Субъекта Российской Федерации

Конституция, устав субъекта Российской Федерации по своей природе является фундаментом правовой системы самого субъекта Российской Федерации. Важнейшей задачей органов государственной власти в субъекте Российской Федерации является обеспечение верховенства конституции, устава, соответствия издаваемых актов конституционным, уставным нормам.

Под правовой охраной конституции, устава следует понимать совокупность юридических средств, с помощью которых достигается выполнение всех установленных конституцией, уставом норм, соблюдение режима конституционной законности.

В основном, в юридической литературе встречается определение правовой охраны не устава, а конституции. Поэтому, считаем целесообразным привести примеры понятия «правовая охрана конституции».

Так, по мнению Б.В.Щетинина, - это конституционные гарантии законности. Позднее, в соавторстве с А.Н.Горшеневым, он определяет понятие как совокупность юридических средств, обеспечивающих выполнение всех норм, установленных конституцией, и строгое соблюдение режима о конституционной законности. Н.П.Иванищева характеризует правовую охрану конституции как совокупность компонентов, обеспечивающих стабильность и неуклонную исполнимость конституции.[34]

В.В.Лазарев выделяет правовую охрану в сугубо юридическом, узком смысле, как совокупность правовых средств по обеспечению» юридического действия Основного закона (юридическая защита конституции); и правовую охрану конституции в строго специальном (узком) смысле — как совокупность контрольно-надзорных полномочий и мер со стороны государственных органов, обладающих правом проверки содержания нормативных актов, и действий адресатов права на предмет их соответствия Основному закону.

Ю.П.Еременко также понимает термин «правовая охрана конституции» в широком и узком смысле. В широком смысле правовую охрану конституции в процессе реализации норм обеспечения» нормы различных отраслей права. В случае нарушения возникают охранительные правовые отношения: административные, уголовные, гражданские и др.

В узком смысле «правовая охрана» конституции, по мнению автора, включает в себя конституционный контроль и конституционный надзор, а также конституционную ответственность, которые выступают правовой формой охраны законности.

Осуществление правовой охраны конституции, устава субъекта Российской Федерации является его способность создать надежный механизм защиты. Это необходимо для того, чтобы этот нормативный акт неукоснительно соблюдался всеми на территории субъекта. Большинство конституций, уставов субъектов Российской Федерации особо подчеркивают, как, например, Устав Брянской области, что «Устав подлежит государственной защите в соответствии с законодательством. Коллизии, возникающие по вопросам действия настоящего Устава и принимаемых на его основе актов, разрешаются путем согласительных процедур или в судебном порядке».[35]

Останавливаясь подробнее на вопросе о прокуратуре, можно отметить следующее. Определенное внимание некоторые конституции, уставы субъектов Российской Федерации уделяют функциям прокуратуры. Для органов государственной власти — представительных и исполнительных — субъектов федерации этот вопрос чрезвычайно актуальный. Правовыми средствами реагирования прокурора на незаконные акты являются протест и обращение в суд. В настоящее время судами рассматривается значительное количество дел, возбуждаемых по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону.

Достижение «выполнимости» конституции, устава субъекта Российской Федерации, по мнению О.А.Калашникова, определяется пассивной и активной степенью защиты основного закона.

Использование особого порядка изменения конституции, устава путем внесения в него поправок и пересмотра, толкование конституции, устава направлено к неопределенному кругу субъектов уставных отношений. Это обеспечивает точное соблюдение конституции, устава субъекта Российской Федерации, недопущение нарушения его предписаний, что является процессуально пассивной формой защиты.

Процессуально активная форма защиты включает в себя возможность применения конкретных санкций к нарушителю его предписаний в лице соответствующих органов.

Комплексный анализ конституций, уставов субъектов Российской Федерации позволяет заключить, что основными элементами пассивной и активной формы защиты конституции, устава субъекта Российской Федерации выступают:

1) стабильность конституции, устава;

2) толкование конституции, устава;

3) эффективность конституционных, уставных норм;

4) непосредственное действие норм конституции, устава;

5) конституционная, уставная ответственность;

6) иные виды правовой ответственности.

Конституция, устав субъекта Российской Федерации как основные законы субъекта Российской Федерации, являются нормативными правовыми актами, действие которых рассчитано на долговременный период. В силу данного обстоятельства конституция, устав обладают таким юридическим свойством как стабильность, то есть определенная устойчивость их нормативных предписаний. С одной стороны, отсутствие условия стабильности основного закона субъекта Российской Федерации способно повлечь такие неблагоприятные последствия как нарушение режима законности и правопорядка, конституционных принципов организации и осуществления государственной власти, системы гарантий правового статуса личности и т.д. на территории субъекта Российской Федерации, а значит, и размывание единого правового пространства в государстве.

С другой, стороны, общественные отношения, составляющие предмет регулирования устава, получают свое постоянное развитие в. связи с изменением социальных, экономических и политических условий, что требует приведения уставных норм в соответствие с новыми реалиями жизни. Особый порядок пересмотра и поправок правовых предписаний устава выступает юридической гарантией его стабильности, но и позволяет достичь, как статичности, так и динамизма основного закона субъекта Российской Федерации.

Как правило, конституции, уставы субъектов Российской Федерации принимаются законодательными органами субъекта Российской Федерации. Изменения и дополнения принимаются законодательным органом квалифицированным большинством голосов в 2/3.

Своеобразной юридической гарантией учета мнения населения о проекте закона области отнесении изменений и дополнений в устав области, края; области, автономного округа наряду с народным обсуждением служит процедура консультативного референдума субъекта Федерации (ст. 101 Орловской области). В соответствии, со статьями 30 и 31 Устава Орловской области на областной консультативный референдум выносятся наиболее важные вопросы государственной жизни области; отнесенные к ведению области, и результаты которого имеют рекомендательный характер.

Некоторые уставы субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы наделяют граждан, постоянно проживающих в субъекте федерации и обладающих избирательным правом.

Участие граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, в решении вопроса об изменении положений основного закона субъекта Российской Федерации стимулирует поведение указанных субъектов в русле, определенном конституционными, уставными предписаниями.

Инициирование населением поправок в конституцию, устав субъекта Российской Федерации, по мнению О.А.Калашникова, выступает одним из средств контроля над государственной властью субъекта Российской Федерации со стороны избирателей. Процесс внесения поправок, в случае его субъективизма (например, допускающий возможность властных структур путем расширения своей компетенции ставить приоритетными вопросами обеспечение своего статуса, а не деятельность по реализации политики в интересах населения субъекта Российской Федерации), может повлечь установление нормативных положений, снижающих степень ответственности государственной власти субъекта федерации перед населением. Участие населения в этом процессе позволяет избегать появления таких негативных тенденций.[36]

Стоит отметить, что в большей части конституции, уставы субъектов Российской Федерации не предусматривает возможности внесения предложений о поправках и пересмотре основного закона органом нормоконтроля субъекта Российской Федерации, что подчеркивает аналогию в решении настоящего вопроса с федеральным порядком изменения Конституции Российской Федерации, где возможность оказания влияния Конституционным Судом Российской Федерации на содержание конституционных положений сводится только к их толкованию.

В целях обеспечения согласованности и единообразия конституционного (уставного) законодательства в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации нашли свое отражение вопросы организации и деятельности системы органов конституционного, уставного надзора. В данную систему входят: законодательные органы субъекта Федерации, главы субъектов Российской Федерации, иные, специальные органы.

Общие направления законодательных (представительных) органов субъекта Российской Федерации в сфере уставного надзора сводятся к следующим формам:

1) толкование конституции, устава и законов субъекта Российской Федерации;

2) принятие конституции, устава субъекта Российской Федерации и внесения в него изменений дополнений поправок;

3) право обращения в судебные органы.

Полномочия глав субъектов Российской Федерации в области конституционного, уставного надзора выражаются в следующих формах:

1) право законодательной инициативы и право отлагательного вето;

2) обращение в соответствующий парламент с предложением о внесении изменений; дополнений, отмене акта парламента;

3) приостановление или отмена акта полностью или частично;

4) дача заключений на проекты нормативных, правовых актов парламента.

Например, Устав Московской области наделяет Губернатора правом подписания законов и иных нормативных актов Московской области, принятых Московской областной Думой; правом отлагательного вето; правом законодательной инициативы в Московской областной Думе.

Среди механизмов правовой охраны конституций, уставов центральное место занимают специально созданные для осуществления этой функции органы – конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации.

Исследователи в области конституционного права в числе причин, вызывающих объективную необходимость конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, называют переход от фиктивного к реальному федерализму, закрепление в системе основ конституционного строя принципа разделения властей, наличие интереса Федерации и субъектов Российской Федерации в их учреждении, придание завершенности демократической организации власти в субъектах Российской Федерации, и т.д. Однако при всех перечисленных причинах объективной необходимости конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации решающее значение имеет обеспечение верховенства и правовой охраны конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем формирование органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации затягивается. И тот факт, что в одних субъектах Российской Федерации действуют конституционные (уставные) суды, а в других их нет, ведет к тому, что данные субъекты по-разному включаются в обеспечение конституционной законности, а граждане получают неодинаковую степень защиты своих прав. Это означает, что в различных субъектах федерации положения Конституции Российской Федерации действуют не в одинаковой мере. Ведь по существу конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации, обеспечивая правовую охрану своих конституций и уставов, обеспечивают тем самым и верховенство федеральной Конституции.

В настоящее время в конституциях и уставах 56 субъектов Российской Федерации содержатся нормы об учреждении конституционных и уставных судов, а сами суды функционируют в 15 субъектах.

Необходимость предусмотреть право регионов на создание специализированных органов конституционного, уставного надзора была достаточно очевидна, поскольку Федеративным договором определена исключительная компетенция краев и областей в вопросе контроля за соблюдением их конституций и уставов.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[37] устанавливает лишь некоторые правовые основы, оставляя окончательное решение вопросов создания, порядка формирования этих судов, порядка наделения полномочиями судей) и другие вопросы на усмотрение и законодательное урегулирование самих субъектов Российской, Федерации.

Как уже отмечалось ранее, администрации субъектов Российской Федерации в ходе нормотворческой и правоприменительной деятельности не должны нарушать основы конституционного строя, установленные Главой 1 Конституции Российской Федерации и подлежащие реализации всеми субъектами России. Речь идет о конституционном принципе — осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Представляется, разделение государственной власти субъекта федерации только на законодательную и исполнительную или формальное декларирование разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, без фактического выделения судебной власти в самостоятельный институт власти, делает вопрос становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации федеральной проблемой. В ряде субъектов Российской Федерации уставами вообще не предусмотрено создание уставных судов. В других, даже если и созданы, но нет соответствующего закона о них.

Изложенное выше свидетельствуют о нарушении общего принципа правосудия, согласно которому надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, созданный и действующий на основании закона (статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод).

По мнению С.М. Шахрая в федеративном государстве организация конституционного правосудия на двух уровнях предпочтительнее его организации только на федеральном уровне. Во-первых, создание в субъектах федерации собственных органов конституционного правосудия повышает их роль в развитии федеральных отношений в соответствии с принципами конституционного строя. Во-вторых, хотя федеральный орган конституционного правосудия и органы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации обладают своими полномочиями, связанными с регулированием федеративных отношений, в различном объеме и каждый на своем уровне, в целом они действуют как партнеры в решении общих задач — обеспечении территориального верховенства федеральной Конституции и на этой основе упрочения Федерации и установления в ней конституционного строя.[38]

Очевидно, что конституционный, уставной контроль в субъектах Российской Федерации выступает в качестве самостоятельной сферы властной государственной деятельности. Значимость института органов конституционного, уставного контроля субъектов Российской Федерации определяется не только в государственно-правовой жизни субъектов федерации, но и находит свое выражение в федеральных законах.

К сожалению, на сегодняшний день приходится констатировать факт отсутствия реального конституционного, уставного контроля в большинстве субъектов Российской Федерации, осуществляемого конституционными, уставными судами, что отчасти обусловлено противоречивостью тенденций развития конституционного (уставного) законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, недостаточным правовым регулированием этого вопроса федеральным законодательством.

Весьма важным представляется анализ положений конституций, уставов субъектов Российской Федерации, так как конституционная, уставная юстиция в современной Российской Федерации находится в зачаточном состоянии, а конституции, уставы субъектов Российской Федерации создают первоначальную правовую базу для создания конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации. Отдельные правовые нормы, даже учредительных документов субъектов Российской Федерации, являются настолько расплывчатыми, что неизбежно требуют их толкования со стороны уполномоченных на то органов.

Поэтому большая часть конституций и уставов субъектов Российской Федерации предусматривает функции конституционного (уставного) нормоконтроля в основном законодательными (представительными) органами государственной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституционный (уставный) нормоконтроль исходит из конституционных правовых основ, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, и выражается в официальной деятельности специальных судебных органов, осуществляемой в целях защиты основ конституционного строя, соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Заключение

Подводя итог проведенного исследования конституций и уставов субъектов Российской Федерации в целом можно сделать следующие обобщения.

Конституция, став субъекта Российской Федерации является основным законом на соответствующей территории, обладает высшей юридической силой и все другие правовые акты, независимо от того, кем бы они не принимались в субъекте Российской Федерации, должны соответствовать конституционным (уставным) нормам.

Конституция, устав субъекта Российской Федерации не должны противоречить федеральным конституционным положениям и законодательным нормам по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституции, уставы субъектов Российской Федерации и поправки к ним в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в усложненном порядке.

Конституция, устав субъекта Российской Федерации имеют прямое действие на территории региона.

Конституции, уставы субъектов Российской Федерации закрепляют правовой статус субъекта Российской Федерации, основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местного самоуправления, вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории.

Конституции, уставы субъектов Российской Федерации обеспечивают комплексное законодательное регулирование различных сфер жизнедеятельности субъектов Российской Федерации, устанавливают региональную нормативную правовую систему.

Исходя из вышесказанного, можно дать следующее определение конституции (устава) субъекта Российской Федерации - это основной закон субъекта Российской Федерации, имеющий высшую юридическую силу по сравнению с другими нормативными правовыми актами, издаваемыми в соответствующем регионе, и прямое действие, закрепляющий его правовой статус, структуру и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления и обеспечивающий комплексное законодательное регулирование сфер жизнедеятельности субъекта Российской Федерации.

Кроме всего перечисленного выше, на основе нормативного и структурного анализа конституций, уставов субъектов Российской Федерации можно сделать заключение о сохранении тенденции приближения объема регулирования отношений уставами субъектов Российской Федерации к объему отношений, которые регулируются конституциями субъектов Российской Федерации.

Правовым выражением статуса любого субъекта Российской Федерации является наличие учредительного акта, носящего первичный характер. В соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации республики имеют конституцию и законодательство, а иные субъекты Российской Федерации - устав и законодательство. В большинстве субъектов Российской Федерации конституция, устав обозначены как Основной закон, чем подчеркивается их особое значение и место в иерархии региональных правовых актов.

Конституция, устав субъекта Российской Федерации являются действующими политико-правовыми документами, не нуждающимися в дополнительном санкционировании. В то же время они является именно законами и обладают свойством «исковой защиты», то есть на них можно ссылаться при оформлении юридических документов, в том числе при обращении в судебные органы.

Анализ норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о предмете их регулирования. Это — правоотношения, возникающие в процессе закрепления статуса самого субъекта Российской Федерации, организации государственной власти на его территории, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, установленных федеральной Конституцией на территории субъекта Федерации.

Конституция, устав субъекта Российской Федерации обладают способностью признавать и юридически оформлять важнейшие социально-экономические и общественно-политические институты субъекта Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, то есть обладают учредительным свойством.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются нормативной базой для развития текущего законодательства субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем важным вопросом является обеспечение соответствия положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации нормам Конституции Российской Федерации.

Существенной юридической гарантией обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации в конституционно-уставном нормотворчестве субъектов Федерации является оптимизация механизма разграничения предметов ведения, полномочий и функций в федеративном государстве. Диссертант солидарен с учеными, которые одним из путей совершенствования регионального законодательного процесса видят в изменении структуры статей 71-73 Конституции Российской Федерации, в переходе к новой схеме разграничения предметов ведения, исключающей или максимально уменьшающей круг полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Существующая в настоящий момент в Российской Федерации модель разграничения предметов ведения не предоставляет субъектам Российской Федерации условий для полноценного законотворчества и, зачастую, порождает вопрос о целесообразности принятия регионами законов по вопросам совместного ведения.

Другой правовой гарантией обеспечения конституционной законности в конституционном (уставном) нормотворчестве субъектов Федерации является реализация полномочий Президента Российской Федерации в отношении правотворческой деятельности субъектов Федерации. В современной России глава государства является носителем весьма обширного круга полномочий, которые не исчерпываются координацией функционирования федеральных государственных органов и во многом направлены на деятельность субъектов Федерации. Это обстоятельство подвергается в научной литературе весьма неоднозначной оценке. С одной стороны, в сильной президентской власти и в его полномочиях по отношению к регионам усматривается гарантия целостности российской государственности, единства проводимой политики, поступательного социально-экономического развития страны. С другой, – многие ученые считают компетенцию Президента Российской Федерации в отношении субъектов Федерации во многом избыточной.

По мнению автора, полномочие по контролю соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации нормам Конституции Российской Федерации должно быть возложено на Президента Российской Федерации и его полномочных представителей в федеральных округах, в то время как к компетенции органов прокуратуры и юстиции данная функция не относится и относиться не должна. Это позволит экономить бюджетные средства, связанные с обеспечением структуры и штатной численности соответствующих правоохранительных органов, исключить дублирующие функции, в определенной мере повысить статус конституций (уставов) субъектов Федерации благодаря централизации процесса административного контроля за их конституционностью. С другой стороны – компетенция главы государства в отношении контроля конституционного (уставного) правотворчества субъектов Федерации не может быть безграничной, она должна быть связана правом и учитывать компетенцию других федеральных органов. Завершающей стадией контроля соответствия Конституции Российской Федерации конституций (уставов) субъектов Федерации является обращение Президента Российской Федерации в Конституционный Суд, причем глава государства не вправе предрешать возникшую неопределенность в вопросе о соответствии региональных конституционно-уставных актов Основному Закону страны.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: