, наиболее «прогрессивно мыслящие» су­дебные приставы считают такое положение несправедливым и на­чинают таскать «каштаны из огня» уже исключительно для себя. Например, двое столичных судебных приставов-исполнителей, по­лучив на основании решения арбитражного суда с фирмы-должника 30 млн руб., переправили эту сумму — якобы по ошибке — не взы­скателям, а никому не ведомой фирме-однодневке под названием «Анаконта». Деньги исчезли безвозвратно. Автор не исключает, что эта маленькая «неточность» стала возможной исключительно пото­му, что у судебных приставов-исполнителей не было высшего юри­дического образования. Взыскатели свои 30 млн все-таки получили, но уже не из средств должника, а из бюджета Главного управления Министерства юстиции по г. Москве. Судебным же приставам все сошло с рук.^[24]

Справедливые нарекания вызывает деятельность не только мос­ковских судебных приставов-исполнителей, но и всей системы в целом. Первый заместитель Генерального прокурора РФ Ю. Бирюков назвал Службу судебных приставов «одним из самых коррумпирован­ных подразделений в системе Министерства юстиции», а их работу квали­фицировал как «безобразную». По данным Ю. Бирюкова, за послед­ние три года за совершение должностных подлогов, превышение полномочий, получение взяток были осуждены почти 300 приставов.

В ходе прокурорских проверок, которые прошли во всех 89 субъектах федерации в конце 2003 г., были выявлены грубейшие нарушения исполнительного законодательства, факты нарушений конституционных прав граждан на судебную защиту, откровенно про­тивоправные действия судебных приставов. По вине Службы судеб­ных приставов государство недополучает огромные суммы. За три года судебные приставы изъяли в пользу государства, юридических и частных лиц всего 78 млрд руб., что составляет лишь 10% от суммы, подлежащей взысканию.

Более того, в должниках может оказаться само Министерство юстиции РФ. Так как, по словам Ю. Бирюкова, в судебные органы было подано более 1000 исков к Министерству юстиции о возмеще­нии ущерба, причиненного бездействием судебных приставов. Суды уже рассмотрели и удовлетворили часть этих исков на общую сумму около 20 млн руб.

По мнению первого заместителя Генерального прокурора РФ, указанные нарушения закона стали возможны как вследствие ненад­лежащего исполнения своих обязанностей судебными приставами, так и из-за слабого контроля за их деятельностью со стороны депар­тамента Службы судебных приставов Минюста России.^[25]

О. В. Исаенкова называет одну из причин массового неисполне­ния судебных решений: до настоящего времени «российское общество не имеет стройной и стабильной системы этических норм, посред­ством которых неисполнение юрисдикционных актов должниками подвергалось бы отрицательной оценке, осуждению окружающими», а «практические трудности во многом обусловлены отсутствием чет­ких теоретических ориентиров в исполнительном праве и разрабо­танной методики его преподавания, а также пробелами и противо­речиями действующего исполнительного законодательства».^[26]

Не вдаваясь в частности, следует в целом согласиться с тем, что указанные О. В. Исаенковой причины затрудняют своевремен­ное и эффективное исполнение актов юрисдикционных органов. Действительно, без «четких теоретических ориентиров» нельзя обойтись не только в исполнительном, но в любой отрасли права. Говоря же о совокупности правовых норм, регулирующих порядок исполнения юрисдикционных актов, нельзя не сослаться на постановления Кон­ституционного Суда РФ и практику Европейского Суда по правам человека.

Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. № 13-П сказано: «Конституция Российской Федерации гаран­тирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2); защита прав и свобод человека и гражданина составляет обязанность государства (статья 2). Из названных положений во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 15 (часть 2), 17 (часть 3), 18, 52, 53, 55, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 118 Конституции Российской Федерации следует, что защита нарушенных прав не может быть признана дейст­венной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется.

Этому корреспондирует и пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также практика его применения Европейским Судом по правам человека. В решениях по ряду дел Европейский Суд указал, что право на судебную защиту стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, что­бы окончательное, обязательное судебное решение оставалось не­действующим к ущербу одной из сторон; исполнение решения, вы­несенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть "суда" (дело Hornsby v. Greece — Rec. 1997-11, fasc. ЗЗ)».^[27] Ав­тор берет на себя смелость предположить, что перевод последней части решения Европейского суда по правам человека не вполне то­чен. Очевидно, по смыслу решения, речь должна идти о том, что исполнение судебных решений неразрывно связано с правосудием, является важной стадией гражданского процесса.

С достаточной четкостью эта позиция была сформулирована в решении Европейского Суда по правам человека от 7 мая 2002 г. по делу «Бурдов против России» (Burdov v. Russia), жалоба № 59498/00.

1 октября 1986 г. А. Т. Бурдов был призван в ряды Вооруженных Сил СССР для ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Заявитель принимал участие в операции до 11 января 1987 г. и теперь страдает лучевой болезнью. В 1991 г. на основании эксперт­ного заключения, установившего причинную связь между ухудшив­шимся здоровьем заявителя и его участием в чернобыльских собы­тиях, А. Т. Бурдову была назначена денежная компенсация, которая фактически ему не выплачивалась. 3 марта 1997 г. Шахтинский го­родской суд Ростовской области вынес решение в пользу заявителя. Суд постановил выплачивать установленную компенсацию, а также пеню за задержку выплаты компенсации. Но и после этого заяви­тель, несмотря на неоднократные обращения в Службу судебных приставов г. Шахты и прокуратуру, в течение длительного времени денег не получал в связи с отсутствием средств у Управления соци­альной защиты населения г. Шахты.

В 1999 г. А.Т. Бурдов предъявил еще один иск к Управлению социальной защиты населения г. Шахты в связи со снижением Уп­равлением размера выплачиваемой компенсации и неуплатой невып­лаченной ранее компенсации. 21 мая 1999 г. Шахтинский городской суд восстановил первоначально установленный размер компенсации. Кроме того, суд постановил выплатить разницу между указанными суммами, а также проиндексировать компенсацию, выплачиваемую заявителю. 9 марта 2000 г. Шахтинский городской суд проиндекси­ровал сумму возмещения вреда здоровью, установленную решением суда от 3 марта 1997 г., но деньги так и не были выплачены заявите­лю. И лишь после вынесения персонального решения Министерства финансов РФ 5 марта 2001 г. Управление социальной защиты насе­ления г. Шахты выплатило заявителю задолженность в размере 113 040 руб. 48 коп.

В своей жалобе, направленной в Европейский Суд по правам человека, А. Т. Бурдов утверждал, что власти России должны нести ответственность за существенные и необоснованные задержки при исполнении окончательных решений суда.

Изучив жалобу, Европейский Суд по правам человека постано­вил, что в соответствии с п. 1 ст. 6 Европейской конвенции по пра­вам человека каждое лицо в случае спора о его гражданских правах и обязанностях имеет право на справедливое разбирательство дела судом. А из ст. 1 протокола № 1 к названной конвенции следует, что каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение к своей собственности. Никто не может быть лишен своего имуще­ства иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотрен­ных законом и общими принципами международного права.

Возражая против жалобы, ответчик — Российская Федерация — представил Суду по правам человека информацию о том, что заяви­телю выплачена общая сумма задолженности перед ним в размере 113 040 руб. 48 коп., включая пеню за задержку выплат в соответствии с решениями Шахтинского городского суда от 3 марта 1997 г., 21 мая 1999 г. и 9 марта 2000 г. Представители ответчика утверждали, что поскольку материальные требования заявителя были удовлетворены, он не может более рассматриваться в качестве «жертвы» нарушений его прав, предусмотренных ст. 6 Конвенции по правам человека, и, таким образом, его жалоба должна быть признана необоснованной и отклонена. В качестве обоснования задержки исполнения судеб­ных решений представители ответчика ссылались на бюджетные трудности. Заявитель же не был согласен с тем, что имелись какие- либо законные основания для длительного неисполнения судебного решения. Он утверждал, что власти предприняли эффективные шаги по его исполнению только после того, как в дело вмешался Европей­ский Суд по правам человека. А до этого решения, вынесенные в его пользу, не исполнялись по крайней мере в течение двух лет.

В решении по данному делу Европейский Суд по правам чело­века напомнил, что право на обращение в суд, закрепленное в п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека, было бы иллюзорным, если бы внут­ринациональная система права договаривающегося государства до­пускала, чтобы окончательное обязательное решение суда остава­лось бездействующим, нанося ущерб одной из сторон. Исполнение решения, вынесенного судом, должно, таким образом, рассматри­ваться как неотъемлемая часть «судебного разбирательства» по смыслу ст. 6 Конвенции по правам человека.^[28] Более того, исполнение реше­ния суда не может откладываться без наличия законных оснований.^[29]

Данный прецедент для Российской Федерации является обяза­тельным. Его значение не может умалить и справедливое замечание М. А. Викут, сетующей на допущенную в данном случае неточность перевода. Разумеется, «исполнение судебного решения» вряд ли может рассматриваться в качестве составляющей части «судебного разбирательства».^[30] В то же время нельзя не согласиться с позицией Европейского суда по правам человека, согласно которой исполнение решения является важнейшей заключительной частью судебного разбирательства, на которое распространяются гарантии, предусмотрен­ные п. 1 ст. 6 Европейской конвенции по правам человека. Так же, как и иные стадии гражданского судопроизводства, оно должно протекать в разумные сроки. В то же время, вопреки мнению М. А. Викут, из ре­шений Европейского суда по правам человека со всей очевидностью вытекает, что исполнительное производство не может быть оторвано от гражданского судопроизводства, является стадией последнего.

И, напротив, неверное определение отраслевой принадлежности норм, регулирующих порядок исполнения судебных решений, на практике уже приводило к весьма серьезным негативным послед­ствиям, которые по одному из принципиальных моментов удалось устранить лишь Конституционному Суду РФ — вспомним, напри­мер, его постановление от 14 мая 2003 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О су­дебных приставах" в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа».^[31]

В производстве Лангепасского городского суда Ханты-Мансий- ского автономного округа находилось дело по жалобе заместителя управляющего филиалом коммерческого банка на постановление судеб­ного пристава-исполнителя о привлечении его к ответственности в виде штрафа за отказ выполнить требование о предоставлении сведений о банковском вкладе физического лица — клиента этого банка.

Придя к выводу о том, что подлежащий применению в данном деле п. 2 ст. 14 Федерального закона «О судебных приставах» не соответствует Конституции РФ, указанный суд обратился в Консти­туционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности содержащегося в нем положения. Высказывая свое суждение по поводу данной законодательной коллизии, Конституционный Суд, в част­ности, указал: «...По смыслу Конституции Российской Федерации институт банковской тайны по своей природе и назначению имеет публично-частный характер и направлен на обеспечение условий для эффективного функционирования банковской системы и гражданс­кого оборота, основанного па свободе его участников; одновременно данный институт гарантирует основные права граждан и защищаемые Конституцией... интересы физических и юридических лиц. Этим должны предопределяться устанавливаемые федеральным законо­дателем объем и содержание правомочий органов государственной власти и их должностных лиц, являющихся носителями публичных функций, в их отношениях с банками, иными кредитными организа­циями и их клиентами, а также объем и содержание прав и обязан­ностей клиентов в их отношениях как с банками, иными кредитными организациями, являющимися носителями финансовой информации, так и с органами государственной власти и их должностными лицами, могущими лишь в целях реализации указанных функций пользоваться банковской тайной, затрагивая тем самым частную жизнь и личную тайну граждан.

...Федеральный законодатель вправе возложить на банк, иную кредитную организацию обязанность по предоставлению государ­ственным органам и их должностным лицам сведений, составляющих банковскую тайну, только в пределах и объеме, необходимых для реализации указанных в Конституции... целей, включая публичные интересы и интересы других лиц. В частности, Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" установлено, что справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией им самим, судам, а при наличии согласия прокурора — органам пред­варительного следствия по делам, находящимся в их производ­стве (часть третья статьи 26).

...Согласно Конституции... в Российской Федерации гаранти­руется государственная, в том числе судебная, защита прав и свобод человека и гражданина... защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не испол­няется, и что государство обязано предусмотреть в законодательстве эффективный механизм реализации судебных решений.

...Следовательно, как выявление конституционного смысла рас­сматриваемых положений, так и их оценка и применение должны осуществляться в системной связи с положениями гражданского за­конодательства, процессуального законодательства и законодатель­ства об исполнительном производстве....В частности, Федеральный закон от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве"... устанавливает, что принудительное исполнение судебных актов и актов других уполномоченных органов возлагается на службу су­дебных приставов (статья 3) и что требования судебного пристава- исполнителя по исполнению судебных актов и актов других органов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории Российской Федерации...

Такое регулирование, оцениваемое в контексте положений... Конституции Российской Федерации, не может быть квалифициро­вано как неправомерно наделяющее судебного пристава-исполнителя полномочием истребовать сведения, необходимые для осуществле­ния им своих функций...

Таким образом, взаимосвязанные положения п. 2 ст. 12 и п. 2 ст. 14 Федерального закона "О судебных приставах"... в их консти­туционно-правовом истолковании означают, что судебный пристав- исполнитель, действуя в рамках публичной функции по принуди­тельному исполнению постановления суда, вправе требовать предоставления сведений о банковском вкладе физического лица, а банк, иная кредитная организация обязаны предоставить такие сведе­ния — в пределах задолженности, подлежащей взысканию согласно исполнительному документу».

Приведение столь объемных цитат из постановления Консти­туционного Суда РФ оказалось необходимым в контексте настоящей статьи для обоснования, казалось бы, азбучных истин. Исполнение судебных решений не может быть квалифицировано в качестве пра­восудия. Однако по своей сути исполнение судебных решений, бу­дучи средством реализации актов правосудия, является его продол­жением, а потому не может быть отделено от правосудия. Как подчеркнуто в данном постановлении Конституционного Суда, «за­щита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется».

Таким образом, решения Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда РФ позволяют усомниться в плодотвор­ности концепции, согласно которой возможно самостоятельное су­ществование правовых норм, регулирующих порядок исполнения судебных решений. Вопреки мнению ряда ученых, так называемое исполнительное право, безотносительно к составу его источников, не может быть признано автономной отраслью российского права. Со­ответствующие правовые нормы при всей их специфичности тес­нейшим образом связаны с гражданским судопроизводством и регу­лируют одну из его стадий. Поэтому нельзя считать плодотворным и упорно повторяемое в литературе предложение о необходимости принятия Исполнительного кодекса РФ.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: