Правовая база заселения и освоения дальнего востока россии

Во второй половине XIX века российская общественность обсуждала вопрос о пользе для отечества в присоединении ничейных территорий, расположенных на востоке. Интерес к восточным землям был обусловлен внутренними проблемами России. В результате реформы 1861 года обезземеливание крестьян достигло катастрофических размеров, социальное напряжение в стране нарастало и угрожало ее стабильности.

Преодолеть этот кризис удалось путем переселения избытка сельскохозяйственных трудовых ресурсов из европейской части Российской империи на малозаселенные или незаселенные территории, в том числе и восточную окраину.

Дальневосточный регион имел специфические особенности, которые обусловили развитие законодательной базы семейных переселений. Наиболее важные из них заключались в следующем:

 в середине XIX века на западе России границы были оформлены и укреплены, на востоке лишь предстояло это осуществить в условиях острой внешнеполитической борьбы с соседними азиатскими государствами, грозившими опередить Россию в заселении восточных территорий. Поэтому внешнеполитический фактор в дальневосточной колонизации превалировал над всеми другими;

 в аграрной России колонизация по преимуществу являлась крестьянской. Однако в отличие от других районов на Дальнем Востоке земледелие не стало основным занятием колонистов. Оно не обеспечило полностью потребности региона в хлебе и других продуктах, сравнительно большой объем продовольствия ввозился в край;

 Дальний Восток был по существу необжитой территорией. Ее освоение не вызывало противодействия со стороны немногочисленных аборигенов, основными занятиями которых были охота и рыбная ловля. Поэтому колонизация осуществлялась в мире и согласии с коренными народами;

 опасаясь оставить помещичьи хозяйства без рабочих рук, царское правительство препятствовало массовому переселению крестьян в обживаемые колонии. Исключением стал Дальний Восток, заселение которого поощрялось органами власти ввиду той роли, которую играл этот регион во внешней политике России. Скорейшее заселение пустующих земель на востоке стало стратегической целью царского правительства.

Государство производило значительные затраты на переселение, оказание помощи колонистам в организации сельскохозяйственного производства, проведении казенных работ. Вмешиваясь в процесс колонизации, государство фактически управляло им.

Предпочтение отдавалось семейным переселениям по ряду причин:

 во-первых, семья была более способной к экономической и социально-демографической адаптации на новом месте;

 во-вторых, она обладала меньшей миграционной подвижностью и, вследствие этого, стала надежным объектом для колонизации. Среди семейных переселенцев возвратов на родину было меньше, чем у мигрантов-одиночек;

 в-третьих, семейные переселения способствовали возникновению предпосылок для естественного роста населения на новых территориях;

 в-четвертых, предоставление финансовой помощи и льгот семье гарантировало в будущем возврат ссуд и кредитов, так как члены семьи несли коллективную ответственность за полученные от властей материальные ценности.

Наряду с семейными переселениями администрация поощряла передвижения обществом и препятствовала индивидуальным переселениям на восток. Ориентировка на однородное этническое представительство в лице восточнославянских этносов была вынужденной мерой, поскольку только таким образом можно было сохранить Дальний Восток за Россией в противоборстве с соседними азиатскими странами.

Первыми осваивали регион казаки. Они стали земледельцами, ремесленниками и пограничниками на восточных российских рубежах.

Казачье переселение преследовало две цели: основную – заселение и хозяйственное освоение новых территорий по Амуру и Уссури, обеспечение их обороны от азиатских соседей; дополнительную – увеличение численности восточнославянского населения.

Для реализации этих целей на Дальнем Востоке создавалось новое Амурское казачье войско, формирование которого было закреплено Именным указом, подписанным императором 29 декабря 1858 года.

В дополнение к указу 1 июня 1860 года было принято «Положение об Амурском казачьем войске». В нем предусматривалось наделение семей казаков земельными угодьями в следующих размерах: офицеры получали от 200 до 400 десятин; рядовые казаки – 30 десятин на мужскую душу. В дальнейшем эти нормы увеличились. Например, по закону от 21 апреля 1869 года надел рядового казака составил 40 десятин, из которых 30 поступали семье, 10 – в станичный надел.

Переселение семей казаков требовало значительных финансовых затрат со стороны государства. Так, в мае 1870 года был издан закон, в соответствии с которым для переселенцев в Южно-Уссурийский край из казны было выделено 60 000 руб.

Однако заселение новых территорий осуществлялось медленными темпами. Были допущены серьезные просчёты в комплектовании Амурского казачьего войска. Например, штрафные солдаты из европейской части страны (2,5 тыс. чел.), включенные в его состав, своим поведением нанесли моральный урон казачьему населению.

Для стимулирования колонизации в 1874 году был принят закон «О водворении на Китайской границе новых казачьих поселений».

Первые неудачи в проведении переселений способствовали появлению Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета от 22 мая 1879 года «О мерах по улучшению быта Амурского казачьего войска». На его основании были исключены 900 нижних чинов из казачьего сословия (бывшие штрафные солдаты), списаны долги со счетов частей в сумме 276 035 руб., отменена повинность по заготовке строительных материалов для постройки войсковых зданий и др.

Списание долгов улучшило экономическое положение казачьих семей. Исключение штрафных солдат из казачьего сословия освободило казачьи семьи, к которым были приписаны штрафные, от их негативного воздействия.

Царская администрация привлекала казачество к заселению территорий вдоль Сибирской железной дороги и их охране. С этой целью 3 июня 1894 года было принято решение Государственного Совета «О заселении казаками пограничной полосы Приамурского края».

Согласно закону казаки наделялись льготами. Они были освобождены от земских повинностей на 3 года и от станичных на один год, от службы в первоочередных частях – на 5 лет. Казаки получали ссуды на хозяйственное обустройство в размере 600 руб. на семью, из которых 50 рублей предназначались для покупки строевого коня и не подлежали возврату. Им выдавалось провиантское довольствие в течение года.

Кроме того, переселенческие семьи получали ссудную помощь под 5 – 6 % годовых. Размер ссуды зависел от мест поселения. Первые выплаты по ссудам семьи переселенцев должны были произвести через 5 лет.

Характеризуя законодательную базу крестьянских переселений, необходимо отметить, что законодательные акты, прежде всего, касались важнейшего вопроса – величины земельных наделов на Дальнем Востоке.

Высочайше утвержденное 26 марта 1861 года положение Сибирского комитета «О правилах для поселения русских и иностранцев в Амурской и Приморской областях Восточной Сибири» разрешало льготное добровольное переселение всем желающим.

Основные положения закона были сформулированы следующим образом:

1) дозволяется селиться в областях всем, как русским, так и иностранцам;

2) переселение должно осуществляться за счет желающих без всякого денежного пособия со стороны казны;

3) из внутренних губерний России и из Сибири допускаются к переселению семьи, которые представят свидетельства на право переселения по месту их приписки;

Разрешалось переселяться в составе обществ или отдельными семьями.

В первом случае общество должно состоять не менее чем из 15 семейств. Для него отводился сплошной участок земли не более 100 десятин на каждое семейство. В течение 20 лет общество освобождалось от выплат в казну, затем оно должно было платить особую оброчную подать. Общество могло взять земли больше выделенной нормы. Этот излишек становился собственностью общества, если оно выкупало его по 3 руб. серебром за десятину.

Отвод казенных земель отдельным семействам не отличался от наделения землей обществ. Каждая семья получала по 100 десятин, которые передавались в бесплатное пользование на 20 лет при условии обработки в течение 5 лет. Земля становилась собственностью семьи, если выкупалась ею по 3 руб. за десятину.

Закон от 26 марта 1861 года предусматривал льготы для переселенцев. Лица, прибывшие на Дальний Восток своекоштно, освобождались от рекрутской повинности в течение 10 наборов и полностью от подушной подати. Через 20 лет переселенцы должны были платить только поземельную подать.

В целях развития дальневосточных городов в законе были предусмотрены льготы для тех, кто приписывался к городам: освобождение от платежей всяких пошлин, государственных повинностей и военных постоев на 10 лет, а также освобождение от поставок рекрутов в течение 10 наборов. Все переселившиеся в город могли без ограничения заниматься торговлей, развивать ремесла и промышленность.

Анализируя закон от 26 марта 1861 года, следует заметить, что правительство предполагало осуществить своекоштное переселение, которое оказалось под силу только крепким, зажиточным семьям. Наделяя их льготами, органы власти рассчитывали сформировать на восточной окраине крепкое население с экономической точки зрения.

Реализация этого закона осуществлялась до конца XIX века. Все остальные законы, принятые в этот период, в той или иной степени уточняли или дополняли его.

С целью отсечения от переселенческого потока малоимущих 18 января 1866 г. царское правительство приняло решение о закрытии постоянного правительственного кредита на переселение. Пятнадцатого декабря 1866 года Высочайшим повелением было прекращено кредитование переселения государственных крестьян. С этого момента переселенцам приходилось добираться и обосновываться на Дальнем Востоке только за свой счет.

Органы власти строго пресекали самовольные переселения, для чего в законодательстве было предусмотрено уголовное наказание для виновных в виде ареста и заключения под стражу до трёх месяцев.

Одновременно правительство продолжало увеличивать льготы переселившимся на восточную окраину, о чем свидетельствует закон «О предоставлении жителям Приамурской области Восточной Сибири льготы в платежах пошлин и отправлении повинностей», принятый в 1872 году.

Дальнейшее осуществление переселенческого дела в дальневосточном регионе происходило на основе решения Государственного Совета, принятого 26 января 1882 года. В соответствии с этим решением было продлено действие правил от 26 марта 1861 года еще на 10 лет, начиная с 27 апреля 1881 года.

В новой редакции закона на иностранцев не распространялись льготы, представленные русским подданным. Лишь в особых случаях генерал-губернатор мог сделать исключение для отдельных иностранцев, проживающих на Дальнем Востоке России.

Для русских подданных в этом законе были предусмотрены дополнительные льготы: освобождение от земских повинностей на 3 года; обеспечение продовольствием членов переселившихся семей на полтора года; освобождение семей переселенцев от уплаты всех податей и повинностей (кроме общественных) в течение первых пяти лет. Эти льготы стимулировали приток населения в регион, но его явно не хватало для того, чтобы сохранить Дальний Восток за Россией.

В начале 80-х годов XIX века усилилась угроза со стороны соседних азиатских стран, которые могли более быстро организовать заселение южной части Приморья. Это обстоятельство вынудило царское правительство повысить темпы передвижений переселенческих семей на Дальний Восток. С этой целью был принят закон от 1 июня 1882 года «О казеннокоштном переселении в Южно-Уссурийский край», который предусматривал ежегодную перевозку морским путем 250 семей из Европейской России в течение трёх лет за счет государства.

Передвижение по морю стало возможным в связи с открытием Суэцкого канала. Оно предполагало перевозку переселенцев морским путем из Одессы во Владивосток. Закон действовал с 1883 г. Все расходы по перевозке переселенцев, снабжению их продовольствием и сельскохозяйственными орудиями и устройству их быта на местах водворения безвозвратно производились за счет казны.

Согласно этому закону семьям переселенцев предоставлялись следующие льготы:

 освобождение на родине от всех недоимок;

 отвод земли (не менее 15 десятин на душу и не более 100 десятин на семью) с правом выкупа в собственность по 3 руб. за десятину;

 освобождение от государственных податей и повинностей на 5 лет (общественные повинности сохранялись);

 бесплатный проезд от Одессы до Владивостока;

 снабжение продовольствием на 1,5 года (по 60 фунтов муки и по 10 фунтов крупы на каждую душу в месяц);

 выделение 100 руб. на заготовку материалов для постройки жилья;

 выделение пары лошадей или быков, одной коровы;

 выдача семян для полевых и огородных посевов;

 обеспечение предметами хозяйственного назначения (28 разных орудий земледелия, плотницкий инструмент, ведра, сита и т.д.).

Были разработаны «Правила для руководства при переезде на пароходах Добровольного флота», в соответствии с которыми проводились мероприятия:

 санитарные (мытье в бане, стирка белья, медицинский осмотр переселенцев, поддержание санитарного состояния на пароходе);

 продовольственные (питание в пути);

 организационные (формирование отделений из переселенцев для проведения общественных работ на пароходе, распорядок дня, запреты на спиртные напитки и курение).

Столь подробная регламентация передвижения и первоначального обустройства семей переселенцев свидетельствовала о серьезном подходе к этому мероприятию со стороны правительственных чиновников. В дальнейшем правительство еще не раз дополняло существовавшее законодательство с целью дальнейшего стимулирования морских перевозок семей переселенцев.

Царская администрация продолжала регулировать своекоштные переселения крестьян. С этой целью 13 июля 1889 года был принят закон «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли и о порядке перечисления лиц означенных сословий, переселившихся в прежнее время». Этот закон усиливал регламентацию передвижений на восток. В соответствии с ним предписывалось самовольно переселившихся крестьян возвращать обратно. Сохранялся порядок прохождения ходатайств о переселении, которые первоначально рассматривались уездными и губернскими властями, а затем направлялись в Министерства внутренних дел и государственных имуществ для принятия окончательного решения.

Министерство государственного имущества предписывало организаторам переселений наблюдать, чтобы семейства переселенцев были в состоянии перенести трудности пути, и не допускать к переселению одиноких, неженатых, а равно семейств, обремененных значительным числом малолетних или пожилых, и держаться правила, чтобы в каждом семействе было не менее двух работников.

Для дальнейшего правового обеспечения переселений в Приамурский край 18 июня 1892 года было принято Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «О продлении действия правил, касающихся переселения русских и иностранцев в Амурской и Приморской областях, об изменениях и дополнениях этих правил». В очередной раз действия закона от 26 марта 1861 года (с изменениями от 26 января 1882 г.) были продлены сроком на 10 лет, считая с 27 апреля 1891 года.

Согласно новой редакции правил свидетельства на право переселения в Амурскую и Приморскую области выдавались тем семьям, которые выполняли все требования относительно выхода из состава прежних обществ и могли распродать свое имущество на родине, собрать средства для переселения.

Путевые ссуды в размере не свыше 50 руб. выдавались семьям переселенцев, имевших свидетельства на право переселения. Кроме того, крестьяне получали ссуды на приобретение перевозочных средств в размере до 100 руб. на семейство.

Резким поворотом в государственной политике заселения и освоения дальневосточной окраины в начале XX века явилось принятие Высочайше утвержденного 22 июня 1900 года положения Комитета Сибирской железной дороги «Об образовании переселенческих участков в Амурской и Приморской областях». В соответствии с этим законом переселенческие семьи лишились права получать по 100 десятин земли. С 1 января 1901 года наделение землей крестьян осуществлялось из расчета 15 десятин на душу мужского пола.

Новые правила разделили дальневосточников на «100-десятинников» («старожилов») и «новоселов», поставив первых в привилегированное положение. Этот законодательный акт характеризует изменение отношения правительства России к переселенческому процессу. Если раньше государство было заинтересовано в появлении на восточной окраине достаточно крепкого с экономической точки зрения населения, то с принятием этого закона были созданы экономические предпосылки для появления большого количества малоимущих семей в среде новоселов. Приоритетом правительства становилось переселение максимального числа семей из центральных районов страны, испытывающих социальную напряженность из-за нехватки земельных угодий.

Закрепили право на свободное передвижение малоимущих семей «Временные правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан земледельцев на казенные земли» от 6 июня 1904 г. В этом законе сказано, что никому не возбраняется на свой страх и риск поселяться в свободно избираемые местности, но правительственная помощь будет оказываться не всем вообще переселенцам, а только тем из них, переселение которых представляется желательным либо в интересах землеустроительного дела во внутренних губерниях, либо в государственных видах тех или иных политически важных окраин.

Необходимо отметить, что согласно закону семьи переселенцев освобождались от круговой поруки при уплате налогов. Это положение свидетельствовало о том, что органы власти были не заинтересованы в укреплении влияния сельской общины, мешавшей развитию капиталистических отношений в деревне. Предусматривалось выделение ссуды в размере до 200 руб. переселенческой семье на хозяйственное устройство.

Быстрому увеличению переселенческого потока на Дальний Восток способствовало принятие 10 марта 1906 года Высочайше утвержденного положения Совета Министров «О порядке применения в 1906 году закона 6 июня 1904 года о переселении сельских обывателей и мещан земледельцев на казенные земли». Согласно новым правилам разрешалась отправка ходоков вне зависимости от хозяйственного положения желающих переселиться. Переселенцам и ходокам предписывалось выдавать свидетельства (ходаческие, проходные, тарифные на удешевленный проезд) без ограничений. Этот законодательный акт окончательно снял все препятствия для переселения семей крестьян на новые места жительства. Следствием этого закона стало массовое передвижение на Дальний Восток бедняцких семей из густонаселенных губерний России, где имущественное расслоение привело к обострению социальной напряженности.

В ходе переселения решались две задачи: новыми людскими ресурсами заполнялся малозаселенный восточный регион, оказавшийся под угрозой извне; сглаживалась острота земельной проблемы в центральной России. Рассматривая эти задачи в совокупности, на заседании Государственной Думы в 1908 году П.А. Столыпин сказал, что при наличии соседнего густонаселенного государства эта окраина не останется пустынной. В нее прососется чужестранец, если раньше не придет туда русский. Если государство будет спать летаргическим сном, может быть она окажется русской только по названию.

В 1907 – 1910 годах переселенческое движение на Дальний Восток достигло своего апогея. И все же по темпам заселения Дальневосточный регион значительно уступал Сибири. За период с 1906 по 1914 год Сибирь приняла 1 900 163 переселенца, в это же время население Дальнего Востока увеличилось лишь на 250 900 человек. Причина непопулярности дальневосточной окраины крылась в ее отдаленности, необжитости, суровости климата и большой затратности для переселенцев. Эти недостатки компенсировало законодательство за счет увеличения льгот.

Без помощи государства на первых порах малоимущие семьи не могли обзавестись хозяйством. Поэтому законодательная база семейных переселений в начале XX века содержала ряд законов, гарантирующих помощь новоселам: законы от 11 августа 1907 года «О мерах к устройству в Приамурской области переселенцев 1907 г.», от 29 января 1908 года «Об изменении действующего пассажирского тарифа», от 26 декабря 1908 года «О неначислении процентов за несвоевременную уплату срочных платежей по ссудам, выданным переселенцам Мурманского берега и Южно-Уссурийского края».

Принятый 5 июля 1912 г. закон «Об изменении правил выдачи ссуд на хозяйственное устройство переселенцев» предусматривал для Приамурского края максимальную ссуду в размере 400 рублей на одну семью. Ссуда предназначалась на обзаведение хозяйством. Половина ее выдавалась семье сразу. Вторую часть она получала только после того, как представители власти убеждались в целевом расходовании первой половины ссуды.

Важную роль в правовом обеспечении переселенческого процесса сыграли ведомственные циркуляры, разъяснявшие различные вопросы.

Условия осуществления группового ходачества были изложены в циркуляре Главного управления землеустройством и земледелием от 4 августа 1907 года № 24 «Об организации групповых переселений». Губернаторам рекомендовалось формировать партии ходоков в 25 – 30 человек, причем один ходок должен был представлять интересы не более 10 семей, собравшихся переселяться на Дальний Восток.

Властные структуры строго контролировали водворение семей переселенцев в местах вселения, указанных в проходных документах. Усилению контроля способствовал циркуляр Министерства внутренних дел № 49 от 14 августа 1907 года. Причиной появления этого документа послужили многочисленные примеры остановки в Западной Сибири семей переселенцев, следовавших на Дальний Восток для жительства. С целью исключения подобных фактов в циркуляре предлагалось принять меры экономического характера. Например, переселенцам, остановившимся ранее достижения пунктов назначения, указанных в проходных свидетельствах, не возвращалась та часть стоимости билета, которая приходится на непроследованное ими расстояние.

Министерство внутренних дел в своем документе подчеркивало, что «проходные свидетельства дают переселенцам право на водворение только в тех губерниях и волостях, которые в этих свидетельствах указаны». Самовольное вселение в другой переселенческий район лишало семьи переселенцев их статуса и положенных льгот.

Наблюдалось небрежное оформление свидетельств, выдаваемых ходокам и переселенцам. В результате этого у последних возникали препятствия на пути передвижения на Дальний Восток. Для искоренения подобных недостатков в организации перевозок были изданы циркуляры Министерства внутренних дел от 18 апреля 1907 года № 22 «О замечаемых неправильностях в выдаче ходаческих и проходных свидетельств переселенцам» и от 13 февраля 1908 года № 14 «О строгом соблюдении земскими начальниками возложенных на них обязанностей по выдаче переселенческих документов».

Переселенческое движение сдерживалось по причине неподготовленности земельных участков, а также из-за слабого учета использования земли, выбранной ходоками.

В циркуляре Главного управления землеустройством и земледелием от 10 марта 1908 года № 12 «О порядке зачисления освобождающихся вследствие отказа земельных долей за другими лицами» предписывалось губернаторам упорядочить наделение переселенцев земельными участками. С этой целью разъяснялось, что переуступка зачисленных через ходоков земельных долей другим лицам не разрешается и освободившиеся из-за отказа земельные доли поступают в общий колонизационный фонд для свободного зачисления их за ходоками.

Для оперативного решения вопросов по размещению семей переселенцев в Приамурском крае был издан циркуляр Переселенческого управления от 12 марта 1908 года № 928 «О периодическом сообщении сведений об имеющемся запасе свободных душевых долей», выполнение которого позволяло получать необходимую информацию с мест.

Об эффективности переселенческого законодательства свидетельствуют итоги сельскохозяйственной переписи 1916 года. По ее данным на Дальнем Востоке в 1916 году было 99 207 крестьянских семей, имеющих хозяйства.

Колонизация Дальнего Востока осуществлялась не только за счет переселений из центральных губерний России, но и за счет иммиграции из соседних азиатских стран. Если проанализировать отношение российского правительства к иностранцам на Дальнем Востоке, то можно выделить стратегическую линию в этих отношениях – ограничение влияния выходцев из азиатских стран на процессы колонизации, так как иммигранты создавали конкуренцию российским переселенцам как более дешевая рабочая сила. Были приняты законы, которые регулировали процесс переселения азиатских народов.

В 1861 г. иностранцам разрешалось селиться семьями. Они наделялись земельными угодьями. В 1882 г. в отношении иностранных подданных это разрешение было отменено, но с исключениями в особо важных случаях. В 1892 году был наложен окончательный запрет на получение иностранцами дальневосточной земли в пользование. Третьего июня 1908 года в Особом журнале Совета Министров было опубликовано решение о запрете переселения иностранцев, если они попадали в категории следующих лиц: больных; старше 60 лет; до 15 лет без родителей.

Двадцать первого июня 1910 года вышел в свет закон «Об установлении в пределах Приамурского генерал-губернаторства и Забайкальской области, Иркутского генерал-губернаторства некоторых ограничений для лиц, состоящих в иностранном подданстве». В соответствии с этим законом был запрещен найм иностранной рабочей силы на казенные работы. За нарушение закона предусматривался арест и высылка тех иммигрантов, кто не имел билета на пребывание в России.

Анализируя законодательную базу переселений на Дальний Восток, можно отметить ее особенности. В России существовала система законодательства о переселениях: дела в порядке управления рассматривались в Государственном Совете, Комитете Сибирской железной дороги и Комитетах Министров по принадлежности. Затем эти решения Высочайшим повелением Государя Императора приводились в действие.

Законодательство гарантировало помощь государства в местах выхода переселенцев, в пути их следования и в местах водворения, что свидетельствовало о продуманности действий правительства. Такой подход был оправдан экономической слабостью крестьян, недавно освободившихся от крепостничества, но он обрекал семьи на постоянную экономическую зависимость от государства. Государственная политика переселений себя оправдала. Дальневосточный регион принял всех крестьян, которые сумели до него добраться.

11. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В КОНЦЕ ХIХ – НАЧАЛЕ ХХ ВВ.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: