Проблемы исполнительного производства по делам об административных правонарушениях в РФ

Проведённый анализ литературных источников по вопросам, относящимся к исполнительному производству по делам об административных правонарушениях, позволяет выделить здесь следующие основные проблемы:

1) сложности реализации принятых решений по исполнительному производству в РФ;

По данным А.Н. Рассохиной и А.А. Продановой, на сегодняшний день до 1/3 всего количества принятых решений по исполнительному производству в РФ не могут быть реализованы, «… что, в свою очередь сказывается на отношении населения к судебной и исполнительной власти в целом. Ведь отсутствие в государстве реально действующего механизма подрывает авторитет органов власти. Поэтому сейчас как никогда необходимо совершенствование исполнительного производства».[62]

Несмотря на то, что государство как институт обладает всей полнотой информации, и в том числе – в нашей стране, тем не менее, государственный аппарат не имеет возможности по контролю реализации абсолютно всех решений, которые принимаются по конкретным делам. Данный подход потребовал бы, с одной стороны, значительного, кратного увеличения количества служащих, а с другой – привёл бы сферу общественных отношений к полному огосударствлению, как это было в период СССР.

Увеличение количества лиц, которые контролируют исполнительное производство выливается в необходимость увеличения государством затрат на них. При этом, это возможно сделать исключительно за счёт повышения уровня налогов. Это автоматически сказывается на конкурентоспособности и экономики страны и на потреблении общества в целом. Как результат – безусловный рост уровня исполнения по всем категориям дел, в том числе, и по административным делам, однако, полученный эффект возможно оценить отрицательно, так как, очевидно, затраты на взыскание будут непропорционально большими по сравнению с результатом. Анализ показателей бюджетов различных уровней в РФ показывает, что на долю штрафов и подобных платежей приходится не более 0,1-0,2 % всего объёма дохода бюджета, остальное – платежи, которые были обеспечены за счёт законопослушности граждан.

Огосударствление сферы общественных отношений ещё более неприемлемо в современных условиях, так как перекладывает на государство проблемы, которые могут быть решены гражданами и организациями самостоятельно. Фактически, данный подход приводит к социальному иждивенчеству, снижению стимулов к принятию тех или иных решений на основе самостоятельного рассуждения. Это тем более неприемлемо, так как существует пример того же СССР, в котором расчёт на всемогущество и бескрайний патернализм государства являлся одним из факторов его распада, хотя и не основным.

2) отсутствие значимых стимулов к добровольному исполнению решения;

Суть данной проблемы состоит в том, что существующее законодательство РФ в виде Закона № 229-ФЗ и смежных актов недостаточно стимулирует добровольное исполнение вынесенного решения. В качестве единственного стимула возможно считать отсутствие расходов на реализацию исполнительского производства (статьи 112 и 116 Закона) при добровольном исполнении. Соответственно, в случае небольших сумм у лица, неисполняющего решения добровольно, нет никакой мотивации для того, чтобы решить дело без полного включения подразделений ФССП в исполнительное производство.

Более того, практика российских реалий показывает, что возможно длительное время скрываться от ФССП, что приводит к невозможности реализации принятого решения. Безусловно, имеющаяся у органов внутренних дел, прежде всего, МВД, возможность розыска людей позволяет найти практически всех граждан, однако, данное ведомство, наряду с оказанием содействия ФССП в части установления местонахождения граждан, также должно реализовывать и свои собственные исполнительные функции, связанные с наложением установленных КоАП взысканий.

3) возможность оптимизации имущества должником и запрет обращения взыскания на единственное жильё и земельные участки, на которых такое жильё расположено.

В ст. 79, ч. 1 Закона № 229-ФЗ и ст. 446 ч. 1 ГПК РФ указано, что такое жильё не может быть взыскано судебными приставами-исполнителями. При этом, данный запрет не относится на указанное имущество, в рамках ипотечных отношений, что подтверждается также и судебной практикой.[63]

Однако, существует и другая позиция судебной практики, которая состоит в невозможности обращения взыскания на заложенное единственное жильё по кредиту, предоставленному для осуществления предпринимательской деятельности, не связанной со строительством жилого дома или квартиры для личных нужд, то есть при разрешении данного вопроса суды исходили из цели, на которую предоставлен кредит.[64]

Такой подход был обоснован тем, что по мнению ряда исследователей неоднозначна формулировка п. 1 статьи 78 Закона об ипотеке. Интересно по данному вопросу мнение Верховного Суда Республики Татарстан, которое отражено в Апелляционном определении от 3 сентября 2012 г. по делу № 33-8655: «Довод ответчиков о нецелевом характере представленного кредита, основанный на норме статьи 78 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости»), не имеет правового значения, так как в данной статье закона регулируются условия прекращения права пользования жилым помещением при обращении на него взыскания, что не исключает возможности самого обращения взыскания на заложенное имущество».[65]

Таким образом, получается противоречие, состоящее в том, что обращение взыскания на жильё возможно, а прекращение пользования им – нет. Однако, также нужно учитывать положение, зафиксированное в ст. 292, п. 2 ГК РФ, в соответствии с которым переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. Отсюда становится непрозрачной применение подобного подхода на практике к взысканию заложенного единственного жилья.

Другой подход демонстрирует Постановление Президиума ВАС РФ от 26.11.2013 по делу № А65-15362/2009-СГ4-39 и Определение Верховного Суда РФ от 29.05.2012 № 80-В12-2, а также Определение Верховного Суда РФ от 06.08.2013 № 24-КГ13-4[66], согласно которым обращение взыскания на заложенное единственное жилье возможно, причем независимо от того, на какие цели предоставлен заем (кредит).

Таким образом, можно отметить, что данный вопрос остается открытым, особенно учитывая замечание В. Ветрова, о том, «что суды признают ничтожность договора залога единственного жилья, заключенного в обеспечение обязательств по нецелевому кредиту, займу».[67]

Значительный резонанс среди юристов вызвало Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2012 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф. Х. Гумеровой и Ю. А. Шикунова». Интересно данное Постановление тем, что оно поручило федеральному законодателю «внести необходимые изменения в гражданское процессуальное законодательство, регулирующее пределы действия имущественного (исполнительского) иммунитета применительно к жилому помещению (его частям), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в данном жилом помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания, с тем чтобы обеспечить возможность удовлетворения имущественных интересов кредитора (взыскателя) в случае, когда по своим характеристикам соответствующий объект недвижимости явно превышает уровень, достаточный для удовлетворения разумной потребности гражданина-должника и членов его семьи в жилище, а также предусмотреть для таких лиц гарантии сохранения жилищных условий, необходимых для нормального существования».

Исходя из данного Постановления, суды реализуют практику как обращения взыскания на единственное жильё, в связи с его излишками, так и не применять данный подход.

В то же время, в Апелляционном определении Волгоградского областного суда от 29 августа 2013 г. по делу № 33-9509/2013 говорится, что «отсутствие в действующем законодательстве специального регулирования отношений, связанных с решением вопроса о размере жилого помещения, принадлежащего гражданину-должнику на праве собственности и единственного пригодного для проживания, на которое не может быть обращено взыскание, само по себе не является основанием к отказу в обращении взыскания на данное жилое помещение исходя из конкретных обстоятельств дела и с учетом соблюдения баланса интересов должника и взыскателя».[68]

4) КоАП РФ не раскрывает вопрос о возможности обжалования определения о возврате протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.

Согласно Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2007 года, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.02.2008, поскольку органы и должностные лица, составившие протокол, не указаны в главе 25 КоАП РФ в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях, они не могут обжаловать определение мирового судьи о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол. Такое определение может быть обжаловано потерпевшим по делу об административном правонарушении, лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том случае, когда данным определением затронуты его права. Такое определение может быть также опротестовано прокурором.

Между тем, как показывает практика, нередко суды в определениях о возврате протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, указывают на необходимость устранения недостатков, в целом несущественных для рассмотрения дела либо которые не являются препятствием к рассмотрению дела. Принимая во внимание короткие сроки давности привлечения к административной ответственности, на практике складывается ситуация, при которой суд и административный орган возвращают и направляют снова как необоснованно возвращенные материалы дела об административном правонарушении вплоть до истечения срока давности привлечения к административной ответственности. Таким образом, существующее мнение о том, что рассматриваемое определение не препятствует дальнейшему движению дела, представляется неубедительным. В связи с чем, трудно согласиться с подходом Верховного Суда РФ о невозможности обжалования рассматриваемого определения административным органом (должностным лицом), составившим протокол.

В итоге создается парадоксальная ситуация, при которой административный орган может возбудить производство по делу об административном правонарушении, но не имеет никаких реальных методов воздействия на дальнейшее развитие событий по указанному делу.

Вместе с тем, логично было бы предположить, что после наделения административных органов (должностных лиц) правом на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по жалобам на данные постановления, следующим логичным шагом было бы предоставление указанным органам (должностным лицам) права на обжалование и иных судебных актов, влияющих на движение дела. Оптимальным выходом из сложившейся ситуации видится признание административных органов (должностных лиц) полноценными участниками производства по делам об административных правонарушениях.

5) одной из основных проблем административного производства являются уклонение лица, которому адресовано извещение, от его получения и отсутствие в действующем законодательстве алгоритма действий должностных лиц административных органов в такой ситуации. Проблема уведомления лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, является актуальной как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и на стадии его рассмотрения. В связи с этим хотелось бы отметить следующее.

Изначально в КоАП РФ не было установлено требований к тому, как следует извещать лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении. Федеральным законом от 06.12.2011 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» была введена статья 25.15, устанавливающая как необходимо извещать участников дела об административном правонарушении и куда направлять корреспонденцию, устанавливающая в качестве критериев надлежащего извещения способ и место его направления. Однако даже наличие указанных критериев не позволяет определить, что делать, если извещение направлено так, как указано в статье 25.15 КоАП РФ, но уведомление о вручении извещения административным органом к моменту совершения процессуально значимого действия не получено либо извещение адресату не было вручено, о чем орган почтовой связи уведомил административный орган, то есть отсутствует законодательно установленный алгоритм последующих действий должностных лиц, что, в свою очередь, приводит к совершению ошибок. Проблемы с надлежащим извещением могут возникнуть вследствие следующего: люди живут не там, где зарегистрированы, возможна временная регистрация, человек может не иметь регистрации и т.п; уведомление по почте, при жестких сроках привлечения к административной ответственности, является весьма уязвимым звеном в механизме привлечения к административной ответственности; возможность предоставления заведомо неверной информации о себе лицом, привлекаемым к административной ответственности; лицо не является за получением почтовой корреспонденции.

Вследствие вышесказанного, органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, не должны быть поставлены в зависимость от добросовестности лица, привлекаемого к административной ответственности, в вопросах получения соответствующих извещений и уведомлений. Данный пробел возможно устранить указав в законе случаи, позволяющие считать извещение надлежащим при его фактическом неполучении, то есть критерии надлежащего извещения. Нормативное установление требований к извещениям в КоАП РФ будет способствовать соблюдению принципа неотвратимости ответственности, поскольку позволит сократить количество случаев, при которых лицо, злоупотребляя правом и уклоняясь от получения извещения, пытается избежать административной ответственности.

6) проблема обжалования административными органами постановлений мировых судей о прекращении производства по делу и решений судов об отмене постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Принимая во внимание достаточно небольшой срок давности привлечения к административной ответственности по большинству категорий дел, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, административные органы при обжаловании названных судебных актов сталкиваются со следующим.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности на время рассмотрения жалобы должностного лица на постановление мирового судьи, прекратившего производство по делу, является обстоятельством, исключающим возможность повторного рассмотрения дела мировым судьей, при этом вопрос о виновности лица не подлежит рассмотрению за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Таким образом, поскольку в абсолютном большинстве случаев на момент рассмотрения жалобы должностного лица административного органа на постановление мирового судьи о прекращении производства по делу или на решений судов об отмене постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности, срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, истек, дело не может быть возвращено на новое рассмотрение мировому судье, так как истечение срока давности привлечения к административной ответственности в соответствии с требованиями пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, при этом судьи указывают на то, что вопрос о виновности лица в совершении административного правонарушения обсуждаться не может, ввиду того, что обратное ухудшает положение лица, в отношении которого ведется производство по делу.[69]

Данную проблему возможно было бы решить путем увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности, а также возможностью приостановления сроков давности привлечения к административной ответственности в ряде случаев.

Относительно приостановления течения срока давности привлечения к административной ответственности хотелось бы отметить следующее.

В настоящее время приостановление названного срока возможно только в случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица (ч.5 ст. 4.5 КоАП РФ).

Между тем, в ряде случаев, приостановление течения срока давности привлечения к административной ответственности имеет смысл. Так, например, нелишним является введение приостановления производства по делу на определенный период, связанный с осуществлением процессуальных действий (розыск, привод, направление судом поручения либо наличие обстоятельств, препятствующих рассмотрению дела по существу); необходимость приостановления производства по делам, требующим проведения экспертизы, что требует значительных временных затрат.

Отсутствие норм в законе, предусматривающих возможность приостановления течения срока давности привлечения к административной ответственности, равно как и жесткие сроки давности привлечения к административной ответственности, приводит к тому, что при производстве административных дел постоянно присутствует угроза истечения сроков давности привлечения к ответственности вне зависимости от процессуальных особенностей рассматриваемого дела. Кроме того, на суды, также как и административные органы, законом возложена обязанность рассмотреть дело в присутствии привлекаемого лица, однако реальный механизм установления места нахождения привлекаемого лица и его доставления отсутствует. Кроме того, могут быть и объективные причины когда привлекаемое лицо не может участвовать в рассмотрении дела по причине болезни, командировки либо имеются другие уважительные причины, препятствующие его участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, и если указанное лицо не ходатайствует о рассмотрении дела в его отсутствие, то целесообразно было бы предусмотреть приостановление течения срока давности привлечения к административной ответственности.

Данный пробел законодательства, а именно отсутствие возможности приостановки течения срока давности привлечения к административной ответственности, кроме, как было сказано выше, случая, предусмотренного ч.5 ст. 4.5 КоАП РФ, а также достаточно короткий срок давности привлечения к административной ответственности по большей категории дел, с успехом применяется недобросовестными лицами, желающими уйти безнаказанно от административного наказания за истечением сроков давности привлечения к ответственности.

7) несовершенство административного законодательства в части возможности освобождения лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, от административной ответственности при малозначительности правонарушения.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, установив административную ответственность, предусмотрел и возможность освобождения лиц от этого вида ответственности, а именно законодатель предоставил возможность освобождения правонарушителя от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). При этом норма ст. 2.9 КоАП РФ является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному данным Кодексом.

Действующее административное законодательство не содержит перечня или указаний на признаки, позволяющие судить о малозначительности административных правонарушений, поэтому оценка правонарушения как малозначительного является прерогативой правоприменителя, который выносит решение по конкретному правонарушению с учетом всех обстоятельств, признавая его таковым. Негативным моментом является то, что отсутствие законодательно урегулированного понятия «малозначительное административное правонарушение» и критериев малозначительности влечет весьма широкое судейское и административное усмотрение. Выработка единых критериев понятия «малозначительное административное правонарушение» способствовала бы единообразному применению положений ст. 2.9 КоАП РФ, правоприменительные органы смогли бы опираться на критерии малозначительности административного правонарушения. Понятие «малозначительное административное правонарушение», являясь оценочным, не может быть восполнено в достаточной степени разъяснениями высших судебных органов, и наиболее оптимальным вариантом решения этой проблемы явилось бы законодательное определение данного понятия.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: