Основные тенденции развития современного ФП в России.

Как известно, финансовое законодательство России призвано обеспечить правовое регулирование финансовых отношений в интересах выхода страны на новые рубежи.

Финансовые отношения - общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и хозяйствующими субъектами финансовой деятельности, т.е. деятельности по поводу образования, распределения и использования денежных (финансовых) ресурсов.

В последние годы российское финансовое законодательство развивается весьма интенсивно. Приняты приоритетные законы по большинству направлений финансовой политики. Насущная задача, - устранение недостатков, свойственных действующему финансовому законодательству.

Основной из них - подмена законодательного регулирования важнейших видов финансовых отношений подзаконными актами. Уровень собственного законодательного регулирования финансовых отношений во многих случаях должен быть повышен.

К финансовому законодательству относится обширный массив нормативных актов, закрепляющих правовой режим осуществления бюджетных, налоговых, кредитно-расчетных, валютно-денежных отношений, государственных расходов, функционирования механизма государственного долга, организации страхового фонда, создания рынка ценных бумаг и управления им, ведения финансового контроля.

При таком широком подходе финансовое законодательство не может не быть комплексной отраслью, объединяющей различные по своей правовой природе подотрасли и институты законодательства. Критериями отнесения тех или иных подотраслей и институтов законодательства к финансовому законодательству служат: а) отнесение всех институтов финансового законодательства к регулированию денежных отношений и б) вхождение в финансовые отношения в качестве одного из субъектов государства в лице управомоченных или обязанных органов государства.

Исходным понятием для анализа системы финансового законодательства служит финансовая деятельность государства. Последняя предопределена наличием объективной экономической необходимости в создании и использовании специальных имущественных (денежных) фондов, находящихся в распоряжении государства и образуемых им для покрытия государственных затрат. В свою очередь, финансовая деятельность государства опирается на систему экономико-правовых институтов, выработанных в ходе многовековой практики функционирования государств различных типов и форм. Одни из этих институтов непосредственно служат инструментами финансовой деятельности государства - бюджет, налоги, сборы, бюджетное и иное финансирование. Другие создают устойчивую среду существования первых - денежная система, валютное регулирование, ценовая политика и т.д. Третьи обеспечивают законность и государственную дисциплину в столь сложной сфере, как государственные финансы: бухгалтерский отчет, механизмы принуждения к правомерному поведению участников денежно-финансовых отношений.

Для обеспечения методологической чистоты анализа процессов развития финансового законодательства следует в первую очередь уточнить понятие "финансы". Государство, реализуя объективную необходимость формирования централизованных и децентрализованных специальных денежных фондов, создает присущими ему методами (общим и финансовым планированием, оргструктурами, целенаправленной политикой в смежных отраслях и сферах) широкую гамму правовых конструкций, регулирующих экономическую деятельность государства той или иной социально-экономической формации. Динамичность финансового законодательства, система которого постоянно меняется, отражая эволюцию государственного регулирования и революционные изменения в самом обществе и государстве, позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, правовое регулирование финансовых отношений призвано упорядочить, усовершенствовать процесс создания целевых денежных фондов, а также мобилизации, аккумуляции и использования по целевому назначению средств этих фондов. В этом смысле финансовое законодательство несет в себе значительную процессуальную нагрузку (вполне вероятно, даже является не материально-правовой, а процессуальной отраслью законодательства);

во-вторых, развитие финансового законодательства можно охарактеризовать как придание финансово-правовой формы соответствующим экономическим отношениям (либо лишение ее) в зависимости от конкретных задач государства и применяемых им методов осуществления экономической политики.

Исходя из изложенного можно определить предмет финансового законодательства, который состоит из:

а) непосредственных финансово-правовых подотраслей и институтов;

б) финансово-обеспечительных правовых институтов. К первой группе следует отнести налоговое законодательство, законодательные акты о порядке формирования внебюджетных фондов, бюджетное законодательство (сфера бюджетного устройства, бюджетного процесса и правила исполнения бюджета). Ко второй группе - законодательство о кредите, расчетах, выпуске и обращении ценных бумаг, бухгалтерском учете, регулировании денежного обращения, валютном регулировании*(58).

Если анализировать финансовое законодательство несколько с другой стороны, а именно с точки зрения его внутренней системы, то оно может быть представлено в виде совокупности следующих подотраслей и институтов:

бюджетное законодательство, охватывающее бюджетное устройство, бюджетный процесс, порядок осуществления бюджетных расходов, правила исполнения бюджета;

налоговое законодательство, состоящее из нормативных предписаний, регулирующих взаимоотношения взыскателя и налогоплательщика, а также порядок начисления и взимания различных видов налогов; в эту же подотрасль входят и акты, регламентирующие неналоговые платежи, являющиеся государственными доходами;

законодательство о государственном (внешнем и внутреннем) долге и обязательном страховании, объединяющее акты, определяющие порядок вступления государства, действующего через свои органы, в гражданско-правовые отношения в качестве заемщика (должника);

законодательство о кредитовании и расчетах - акты, регламентирующие организационную деятельность государства в области осуществления преимущественно эквивалентно-возмездных экономических отношений, складывающихся в ходе денежного оборота, регулируемых преимущественно гражданским законодательством;

законодательство по вопросам валютного регулирования, валютного контроля и налично-денежного обращения, отражающее специфическую государственную монополию, обеспечивающую единство денежной системы;

законодательство об организации и управлении рынком ценных бумаг, сочетающее в себе как финансово-правовые, так и гражданско-правовые начала, характерные для обращения такого специфического объекта имущественных прав, каким являются ценные бумаги*(59).

Развитие финансового законодательства в течение последних лет характеризуется преимущественно направленностью на ликвидацию пробелов в правовом регулировании этой сферы экономики.

Далеко не случайно получила поддержку тенденция кодификации финансового законодательства. Уже одобрены палатами Федерального Собрания Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс. Высказываются мнения о кодификации банковского и валютного законодательства, других интегрированных массивов нормативных предписаний.

Другая общая тенденция развития финансового законодательства - углубление взаимосвязи и гармонизация регулирования экономических отношений методами различных отраслей законодательства.

Требуется отметить и еще одну общую черту развития финансового законодательства - некоторое сокращение сферы регулирования за счет того, что ряд институтов, традиционно считавшихся финансово-правовыми, с принятием новых законодательных актов приобретает преимущественно или полностью иную отраслевую принадлежность. Так случилось, например, с институтом страхования, ставшим всецело частью гражданского законодательства. Вероятно, и институт государственного долга (в том числе внутреннего) должен быть также исключен из предмета финансового законодательства, для чего с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации появились весомые основания.

Существует и такая тенденция финансового законодательства, как расширение круга нормативных предписаний, содержащих позитивное обязывание, правомочие или запрет. В недавнем прошлом ведущим методом регламентации финансовых отношений было долженствование, основанное на возложении обязанностей на всех участников финансовых отношений без корреспондирования обязанности права. Примером, подтверждающим эту тенденцию, служит возникновение права адресата бюджетных кредитов истребовать у органов казначейства причитающиеся ему ассигнования всеми правовыми средствами, в том числе и по суду.

Интенсивное накопление в течение ряда лет массива финансового законодательства, его усложнение делают перспективной постановку вопроса о разработке и принятии Основ финансового законодательства Российской Федерации или федерального закона о финансах. Дело в том, что ни Конституция Российской Федерации, ни сложившаяся система законов Российской Федерации не позволяют достаточно прочно объединить финансовую деятельность Федерации и ее субъектов, особенно в той части, которая находится вне пределов действия бюджетного законодательства. Кроме того, принятие этого акта позволило бы установить пределы и основы разумного и взвешенного проникновения финансовых методов в регулирование имущественных отношений другими правовыми средствами. Что же касается самой финансовой системы, то наличие акта, играющего роль Основ, безусловно ориентировало и дисциплинировало бы и федерального, и регионального законодателя.

Преимущества Основ законодательства как одной из форм правового регулирования достаточной полно освещены как в литературе по теории права, так и в работах по тем отраслям права, которые имеют Основы законодательства. При этом верно подчеркивается, что Основы законодательства - специфическое звено в кодификационной системе, явление самобытное, уникальное в праве, подлинное открытие нашего законодателя, обусловленное федеративным государственным устройством.

Представляется, что Основы финансового законодательства Российской Федерации могут иметь межотраслевой комплексный характер. Они призваны объединить и установить общие принципы правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации, обеспечить его единство на всей территории России. Имеются необходимые нормативные (прежде всего конституционные) и теоретические предпосылки для разработки предлагаемого нормативного акта. Не только в Конституции Российской Федерации, но и в конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены соответствующие полномочия их органов государственной власти и управления, местного самоуправления в области финансовых отношений*(60).

Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (статья 15) определены полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В значительной мере уточнены правовое положение и компетенция органов управления финансами, и прежде всего Министерства финансов Российской Федерации, Положение о котором возлагает на данный орган обеспечение проведения в жизнь финансовой политики государства и осуществление общего руководства организацией государственных финансов в стране.

Дальнейшее развитие нормотворческой деятельности в области финансовых отношений связано с приведением действующего финансового законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и созданием Свода законов Российской Федерации.

В значительной мере на основе выдвинутых в науке предложений и рекомендаций в настоящее время ведутся разработка целого комплекса новых и пересмотр действующих нормативных актов финансового законодательства, которые войдут в Свод законов Российской Федерации. Однако цементирующей основой этого раздела Свода должны, по нашему мнению, стать Основы финансового законодательства Российской Федерации.

Основы включат в себя нормы, определяющие: общие принципы организации и осуществления финансовой деятельности, компетенцию Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в данной области, систему финансовых органов и их правомочия, основные принципы финансирования, кредитования, расчетов, денежного обращения, а также валютного законодательства. В них же должны содержаться нормы, устанавливающие принципы осуществления защиты прав юридических и физических лиц в их взаимоотношениях с финансовыми, налоговыми и банковскими органами. Вместе с тем должны быть четко определены контрольные функции финансовых, налоговых и банковских органов, а также понятие, основание и формы финансово-правовой ответственности.

По своей структуре Основы финансового законодательства должны соответствовать системе финансового законодательства. Они могут включать следующие разделы: I. Общие положения. II. Основы бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации. III. Государственные доходы. IV. Основные положения о государственном кредите. V. Основные положения о государственном имущественном и личном страховании в Российской Федерации. VI. Государственные расходы. VII. Основы организации банковского кредитования в Российской Федерации. VIII. Основы организации расчетов в Российской Федерации. IX. Основы регулирования рынка ценных бумаг. X. Основные положения о денежном обращении в Российской Федерации. XI. Финансовый контроль. XII. Основные положения о государственном внутреннем и внешнем долге Российской Федерации. XIII. Основные принципы валютного законодательства Российской Федерации*(61).

3. Финансовой деятельности государства: понятие, значение, характеристика принципов.

Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию своих денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовой основы деятельности государственных органов.

Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая органами местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовой основы деятельности органов местного самоуправления.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, в отличие от их деятельности в других областях, имеет свои организационно-правовые особенности.

Во-первых, она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления.

Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (государственного управления).

В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.

Основное содержание принципов определяется Конституцией РФ, как ее общими положениями, так и специально относящимися к финансовой деятельности государства, конкретизированными в нормах ФП.

Принцип приоритета публичных интересов в правовом регулировании общественных отношений, возникающих в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предполагает использование финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества.

Принцип федерализма (ст. 5 ч. 3, 7, 72, 73) предполагает направленность финансово-правового регулирования на сочетание общефедеративных интересов с интересами субъектов Федерации, на обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами как выполнение функций, имеющих значение для Федерации в целом, так и для жизнедеятельности и самостоятельности (в рамках Конституции РФ) субъектов Федерации.

Единство финансовой политики и денежной системы (ст. 8). Согласно финансово-правовым нормам самостоятельность субъектов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также установленных совместно общих принципов налогообложения и сборов.

Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности определяется ст. 5 Конституции РФ. На каждого из субъектов Федерации в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство. Вне пределов ведения РФ и совместного ведения каждый из субъектов Федерации осуществляет собственное правовое регулирование финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность, утверждает бюджет, устанавливает налоги и т. д.

Самостоятельность финансовой деятельности (ст. 12, 130–133) органов местного самоуправления гарантирована Конституцией РФ. Эти органы руководствуются в своей деятельности законодательством РФ и соответствующего субъекта Федерации. Они самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, образуют и используют внебюджетные целевые фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации.

Социальная направленность финансовой деятельности (ст. 7) в РФ вытекает, как уже отмечалось, из положений Конституции РФ, характеризующей РФ как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Распределение функций в области финансовой деятельности осуществляется на основе разделения законодательной и исполнительной властей. Конституция РФ, исходя из этого принципа определяет полномочия законодательных и исполнительных органов власти.

Участие граждан РФ в финансовой деятельности (ст. 32) государства и органов местного самоуправления вытекает из положения Конституции РФ о праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Принцип гласности (ст. 15). Основы его установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность.

Принцип плановости (ст. 71, 114,132) выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений.

Принцип законности (ст. 1, 15, 57) означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности.

4. Финансовое право: предмет и метод.

Финансовое право – это отрасль российского права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач.

Предмет ФП – это общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач.

Нужно, однако, заметить, что в предмет ФП включаются не все, а только те денежные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства и связаны с мобилизацией денежных средств в государственные и муниципальные фонды и их использованием в интересах общества и государства.

Предметом ФП, являются следующие группы финансовых отношений, возникающие:

– между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями и административно-территориальными единицами в связи с распределением финансовых ресурсов страны;

– между финансовыми и налоговыми органами государства, с одной стороны, и предприятиями, организациями, учреждениями – с другой, в связи с выполнением финансовых обязательств перед государством, муниципальными образованиями, распределением между ними или расходованием государственных и муниципальных денежных средств;

– между государственными (муниципальными) финансово-кредитными органами в связи с образованием, распределением и использованием соответствующих государственных (муниципальных) денежных фондов и ресурсов (бюджетных, внебюджетных, кредитных, страховых);

– между государственными и муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муниципальными) органами – с другой, в связи с распределением и использованием в соответствующих отраслях экономики и сферах социальной жизни бюджетных или кредитных ресурсов, а также собственных средств предприятий, организаций, учреждений;

– между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами – с другой, в связи с образованием и распределением государственных кредитных ресурсов и централизованных страховых фондов;

– между финансово-кредитными органами государства, с одной стороны, и физическими лицами – с другой, в связи с выполнением обязанностей последних по внесению платежей в государственные (муниципальные) денежные фонды (в бюджет, внебюджетные целевые фонды).

Метод – это совокупность приемов и способов регулирования отношений. Основным методом правового регулирования этих отношений является метод властных предписаний со стороны уполномоченных органов государства и местного самоуправления (императивный). При использовании государством для формирования своих ресурсов платежей добровольного характера (государственные займы, казначейские обязательства, лотереи и т. п.) в определенной части также действует метод властных предписаний. Помимо названного основного метода, в финансовом праве развиваются и иные способы регулирования – рекомендации, согласования, договоры.

. Способы правового регулирования получают свое выражение в нормах права. В том, как формируется диспозиция правовой нормы, обнаруживается конкретный способ регулирования. К таким способам относятся:

• обязывание;

• запрещение;

• дозволение

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: