Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник для студентов юридических факультетов и вузов. - Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2005. - 415 с. 23 страница

К приведенному положению близко по сути положение, содержащееся в растущем числе конституций, о том, что принятие расходящегося с Основным законом договора требует предварительного внесения изменений в этот закон. Согласно Конституции Нидерландов, договоры считаются непосредственно действующим правом (ст. ст. 91 и 93) и обладают приоритетом перед внутренним правом (ст. 66). Конституция по-прежнему обходит молчанием обычные нормы международного права. Судебная практика исходит из того, что такие нормы также могут быть частью правовой системы страны, но, как правило, не отменяют ее писаное право <*>.

--------------------------------

<*> См., напр.: решение Верховного Суда от 6 марта 1959 г. // Nederlandes Jurisprudencie. 1962. N 1.

Обосновать подобное положение трудно. Непонятно, почему императивные нормы международного права обладают в правовой системе страны более низким статусом, чем договоры? Нечто подобное имеет место и в других странах. Объяснение видится в том, что общее международное право рассматривается как относящееся только к межгосударственным отношениям и потому не вступающее в конфликт с внутренним правом. Между тем современное общее, обычное право содержит все больше норм, имеющих прямое отношение к внутреннему праву. Достаточно напомнить об общепризнанных принципах и нормах о правах человека, которые обязательны для всех государств независимо от их участия в договорах о правах человека.

Серьезной новеллой является положение Конституции Нидерландов и ряда других государств о возможности передачи полномочий государства международным организациям (ст. 92 Конституции Нидерландов, ст. 24 Основного Закона ФРГ, п. 1 разд. 20 Конституции Дании, § 93 Конституции Норвегии).

Отмеченные тенденции в развитии конституционного права нашли отражение и в новых конституциях стран Центральной и Восточной Европы <*>. Большинство из них включают международные договоры в право страны. Примерно семью из них за договорами признается более высокая юридическая сила, чем у законов. Три конституции признают такой статус только за договорами о правах человека.

--------------------------------

<*> Эти "конституции демонстрируют большую открытость в отношении международного права..." (Schweisfurth Th., Alleweld R. The Position of International Law in the Domestic Legal Orders of Central and Eastern European Countries // German Yearbook of International Law. 1997. Vol. 40. P. 180; Constitutional Reform and International Law in Central and Eastern Europe. Dordrecht, 1998).

В качестве примера можно взять самую новую конституцию - Конституцию Польской Республики 1997 г. <*>. Состояние войны может быть объявлено исключительно в случае нападения на польскую территорию либо если из международных договоров вытекает обязательство совместной обороны от агрессии (ст. 116 (2)). Как видим, принцип неприменения силы становится общим принципом международного права и конституционного права демократических государств. Ратифицированные договоры являются частью правопорядка страны и применяются непосредственно (ст. 91 (1)). Статус норм общего международного права не определен.

--------------------------------

<*> Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Warszawa, 1997.

Общие тенденции нашли отражение и в конституциях государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. В целом они отвечают конституционным стандартам членов международного сообщества. Связь с этим сообществом в некоторых из них прямо отмечается. Народ России принял Конституцию, "сознавая себя частью мирового сообщества". Аналогичное положение содержит Конституция Казахстана. Конституции содержат положения о международном праве, а некоторые и о внешней политике, о ее принципах, в частности об отказе от агрессивных войн. В Конституции Узбекистана говорится, что внешняя политика исходит из общепризнанных принципов и норм международного права, наиболее важные из них перечислены (ст. 17). Аналогичные положения содержит и Конституция Туркменистана (ст. 6). Представляется, что в этом отношении они следовали примеру последней Конституции СССР. Конституция Грузии заимствовала итальянскую формулу: "Законодательство Грузии соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права" (ст. 6 (2)).

Другие конституции достигают той же цели иным путем. Они включают принципы международного права в право страны и тем самым делают их обязательными для всех органов государства, включая и те, которые осуществляют внешнюю политику.

Ряд конституций придают особый статус международным принципам и нормам о правах человека. Наиболее высокий статус придан им Конституцией Грузии. Они занимают самое высокое положение в правовой системе страны - ни народ, ни государство не могут их ограничить. "Грузия признает и соблюдает общепризнанные права и свободы человека как непреходящие и высшие человеческие ценности. При осуществлении власти народ и государство ограничены этими правами и свободами как непосредственно действующим правом" (ст. 7). Некоторые конституции, например украинская, не связывают права человека с международным правом.

Некоторые конституции, в том числе Конституция Украины (ст. 9 (2)), предусматривают возможность заключения расходящихся с ними договоров при условии предварительного внесения в Основной закон соответствующих изменений <*>. Ряд конституций предусматривает учреждение конституционных судов, в компетенцию которых входит также решение вопросов о соответствии заключаемых договоров конституции. Наконец, новым конституциям известно и положение о возможности передачи государством осуществления части своих полномочий международным организациям (ст. 79 Конституции РФ).

--------------------------------

<*> См.: Семенов В.С., Прагнюк О.Я. Мiжнародно-правовi аспекти Конституцii Украiни. Киiв, 1998.

Из сказанного видно, что новые конституции, принятые на постсоветском пространстве, отражают общие тенденции развития конституционного права относительно регулирования взаимодействия международного и внутреннего права. И это тем более знаменательно, что большинство конституций нацелено на обеспечение обретенного суверенитета.

Помимо конституций существуют также конституционные, органические законы. Не исключена возможность их коллизии с договорами. В отличие от внутреннего права международное право не выделяет такие законы в особую категорию. Не решен этот вопрос и во внутреннем праве. Отсутствует соответствующая практика. Нет единства мнений и в литературе. Во Франции, например, где установлен приоритет договоров перед законами, одни юристы полагают, что конституционные законы преобладают над договорами, другие это отрицают.

Изредка встречаются случаи, когда при международном урегулировании конфликта в государстве международный акт содержит основные положения конституции. Примером может служить Договор Республики Кипр с Великобританией, Турцией и Грецией 1960 г., гарантировавший основные положения Конституции Кипра.

Отметим особенности соотношения права Европейского союза с конституциями государств-членов. Договорного урегулирования вопрос не получил. Однако Суд Союза и высшие суды государств-членов определили, что конституционное право не исключается из общего правила о приоритете права Союза, разумеется, лишь в вопросах, относящихся к его компетенции <*>.

--------------------------------

<*> См.: решение 1963 г. по делу "Van Gend en Loos" // Common Market Law Review. 1962 - 1964. Vol. 1 - 2. P. 82.

§ 7. Конституция России и международное право

Конституция России создавалась как основной закон правового государства, неотъемлемым качеством которого является уважение международного права. В Федеральном конституционном законе "О международных договорах Российской Федерации" подчеркивается: "Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств" (преамбула). Эта позиция находит отражение и в международных договорах России. В Договоре о дружественном и добрососедском сотрудничестве с Польшей определено, что стороны строят свои отношения "исходя из верховенства международного права" (ст. 1).

В России созданы конституционные гарантии осуществления норм международного права. Соответствующие положения включены в главу Конституции, излагающую основы конституционного строя, и могут быть изменены только в особом порядке (ч. 1 ст. 16). Конституция определила: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15).

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" конкретизировало приведенные положения. В Постановлении указано, что эти принципы и договоры "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

Пленум Верховного Суда РФ отмечает, что приоритетом применения в отношении законов обладают договоры, согласие на которые было выражено федеральным законом. Договоры, согласие на обязательность которых было принято не в форме закона, имеют приоритет в применении по отношению к подзаконным актам, изданным органом государства, заключившим договор.

Неправильное применение судом норм международного права и договоров является основанием к отмене или изменению судебного акта. Толкование договоров должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.

Будучи участницей Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Россия признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения РФ положений этих договорных актов <*>.

--------------------------------

<*> См.: МПЧП. 2004. N 1. С. 60 - 64.

Статья 15 Конституции РФ воспроизводит правило, известное другим государствам: международное право - часть права страны. В результате принятия Россией международной нормы содержащееся в ней правило включается в правовую систему страны, становится ее элементом и уже в этом качестве обретает способность регулировать отношения с участием физических и юридических лиц. Будучи элементом национальной правовой системы, такая норма осуществляется в соответствии с целями и принципами системы и в установленном ею процессуальном порядке.

Это принципиальное положение определено Конституцией России, где сказано, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются "согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и В СООТВЕТСТВИИ С НАСТОЯЩЕЙ КОНСТИТУЦИЕЙ" (выделено мной. - И.Л.) (ч. 1 ст. 17). Конституционный Суд РФ не раз указывал, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, "являющимся частью ее правовой системы, и в соответствии с Конституцией РФ" <*>.

--------------------------------

<*> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. // РГ. 2002. 22 янв.

Став частью права страны, соответствующее правило подлежит непосредственному применению. Представляется, что именно в таком духе следует понимать формулировку российского законодательства о том, что международные договоры применяются непосредственно (п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"; ч. 2 ст. 7 ГК). Кроме того, данная формула означает, что правило должно применяться так, как оно сформулировано в договоре, а также с учетом других его постановлений.

Будучи частью права страны, нормы международного права регулируют и деятельность государственных органов. Так, в Положении о деятельности Федеральной службы контрразведки 1994 г. говорится, что в своей деятельности Служба руководствуется наряду с национальными нормативными актами международными договорами РФ. В данном случае использована распространенная в нормативных актах России ссылка только на договоры, что не вполне соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. сказано: "В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом" <*>. Из этого следует, что орган власти обязан не только соблюдать нормы международного права, но и принимать в пределах своей компетенции меры, необходимые для реализации норм.

--------------------------------

<*> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 - 1996. М., 2001. С. 617.

Итак, Конституция России включила общепризнанные принципы и нормы международного права в правовую систему страны. Это называется инкорпорацией международного права. Однако в Конституции не содержится прямого ответа на вопрос о месте этих норм в правовой системе. Анализ права России дает основания сделать вывод о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права обладают приоритетом перед нормами закона. Это положение находит подтверждение в некоторых актах отраслевого законодательства. В качестве одного из основных своих принципов Федеральный закон "О животном мире" 1995 г. установил приоритет международного права. Приоритет международного права <*> был констатирован и Генеральным прокурором РФ <**>.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

<**> См.: Известия. 1995. 1 дек.

В соответствии с центральной идеей Конституции - человек, его права и свободы являются высшей ценностью - особый статус придан нормам о правах человека. В России "не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина" (ч. 2 ст. 55). Думается, что это положение относится и к самой Конституции. Так, в Конституции содержится общепризнанный принцип non bis in idem (никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление) (ч. 1 ст. 50). Между тем содержащаяся в Пакте о гражданских и политических правах общепризнанная норма говорит, что не может быть судим вторично и тот, кто был оправдан. Суд, таким образом, должен руководствоваться нормой Пакта.

Далее, относится ли норма о применении правил договора в случае расхождения с законом ко всем договорам? Думается, что едва ли она относится к договорам межведомственного характера. В лучшем случае такие договоры могут учитываться при толковании норм закона.

Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" предписывает ратифицировать договоры, устанавливающие "иные правила, чем предусмотренные законом" (п. 1 ст. 15). Совпадающие формулировки Конституции и Закона говорят в пользу того, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеет в виду именно ратифицированные договоры. Такое понимание содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г., в котором говорится, что иные правила договора подлежат применению лишь в том случае, если решение о согласии на их обязательность было принято в форме федерального закона (п. 5). Это Постановление обязательно для судов.

Вместе с тем едва ли можно полагать, что условие о ратификации отсутствует в статье Конституции случайно, - слишком серьезно его значение для правовой системы страны. В ходе Конституционного совещания и при разработке проекта Закона о международных договорах соответствующее предложение о ратифицированных договорах вносилось, но в обоих случаях было отклонено.

С учетом сказанного возможны два варианта:

1) договор вносит достаточно серьезные изменения в законодательство, изменяет или отменяет его правила, устанавливает иные правила;

2) договор устанавливает иные правила лишь для конкретного случая, делает исключение для определенной ситуации, например предоставляя дополнительные возможности или ограничивая права граждан государства N в области торговли.

В первом случае речь идет о приоритете правил договора над правилами закона, во втором - о приоритете применения в конкретном случае.

В пользу такого понимания свидетельствует и п. 1 ст. 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". Ратификации подлежат договоры, вносящие изменения в законодательство, договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, нежели предусмотренные законом. Это дает основания считать, что имеются в виду иные правила, которые отменяют или изменяют правила закона, а не делают исключение для конкретного случая.

Вопрос имеет большое практическое значение. При предлагаемом понимании, с одной стороны, обеспечивается стабильность законодательства, а с другой - расширяются возможности обеспечения национальных интересов в конкретных условиях.

Если обратиться к практике других государств, то рассматриваемый вопрос решается по-разному. Немало стран, в которых приоритетом в отношении закона пользуются только ратифицированные договоры. Однако на Украине установлено, что частью права страны являются лишь ратифицированные договоры <*>.

--------------------------------

<*> См.: Закон Украины о действии международных договоров на ее территории 1991 г.

Праву России такое ограничение неизвестно. Есть основания полагать, что приоритетом при применении пользуются межгосударственные и межправительственные договоры. Иной статус у межведомственных соглашений. Практика государств исходит из того, что, будучи разновидностью международного договора, такие соглашения не могут обладать приоритетом в отношении закона.

Для того чтобы правила договора стали частью права страны, они должны быть опубликованы в установленном порядке (п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). Аналогичный порядок существует и в других странах. Государственный Совет Франции не раз принимал решения о том, что официально не опубликованный договор не является частью права страны <*>.

--------------------------------

<*> См.: ILR. 1975. Vol. 48. P. 214.

Приоритет международного права признается принципом отношений между странами СНГ (ст. 3 Устава СНГ).

Договор о создании Экономического союза содержит следующее постановление: "Экономические отношения между Договаривающимися Сторонами и их хозяйствующими субъектами регулируются настоящим Договором, двусторонними и многосторонними соглашениями, нормами международного права и национальным законом. В случае, если настоящим Договором установлены иные нормы и правила, чем предусмотренные национальным законом, применяются правила и нормы международного права и настоящего Договора" (ст. 25). Стороны согласились в силу необходимости единообразного регулирования экономических отношений "привести национальное законодательство в соответствие с нормами настоящего Договора и международного права" (ст. 26). Многие другие соглашения в рамках СНГ предусматривают приведение законодательства в определенной области в соответствие с международным правом, например Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (ст. 11).

§ 8. Международное право и компетенция органов государства

Определение компетенции своих органов - суверенное право государства. Тем не менее и международное право имеет к этому отношение. Прежде всего это относится к компетенции в области внешних сношений. Международное право устанавливает, что может и чего не может делать государство, а следовательно, и его органы. Тем самым определяется и компетенция последних. Так, утверждение принципа неприменения силы ликвидировало одно из основных в прошлом суверенных прав государства - право на войну (jus ad bellum). Все это находит отражение в конституционном праве, которое соответствующим образом ограничивает компетенцию органов государства.

Естественно, что особенно значительно влияние международного права на компетенцию органов внешних сношений. Так, международное право определяет, какие органы могут давать окончательное согласие на обязательность международных договоров без специальных полномочий. Действительность такого согласия в международном плане определяется в соответствии с международным правом.

Компетенция дипломатических представительств и консульских учреждений в значительной мере определяется нормами общего международного права и договорами. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Корея 1992 г. установила, что консулы будут выполнять любые другие функции, "которые предусмотрены международными договорами" (п. "о" ст. 37).

Существует понятие конвенционных органов внешних сношений, полномочия которых определяются договорами. В этом качестве выступают многие министерства и ведомства.

Международное право влияет и на осуществление законодательной власти. Последняя не может издавать законы, противоречащие международному праву. Законодатель ограничен международными обязательствами государства. Более того, он обязан издавать законы, необходимые для осуществления норм международного права. Международные нормы должны учитываться всеми органами, участвующими в нормотворческой деятельности <*>.

--------------------------------

<*> Перед вступлением России в Совет Европы в адрес этой организации было направлено письмо Президента РФ, Председателя Правительства РФ и Председателей палат Федерального Собрания РФ от 18 января 1995 г. В пояснении к нему говорилось, что в соответствии с общим порядком работы указанных органов "учет международных стандартов при подготовке законопроектов, указов и распоряжений является обязательным" (Право Совета Европы и Россия. Краснодар, 1996. С. 39).

Договор может давать парламенту возможность издавать законы, которые он был бы не вправе принимать при отсутствии договора. Это положение не раз подтверждалось высшими судами некоторых государств (например, решение Верховного суда США 1920 г. по делу штата Миссури против Нидерландов).

Международное право оказывает влияние и на такой конституционный принцип, как разделение властей. Взаимосвязанность государств обусловила их постоянное и интенсивное взаимодействие. Это требует постоянных контактов, ежедневных инициатив и реакций, что доступно главным образом исполнительной власти, которая использует это для усиления своих позиций в отношении других отраслей власти. О том, что законодательные органы отдают себе отчет в этой опасности, может свидетельствовать практика сената США, который при согласии на ратификацию нередко делает заявление о том, что ничто в данном договоре не будет расширять или ограничивать объем полномочий Конгресса.

В порядке осуществления договоров не только правительства, но и ведомства создают нормы внутреннего права, выходящие за рамки их компетенции. В США исполнительные соглашения, заключаемые Президентом в рамках своих конституционных полномочий, относятся к федеральному праву и стоят выше права штатов. В результате вносятся изменения в установленное Конституцией распределение компетенции между федерацией и штатами. Аналогичная ситуация возможна и в Российской Федерации, поскольку Конституция установила приоритет применения договоров в отношении законов и отнесла к совместному ведению Федерации и ее субъектов выполнение международных договоров РФ (п. "о" ч. 1 ст. 72). Отмеченное явление известно и унитарным государствам. Конституционный суд Италии установил наличие конституционного принципа, который делает неконституционным законодательство регионов, принятое в рамках их компетенции, в случае противоречия договорам страны (решение N 49 1963 г. и др.).

Практике некоторых государств известны случаи, когда международное право вносит изменения в разделение властей законодательной и судебной. Верховный суд Нидерландов, например, не может отказать в применении закона на том основании, что он противоречит Конституции, но может отказать в этом, если установит, что закон нарушает международный договор.

Договоры способны непосредственно влиять на компетенцию судебной власти, например определять, какие суды компетентны рассматривать соответствующие дела. Предусматривается возможность подачи исков, основанных на постановлениях договора <*>.

--------------------------------

<*> См., напр.: статья 20 Конвенции об ущербе, причиненном иностранным воздушным судам третьим лицом на поверхности 1952 г. // Сборник международных договоров СССР. М., 1984. Вып. 38. С. 170 - 171.

Договоры влияют и на сферу деятельности органов нотариата. Возможность такого влияния может быть предусмотрена законом. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате 1993 г. предусматривают возможность отнесения договором к кругу нотариальных действий таких, которые не предусмотрены законом (ст. 109) <*>.

--------------------------------

<*> См.: ВВС. 1993. N 10. Ст. 357.

Как уже говорилось, немало новых конституций, включая российскую, предусматривают возможность передачи на основе договора части полномочий государства международным организациям (ст. 79 Конституции РФ).

Наконец, с помощью международного права может расширяться сфера действия государственной власти за пределы государственной территории, например на экономическую морскую зону. Другой вариант: Договор Российской Федерации с Туркменистаном предусматривает, что каждая из сторон будет защищать права своих граждан на территории другой стороны в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ст. 5).

§ 9. Конституционные суды и международное право

Усиление влияния международного права на внутреннее, включая конституционное, вызывает к жизни новые формы контроля за соответствием международных обязательств конституции страны. Существенную роль в этом способны играть конституционные суды, основная задача которых - следить за конституционностью законодательных актов. Контроль за конституционностью международных договоров - это новая для них функция.

Старейший суд, осуществляющий функцию конституционного контроля, - Верховный суд США не рассматривает вопросы конституционности договоров, несмотря на то что, согласно Конституции, федеральные законы и договоры обладают равной юридической силой, являясь "высшими законами страны" (ст. VI). Аналогичную позицию занимают и некоторые современные конституции. Конституция Турции, приравняв договоры к законам, оговорила, что в отношении договоров нельзя обращаться в Конституционный суд (ст. 65). Согласно португальской Конституции 1976 г., неконституционный с точки зрения существа или формы характер международных договоров не препятствует их соблюдению Португалией (ч. 3 ст. 280).

Итальянский Конституционный суд считает возможным определять конституционность законов об осуществлении договоров, но не самих договоров. Соответствующие решения принимались им неоднократно (решение N 54 1979 г. и решение N 128 1987 г.). Аналогичная практика известна и другим странам. В 1990 г. высшая судебная инстанция Перу признала противоречащими Конституции два правительственных декрета, в соответствии с которыми в 1989 г. были заключены соглашения с СССР о рыболовстве.

В целом конституционные суды весьма осторожно подходят к решению вопросов о конституционности международных договоров. Практика в этой области невелика.

Наиболее активен в этом плане, пожалуй, Федеральный конституционный суд Германии. Согласно Закону о нем, Суд решает, являются ли определенные нормы международного права составными частями федерального права и создают ли они непосредственно права и обязанности для индивидов (§ 83). Суд видит свою задачу в предупреждении опасности нарушения общих норм международного права судами ФРГ (решение 1983 г.). Обращает на себя внимание соответствующая международному праву постановка вопроса о конституционности Маастрихтского соглашения в плане конституционности именно согласия ФРГ на его обязательность (решение 1993 г.). Важное место в деятельности Суда занимают решения о толковании международных договоров. Известно несколько решений, содержавших толкование важных политических договоров, договоров со странами Восточной Европы, соглашений в рамках НАТО и др. Следовательно, Федеральный конституционный суд Германии играет важную роль в обеспечении взаимодействия международного и национального права, в частности осуществляет контроль за должным выполнением норм международного права органами государства. Суд руководствуется правилом благожелательного отношения к международному праву, законы толкуются таким образом, чтобы избегать коллизии с международным правом.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: