Конституция (устав) субъекта Российской Федерации - юридическая база законодательства субъекта Российской Федерации

Согласно иерархии построения источников конституционного права конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральному законам. В свою очередь принимаемые на территории субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты должны соответствовать не только Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, но и конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации предоставила возможность субъектам Российской Федерации самостоятельно формировать свою законодательную базу. Необходимость собственной законодательной базы определяется федеративным характером российского государства, в составе которого находятся 83 субъекта со своими местными особенностями. В таком государстве следует иметь унифицированное законодательство. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и предмет правового регулирования субъектов федерации. Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.[26]

Положения ст.4, 71, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации, с одной стороны, составляют юридическую основу для построения единого правового пространства в федеративном государстве, а с другой - позволяют иметь собственное законодательство субъекта федерации, где помимо прочего, необходимо учитывать местные особенности. Такое взаимосочетание и взаимодополнение общего и особенного в формировании законодательства — залог успешного решения вопросов реформирования общества, государства, экономики.

Статья 72 Конституции Российской Федерации предусматривает предметы совместного ведения, а часть 2 статьи 76 устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации. Однако многие федеральные законы о предметах совместного ведения до сих пор не приняты. Нередко федеральный и региональный законодатели вторгаются в чужую компетенцию, тем самым, вызывая противостояние законов Федерации и ее субъектов.[27]

Возможности формирования регионального законодательства и учета в нем местных особенностей существенно расширяют статьи 73 и 76 Конституции Российской Федерации. Согласно первой из них «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». А в части 4 статьи 76 определяется, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное, правовое регулирование, включая принятие, законов и иных нормативных правовых актов.

По степени юридической силы нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации располагаются следующим образом:

• Конституция, устав субъекта Российской Федерации;

• Закон субъекта Российской Федерации;

• Нормативные правовые акты, издаваемые главой субъекта Российской Федерации (например, в Брянской области – указы и распоряжения Губернатора Брянской области, в Московской области - постановления и распоряжения Губернатора Московской области);

• Постановление законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

• нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Теория регионального законодательства включает в себя вопросы о юридических источниках права, системе законодательства и, прежде всего, иерархии нормативных правовых актов. С нашей точки зрения, единственно возможным подходом к структурной идентификации системы регионального законодательства является непосредственная включенность (интегрированность) последней в единую законодательную систему федерации. Это принципиально важно, ибо иной подход, утверждающий изолированность либо недопустимо высокий уровень автономии региональной законодательной системы, по сути, ставил бы под сомнение обоснованность существования самого федеративного государства.

Однако кажущаяся простота вопроса о соотношении регионального и федерального законодательства лишь скрывает особую сложность проблемы иерархии нормативных правовых актов в единой системе законодательства федеративного государства, которая, несомненно, обостряется по мере становления и развития регионального законодательства. Соотношение и взаимодействие федеральной и региональной систем законодательства до недавнего времени не получало отклика в теоретических исследованиях.

Возвращаясь к положению конституции (устава) субъекта Российской Федерации в иерархии регионального законодательства, можно отметить, что их высшая юридическая сила по отношению к иным правовым актам, действующим на территории России определяется как положением федеральной Конституции, так и непосредственно нормами конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации к юридическим признакам, характеризующим статус конституции (устава) в системе правовых актов, действующих в правовом пространстве Российской Федерации, относит его верховенство по отношению к иным правовым актам субъекта Российской Федерации (статья 5). Она распространяет на конституцию (устав) субъекта Российской Федерации принцип высшей юридической силы в отношении федеральных законов, принятых по предметам исключительного ведения субъекта федерации (статья 76), при этом ограничивая его по отношению к Конституции России (часть 2 статьи 76) и федеральным законам, изданным по предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения (часть 5 статьи 76).

Правовая иерархия нормативных актов, принимаемых в России, основывается не только на положениях Конституции Российской Федерации, регулирующих вопросы противоречия различных уровней законодательства, но и на разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Что было кратко рассмотрено выше.

Следует отметить, что для обеспечения принципа верховенства конституции (устава) субъекта Российской Федерации важную роль играют нормы, закрепляющие основы конституционного строя Российской Федерации, определяющие высшей ценностью права и свободы человека, устанавливающие в качестве единственного источника власти население, проживающее на территории субъекта Российской Федерации, формы выражения власти народа - референдум и свободные выборы, признание принципа разделения властей. Верховенство конституции (устава) субъекта Российской Федерации в политической сфере субъекта Российской Федерации выражают конституционные, уставные положения об идеологическом и политическом многообразии, которые подкрепляются запретом на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной. Главная задача настоящих конституционных, уставных норм состоит в обеспечении верховенства устава и не допущении какой-либо идеологии или партии, стоящей над ним.

Высшая юридическая сила учредительного акта субъекта Российской Федерации характеризуется принципом верховенства конституции, устава по отношению к иному конституционному (уставному) законодательству и требованием соответствия конституции (уставу) иных правовых актов, принимаемых в субъекте Российской Федерации.

Закрепление прямого и непосредственного действия, а также высшей юридической силы конституции (устава) субъекта Российской Федерации по отношению к ее системе законодательства характеризует конституцию, устав как основной закон субъекта Российской Федерации и отражает принцип верховенства конституции, устава субъекта Российской Федерации по отношению к законам и иным региональным правовым актам. Наличие данных конституционных (уставных) норм в конституции (уставе) призвано: во-первых, не допустить потери приоритета положений конституции, устава по отношению к другим правовым актам, принимаемым в субъекте Российской Федерации; во-вторых, служит гарантией укрепления и сохранения правового режима и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта Российской Федерации; в-третьих, обеспечить его нормативность. Конституция, устав субъекта Российской Федерации не пропагандистский документ, положения которого носят декларированный характер, а нормативный правовой акт, статьями которого должны руководствоваться не только конституционные (уставные суды) субъекта Российской Федерации, но и органы исполнительной и законодательной власти, органы местного самоуправления, граждане, должностные лица и другие субъекты уставных правоотношений.[28]

Стоит отметить, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации до последнего времени были совершенно новым видом источника конституционного права. В Конституции Российской Федерации очень мало содержится норм, касающихся конституций, уставов, тем более нет норм, определяющих содержание, структуру и место конституции, устава в системе законодательства Российской Федерации. Именно поэтому многие конституции и уставы субъектов Российской Федерации сами определяют место и юридические свойства этого правового акта.

Причем такое соответствие должны иметь не только акты, которые издаются после принятия конституции или устава субъекта Российской Федерации, но и в большинстве переходных положений основных законов субъектов Федерации в соответствии с принятыми конституцией, уставом. Например, в статье 51 Устава Брянской области предусмотрено, что «нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления Брянской области приводятся в соответствие с настоящим Уставом в течение двух месяцев со дня его вступления в силу».

Из вышеизложенного следует, что нормы конституции и устава субъекта Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем нормы республиканских, областных, краевых законов, законов других субъектов Российской Федерации, подзаконных актов. Все другие нормативные акты и правовые документы, принимаемые на территории субъекта Российской Федерации или ее части должны соответствовать конституции, уставу субъекта Российской Федерации. Это положение закреплено во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Конституция, став, как правильно указывает Е.В. Колесников, юридически и фактически является базовым законом и поэтому обычно употребляется его двойное наименование – конституция, устав (основной закон).

Конституция, устав субъекта Российской Федерации обладает высшей юридической силой в пределах границ соответствующей территории.

Это, во-первых, прямо закреплено в части 2 статьи 5 и части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Выделение в Основном Законе страны определенной, конкретной формы нормативного правового акта и закрепление за ним такой основополагающей функции, как определение статуса области, дает право утверждать, что именно конституция (устав) субъекта Российской Федерации является нормативным документом, имеющим высшую юридическую силу в пределах данной территории.

Для обеспечения верховенства конституции (устава) субъекта Российской Федерации должен существовать определенный механизм. Некоторые конституции, уставы субъектов Российской Федерации закрепляют существование специального органа – конституционного, уставного суда субъекта Российской Федерации. Конституционный, уставный суд субъекта Российской Федерации — специальный суд субъекта Российской Федерации, осуществляющий: судебную власть путем рассмотрения и проверки нормативных и правовых актов органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, указов, постановлений и распоряжений главы субъекта Российской Федерации и постановлений регионального законодательного (представительного) органа на предмет их соответствия конституции, уставу и законам субъекта Российской Федерации; официальное толкование конституции, устава субъекта Российской Федерации. Таким образом, конституционный, уставный суд субъекта Российской Федерации представляет собой аналог Конституционного Суда Российской Федерации.

Нормы конституции, устава субъекта Российской Федерации подлежат обязательному исполнению органами государственной власти, предприятиями, организациями, гражданами на территории края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Он определяет органы, которые могут принимать законодательные акты, регулирует сам законодательный процесс, то есть создает правовые основы законодательной деятельности в субъекте федерации. В ряде регионов в развитие конституционных, уставных норм приняты отдельные законы о нормативных правовых актах субъектов Федерации. Такие законы определяют основные положения правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, понятие, систему и виды правовых нормативных актов, процедуру подготовки и принятия и иные вопросы, связанные с применением и действием законов и других правовых нормативных актов. [29]

По общему правилу для теоретического обоснования иерархического приоритета в данном случае должен быть использован фактор «степень непосредственности выражения воли населения». Одним из ключевых положений этого фактора является вывод о том, что нормативный правовой акт, принятый в порядке непосредственной демократии (на референдуме), должен иметь приоритет перед актом, принятым в порядке опосредственной демократии. Следовательно, с точки зрения теоретического обоснования на первом уровне рассматриваемой подсистемы должны размещаться акты, принятые на референдуме. Непосредственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст.З Конституции). Источником государственной власти области является население как неотъемлемая часть народа Российской Федерации. Источником власти любого муниципального образования является население соответствующего муниципального образования. Это означает, что акт, принятый на референдуме муниципального образования, должен иметь более высокую юридическую силу, чем любой иной акт, принятый любым органом местного самоуправления.

Особое место регионального устава в системе законодательства субъектов Российской Федерации обусловливает, как отмечалось ранее, особый порядок принятия данного нормативного правового акта. Думается, что принятие его квалифицированным большинством в законодательном органе субъекта не вполне отражает специфику и особое — конституирующее - значение устава для региона. В связи с этим представляется целесообразным закрепить в качестве общего принципа в соответствующем федеральном законе процедуры принятия и внесения изменений в региональный устав, специально создаваемым для этих целей органом (например, уставной ассамблеей, статус, состав, а также порядок формирования, которой мог бы стать предметом регулирования специального регионального закона).

Решение общетеоретических вопросов, связанных с определением места и значения конституции (устава) субъекта Российской Федерации в системе регионального законодательства, позволило бы поднять еще на одну проблему: выделение в структуре законодательства субъекта Российской Федерации такого вида нормативных правовых актов, как конституционные (уставные) законы.

В Конституции Российской Федерации закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта федерации. Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом федерации.[30]

Право субъекта Российской Федерации на собственное нормотворчество позволяет ему на местном уровне в правовом регулировании учитывать природные и национальные особенности, конкретизировать с учетом своей специфики положения федерального законодательства. Таким образом, сочетание общего и особенного в формировании законодательства позволяет эффективно решать вопросы реформирования общества, государства, экономики.

Уставы субъектов Российской Федерации в свое время широко обсуждались населением, в средствах массовой информации, депутатами, учеными и специалистами. Проводились круглые столы и конференции в Москве и регионах, готовились научно-практические рекомендации и варианты примерных уставов. Все это позволило законодательным органам указанных субъектов РФ принять уставы. В некоторые из них вносились изменения и дополнения.

Уставы субъектов Российской Федерации формируют и закрепляют принципы правовой системы субъектов, виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой. Обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам в целом способствует стабильности политической ситуации в России.

Опыт развития законодательства в Российской Федерации, говорит о том, насколько важно последовательно и быстро вносить в законодательство различные изменения (отменять устаревшие акты, изменять действующие, устранять противоречия). Тогда степень урегулированное отношений возрастает, законодательство станет сбалансированным.

В мировой практике право принятия уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления. Поэтому представление такого права субъектам Федерации (не республикам) позволяет предположить различия между конституциями и уставами субъектов Федерации по их природе и способу принятия.

Вопросом кем должен приниматься устав субъекта Российской Федерации задается в своем исследовании A.B. Кривошеин. В части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации прямо сказано, что устав субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом соответствующего региона и в уставах областей четко определено.

У A.B. Кривошеина возникает вопрос: а почему уставы субъектов Российской Федерации должны приниматься их законодательными (представительными) органами государственной власти, а не населением соответствующей территории. Ведь в части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В части 2 той же статьи говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.[31]

В развитие конституционных норм Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что законодательный (представительный) орган государственной власти региона принимает устав и поправки к нему (статья 5).

По мнению A.B. Кривошеина, это спорное решение, так как в данном случае нарушается право населения основополагающего акта соответствующего региона. Можно было предусмотреть в Конституции Российской Федерации положение, по которому одновременно с выборами депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации или высшего должностного лица проводился бы референдум по принятию уставов регионов. Но, скорее всего, разработчики Конституции РФ руководствовались тем, что если уставы субъектов принимались бы на референдумах и в них были бы заложены положения, противоречащие Основному Закону страны, то тогда было бы сложнее привести уставные нормы в соответствии с федеральной Конституцией. Уставы, как правило, принимаются двумя третями голосов от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Референдумы подразделяются:

- на общенациональные и местные;

- на конституционные и законодательные.

- на консультативные и решающие;

- на обязательные и факультативные.

В нашем случае применим законодательный референдум - референдум, предметом которого является либо проект закона, либо уже вступивший в силу закон, например, устав. Народ, населяющий определенный субъект Российской Федерации и постоянно в нем проживающий, вполне имеет право влиять на принятие основных положений устава, так же как население России при принятии Конституции Российской Федерации. Референдум субъекта Российской Федерации - по федеральному закону о гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации - голосование граждан Российской Федерации постоянно или преимущественно проживающих на территории субъекта РФ по важным вопросам государственного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации (статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)[32]. Для того чтобы население соответствующего субъекта Российской Федерации могло проявить свое волеизъявление; необходимо принятие устава субъекта Российской Федерации путем проведения референдума закрепить в Конституции Российской Федерации, как альтернативу уже существующему порядку принятия устава законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Тем более что в России идет становление демократических институтов, к которым и относится референдум, как институт непосредственной демократии. Непосредственная, демократия - прямое осуществление власти народом в общегосударственном и местных масштабах, различные формы- принятия самим населением (преимущественно гражданами-избирателями) решений общего и местного характера. Важнейшей из таких форм является референдум. Непосредственную демократию отличают от представительной демократии - осуществления власти через избранные народом представительные органы. В политической истории встречались, ситуации использования институтов непосредственной демократии в ущерб представительной и наоборот. Ныне также в определенном плане они могут рассматриваться в контексте системы сдержек и противовесов (например, отмена на референдуме принятого парламентом закона). Однако в современном демократическом государстве эти две формы призваны, прежде всего, дополнять друг друга для обеспечения демократических форм правления и политического режима. Они тесно переплетены друг с другом уже потому, что сами выборы представительных органов являются формой прямого осуществления власти народом. Из такого понимания исходит Конституция Российской Федерации, утверждая, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, часть 3).

Обе формы осуществления власти — непосредственная и представительная — отнесены Конституцией к основам конституционного строя. Согласно части 2 статьи 3, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и- местного самоуправления. Праву народа соответствует конституционное право каждого гражданина РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В Конституции Российской Федерации особо подчеркнута роль непосредственной демократии для местного самоуправления (глава 8), но для субъекта Российской Федерации непосредственная демократия предоставляется Конституцией только в рамках внесения поправок и изменений в устав субъекта Российской Федерации, а не само его принятие. Как раз в данном случае непосредственная демократия проявляется в форме политического участия, которая не даёт права прямого решения вопросов государственной жизни, но позволяют оказывать влияние на процесс принятия таких решений. Указанный пробел в Конституции Российской Федерации необходимо восполнить.

Внесение изменений и дополнений в устав осуществляется путем принятия закона. На федеральном уровне изменение и дополнение Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося от федерального закона и федерального конституционного закона.

В других субъектах Российской Федерации принимается закон о внесении изменений и дополнений в конституцию, устав. Такой закон отличается от иных законов. Так, не все субъекты законодательной инициативы обладают правом внесения законопроектов, изменяющих конституцию, устав. Установлен иной порядок принятия - требуется не менее чем две трети голосов от установленного числа депутатов. Закрепляются некоторые процедурные особенности.

Региональная практика в части установления процедуры изменения конституций, уставов достаточно разнообразна.

По субъектам инициативы внесения изменений перечень достаточно обширный и затрагивает все уровни публичной власти.

В большинстве регионов с инициативой внесения изменений и дополнений в Основной закон региона могут обратиться только определенное число депутатов. Как правило, 1/3 установленного числа депутатов. В Новосибирской области необходимое число депутатов - 1/5. В отношении» представительных органов муниципальных образований также в ряде регионов имеются существенные ограничения. Один из распространенных вариантов - когда с инициативой изменения Устава могут выступить только 1/3 таких органов местного самоуправления.[33]

Относительно возможности населения самостоятельно инициировать процесс изменения конституции, устава можно отметить, что в большей части регионов население вообще не обладает такими полномочиями. В то, же время есть и примеры противоположного нормативного закрепления.

В связи с вышеизложенным назревает необходимость в усложнении процедуры подготовки, обсуждения, принятия уставов, а также внесения в них поправок и изменений.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: