Стратегическая деятельность

Конспект лекций и методические указания

«Стратегическое планирование

в муниципальных образованиях»

Новороссийск 2015

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

В ходе радикальной экономической реформы в России в начале 90-х годов ХХ века были подорваны основы административной экономики и, в частности, была разрушена система директивного планирования. Наряду с положительными аспектами этого процесса выявились и негативные стороны, связанные с полным демонтажом планового начала в управлении, имели место противопоставления плана и рынка.

На муниципальном уровне процесс разрушения сложившейся системы планирования выразился, в частности, в сворачивании целенаправленной и постоянной работы по комплексному анализу складывающейся на территории социально-экономической ситуации, прогнозированию развития экономики, социальной сферы, формированию программ и т.п. В результате были практически полностью упразднены плановые органы в структурах регионального и муниципального управления, утеряны сформировавшиеся ранее информационные базы расчетов прогнозно-аналитического характера, произошел отток квалифицированных кадров из сферы муниципального планирования.

В условиях складывающегося в России нового механизма хозяйствования централизованное начало является объективной необходимостью для решения проблем межотраслевого и территориального характера, что требует, в свою очередь, использования адекватных методов и форм планирования на всех уровнях управления.

Именно поэтому стратегическое планирование следует рассматривать как инструмент эффективного решения целого ряда специфических проблем комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дополняющий рыночные механизмы хозяйствования, а не противодействующий им.

Складывающуюся тенденцию использования инструментария стратегического планирования в практике муниципального управления и возрождения муниципальных структур планирования можно только приветствовать, однако попытки анализа разработанных проектных документов, характеризующих стратегическое развитие муниципалитетов (концепций, стратегических планов, планов-прогнозов и т. п.) свидетельствуют, что они обладают целым рядом недостатков принципиального характера.

Поэтому необходимо предложить специалистам муниципального планирования и управления методологическую основу, позволяющую существенно повысить качество стратегического планирования.

Виды планирования

Виды и методы планирования широко известны, поэтому мы остановимся только на их краткой характеристике и на особенностях их применения в муниципальном управлении.

С учетом основных форм деятельности органов местного самоуправления (бюджетное финансирование, администрирование, исполнение муниципальных функций, предоставление муниципальных услуг, правовое регулирование) планирование в муниципальном управлении может быть разделено на финансовое планирование, планирование действий и планирование нормотворческой работы.

Не останавливаясь подробно на вопросах финансового планирования, которые являются отдельной темой для рассмотрения, отметим, что основной формой финансового планирования в органах местного самоуправления было и остается составление проекта местного бюджета на один год. В то же время, наряду с бюджетным планированием постепенно укореняются финансовые (бюджетные) планировки на два последующих за однолетним бюджетным периодом года, а также (хотя и в более редких случаях) – составление финансового баланса территории. И если мы всерьез говорим о стратегическом планировании развития муниципальных образований, то без этих относительно новых форм финансового планирования стратегическое планирование и стратегическое управление становятся неосуществимыми.

Под планированием действий мы понимаем составление планов мероприятий, предполагаемых к осуществлению в определенный плановый период, выделяя из них мероприятия, связанные с разработкой и принятием муниципальных правовых актов (планирование нормотворческой работы).

По периодам планирования выделяются кратко-, средне- и долгосрочное планирование. В муниципальном управлении, как правило, под краткосрочным планированием понимается планирование на период до одного года, под среднесрочным – на период до трех лет (иногда до пяти лет), под долгосрочным – на период более трех (более пяти) лет.

Некоторыми авторами долгосрочное планирование, особенно на сроки более десяти лет, отождествляется со стратегическим планированием. Такая позиция представляется некорректной, так как, вводя понятие стратегического планирования, мы должны сопоставить с ним тактическое планирование. Эти два вида планирования сущностно различаются не сроками, а целями планируемой деятельности. Стратегические (основополагающие) цели развития муниципального образования в общем случае достигаются в течение длительного периода, но могут быть достигнуты и в средне- и даже в краткосрочной перспективе в зависимости от начальных условий, существующих на момент разработки и принятия стратегических планов, и ресурсов для их реализации. Тактическое планирование ориентировано на достижение тех промежуточных целей и решение тех задач, которые способствуют достижению стратегических целей. Поэтому в стратегическом планировании мы должны, прежде всего, ответить на вопрос, что должно быть достигнуто, в тактическом – как это может быть достигнуто.

Основные понятия и термины, применяемые в стратегическом планировании

При рассмотрении вопросов стратегического планирования и стратегического управления в муниципальных образованиях мы будем использовать следующие основные понятия и термины.

Приоритетные функции муниципального образования – ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве «полюсов экономического развития» муниципального образования (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, пропульсивные, т.е обладающие эффектом мультипликатора).

Цель развития муниципального образования – ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (словесно, на содержательном уровне), количественно и во времени.

Стратегический выбор муниципального образования – совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Виды документов планирования

Определим виды и перечень основных документов планирования, наличие которых желательно в каждом муниципальном образовании.

Базовым документом для последующего планирования деятельности является концепция социально-экономического развития муниципального образования – прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития территории, основные положения стратегии и социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средств реализации поставленных целей.

Следующим в иерархии документов планирования является стратегический план – краткий документ, презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций, определенных в качестве стратегического выбора.

Дальнейшее развитие системы документов планирования основывается на решении вопроса, каким образом (с использованием каких ресурсов, кем, посредством проведения каких мероприятий, в какие сроки) могут быть реализованы концепция и, соответственно, стратегический план социально-экономического развития муниципального образования. Обобщающим документом планирования, отвечающим на этот вопрос, является программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования – реализующий концепцию прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора.

Учитывая, что текущее управление муниципальным хозяйством имеет целью обеспечение функционирования систем жизнеобеспечения и социальной сферы муниципального образования, а без развития всех направлений и сфер деятельности неизбежна их стагнация, важное значение приобретает перспективное планирование и внедрение программно-проектных методов управления во всех отраслях муниципального хозяйства. Этому служит разработка и принятие более «узконаправленных» чем комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования программ по отдельным сферам и направлениям муниципального управления.

Такими программами являются целевые программы – программы, направленные на достижение отдельных целей развития (целей развития в одной сфере или в одном направлении деятельности), например, программы развития образования, здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п., программы по отдельным составляющим этих сфер и направлений – программы компьютеризации школ, оснащения медицинских учреждений диагностическим оборудованием, развития индивидуального жилищного строительства, а также ведомственные программы – программы по направлениям деятельности органов (структурных подразделений) местной администрации.

Легитимация и легализация документов планирования

Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие/утверждение в установленном порядке) документов планирования.

Легитимация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] предусмотрены такие формы гражданского участия в местном самоуправлении, как местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания, каждая из которых может применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из названных форм – местному референдуму и публичным слушаниям.

На местный референдум могут выноситься особенно важные и принципиальные вопросы развития муниципального образования, при этом принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования[2]. То есть, в случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность.

Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако указанным Федеральным законом прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае, публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ, всем заинтересованным лицам.

Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования[3].

Стратегическая деятельность

Стратегическая деятельность представляет собой триаду:

- стратегическое планирование;

- стратегическое управление;

- стратегическое мышление.

Стратегическое планирование задает теоретически обоснованные ориентиры на будущее.

Стратегическое управление увязывает заданные стратегией установки с текущей управленческой практикой.

Стратегическое мышление делает проводниками этой теории и практики конкретных исполнителей.

Стратегическая деятельность возможна только при наличии всех ее названных составляющих, поскольку без стратегического управления невозможна реализация стратегических планов, а стратегическое управление неосуществимо без стратегического мышления.

Поэтому, например, в процесс стратегического планирования должны быть вовлечены будущие исполнители с тем, чтобы развивать у них навыки стратегического мышления и закладывать основы стратегического управления.

Методологические основы стратегического планирования

Различаются три основные научные школы стратегического планирования:

- традиционная (консервативная);

- футуристическая;

- смешанная.

Традиционная (консервативная) школа основывается на анализе ранее происходивших процессов, наблюдающихся тенденций и трансляции (интерполяции) их в будущее, то есть на прогнозе, опирающемся на прошлое и настоящее («взгляд в будущее»).

Футуристическая школа, напротив, базируется на видении желаемого будущего («взгляд из будущего»).

Смешанная школа, как следует из ее наименования, включает в себя элементы обеих названных школ и представляется более «практичной».

Существует большое количество школ по разработке стратегических документов:

1. Школа планирования рассматривает разработку стратегии как формальный процесс и строит его как подробную разработку системы процедур всех уровней – от постановки задач до планирования операций – на основе декомпозиции и формализации рабочих процессов.
2. Школа позиционирования рассматривает разработку стратегии как аналитический процесс и строит его как выбор позиции организации на основе аналитических расчетов.
3. Школа предпринимательства рассматривает разработку стратегии как процесс предвидения и строит его как формирование перспективы для деятельности на основе интуитивного видения.
4. Когнитивная школа рассматривает разработку стратегии как мыслительный процесс и строит его как познание на основе отображения и упорядочивания информации.
5. Школа дизайна рассматривает разработку стратегии как процесс осмысления и строит его как установление соответствия между характеристиками организации и возможностями, предоставляемыми ей внешним окружением, на основе тщательного анализа и продумывания.
6. Школа обучения рассматривает разработку стратегии как развивающийся процесс и строит его как череду фрагментарных шагов, осуществляемых в разных частях организации на основе анализа приобретенного в них опыта.
7. Школа власти рассматривает разработку стратегии как переговорный процесс и строит его как достижение согласия между разными группами и коалициями на основе политических средств.
8. Школа культуры рассматривает разработку стратегии как коллективный процесс и строит его как формирование моделей деятельности, опирающихся на глубинные возможности организации, на основе понимания и учета доминирующих в ней ценностей.
9. Школа внешней среды рассматривает разработку стратегии как процесс и строит его как обеспечение адаптации организации к изменениям внешней среды на основе идентификации внешних сил.
10. Школа конфигурации рассматривает разработка стратегии как процесс трансформации и строит его как последовательную систему действий, направленных на поддержание стабильности организации и ее реорганизацию, на основе представлений о различиях фаз ее жизненного цикла.

Видимо, при разработке документов стратегического планирования в муниципальных образованиях также целесообразно, выбрав одну из школ за базовую, привносить в нее позитивные (но не принципиально чуждые) элементы из других школ.

Принципы стратегического территориального планирования

Стратегическое территориальное планирование, как и территориальное управление, основывается на системе взаимоувязанных принципов, а именно на принципах:

- системности;

- комплексности;

- иерархичности.

Следование принципу системности в стратегическом планировании означает необходимость рассмотрения проблем, постановки и решения задач социально-экономического развития муниципальных образований в их взаимосвязи, системном единстве. Использование принципа системности в качестве одного из ведущих при формировании целостной системы стратегического социально-экономического планирования предполагает применение инструментария теории управления и общей теории систем.

Принцип комплексности требует рассмотрения всего круга проблем; исследования всех факторов, оказывающих влияние на развитие муниципального образования, на изменение состояния объекта и субъекта планирования и их отдельных составляющих; постановки и решения всех задач.

Принцип иерархичности подразумевает ранжирование проблем, факторов, целей и задач в муниципальном образовании, а также соотнесение их с проблемами, факторами, целями и задачами других уровней стратегического планирования (федеральным и региональным; для поселений – и с районным).

Кроме того, необходимо отметить еще два принципа, отличающие стратегическое планирование от «классического» долгосрочного планирования:

- принцип учета внешних факторов, достаточно многочисленных и оказывающих на развитие муниципального образование как позитивное, так и негативное воздействие;

- принцип адаптивности, то есть способность предвидеть изменения внутренней и внешней среды и учитывать их в планировании и управлении, а также обеспечение возможности вносить коррективы в стратегические планы в связи с возникновением непредвиденных изменений внутренней и внешней среды.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: