Порядок формування і структура урядів

У зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома основними способами: парламентським і позапарламентським. Парламентський спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентарними формами правління. Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту, тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Це положення у конституціях зарубіжних країн викладено досить поверхово або зовсім відсутнє.

У Великій Британії глава держави має право призначати прем'єр-міністра, але дане право суто номінальне, оскільки вибір корони визначається, як згадувалося раніше, партій-

ністю палати громад. До складу уряду входять міністри (40—45 чол.) та їхні парламентські секретарі (40—45 чол.), і в повному обсязі нараховується близько 100 чол. Вживають кілька найменувань для визначення посадових осіб, які входять до складу уряду. Найчастіше вживають терміни "державний секретар" і "міністр". Найстаріші відомства (міністерство іноземних справ, міністерство внутрішніх справ) очолюють державні секретарі. На чолі кількох відомств стоять посадові особи, традиційну назву яких збережено (канцлер казначейства, генерал-поштмейстер). Парламентські секретарі вважаються молодшими міністрами. У відомствах, очолюваних державними секретарями, вони іменуються парламентськими помічниками державного секретаря.

Зі складу уряду виділяється Кабінет — група найбільш впливових членів уряду (близько 20 чол.). Попередньо встановлених правил членства у Кабінеті немає. Міністри, яких прем'єр-міністр запрошує стати членами Кабінету, змінюються залежно від зміни уряду. Останніми роками поширилася практика створення неформального "внутрішнього Кабінету". Це найбільш наближені до прем'єр-міністра посадові особи (канцлер казначейства, лорд-охоронець печатки, канцлер герцогства ланкастерського та ін.), які допомагають йому під час вирішення важливих і невідкладних питань. Рішення Кабінету самі по собі не спричиняють юридичні наслідки. Якщо уряд має намір надати юридичної сили рішенням Кабінету, які вимагають внесення змін у закони, він повинен внести законопроект до однієї з палат парламенту і забезпечити його проходження у парламенті. В інших випадках лише потрібно підтвердження рішень Кабінету на засіданні Таємної ради. Фактично Таємна рада (сягає 300 чол.) існує головним чином для надання юридичної сили "наказам короля у раді", тобто актам Кабінету і актам, що видаються на підставі королівської прерогативи. У реальній дійсності — акти Кабінету схвалюються самими його членами, засідання якого оформлюються як засідання членів Таємної ради. Усі міністри Кабінету та деякі інші міністри складають присягу як члени Таємної ради. До неї належать і численні радники, що не є міністрами. Суди визнають правову силу за такого роду актами.

У скандинавських країнах (Швеція, Норвегія, Данія за формою правління є парламентарними монархіями) монарха

160

Глава 12

Уряд

161

наділено верховною владою щодо державних справ. Король очолює Державну раду, яка являє собою уряд на чолі з главою держави. Тому. в. цих країнах такі поняття, як Державна рада і уряд (Рада Міністрів, Кабінет) не збігаються. Усі найважливіші урядові заходи (всі законопроекти) спочатку обговорюються у Державній раді. Рішення Державної ради виносяться від імені короля і за його підписом. Але оскільки монарх не відповідає за свої дії, вони потребують контрасигна-тури прем'єр-міністра або міністра, у віданні якого перебуває дане питання.

Така практика свідчить про те, що призначення прем'єр-міністра залежить від розстановки сил у парламенті. У Швеції король, навіть формально^ не бере участі у призначенні прем'єр-міністра. Це право надано Ригсдагу, а пропозиція про обрання вноситься тальманом (у Норвегії і Данії право призначення прем'єр-міністра зберігається за монархом).

У Норвегії і Данії уряд не представляється парламенту для одержання його інвеститури. Парламент впливає на склад уряду непрямим чином. Уряд може функціонувати, тільки якщо заручиться підтримкою парламентської більшості.

У тих випадках, коли немає повної ясності стосовно лідируючої партії, монарх (Норвегія, Данія) або тальман (Швеція) проводить консультації з лідерами різних політичних партій. У результаті переговорів може з'ясуватися, що одну з партій підтримує якась інша партія. Тоді може бути сформований однопартійний уряд меншості. Якщо ж більшість можна отримати на основі погодження між кількома партіями, то звичайно створюється коаліційний уряд. Однопартійні уряди формуються у Великій Британії, Канаді, коаліційні, як правило, ■■*- в Італії. *

Основний Закон ФРН 1949 р. (ст. 63) покладає відповідальність за утворення федерального уряду насамперед на бундестаг і федерального канцлера, а не на главу держави. Федеральний канцлер обирається без дебатів за пропозицією федерального президента більшістю голосів членів бундестагу (ст. 63 абзаци 1 і 2, ст. 64 абзац 2 Основного Закону). Обраного канцлера призначає федеральний президент. За прог позицією канцлера федеральний президент призначає феде--ральних міністрів. Якщо обрання не відбулося відразу, то бундестаг протягом чотирнадцятиденнаго терміну може обрати федерального канцлера абсолютною більшістю голосів.

Якщо обрання у зазначений термін також не відбулося, проводиться новий тур голосування, в якому досить отримати відносну більшість голосів. Термін повноважень федерального уряду конституцією не встановлено. Проте повноваження федерального канцлера закінчуються у разі обрання нового бундестагу (ст. 69 абзац 2). Крім того, термін повноважень федерального уряду закінчується, коли бундестаг виявить недовіру канцлеру.

Уряд Італії (Рада Міністрів) формується головою Ради Міністрів і затверджується президентом. Міністри приносять присягу главі держави, коли приступають до посадових обов'язків. Необхідною умовою для здійснення призначень є затвердження складу уряду палатою депутатів, а потім — Сенатом. Главою уряду є голова Ради Міністрів, який призначається президентом. Під час висунення на пост глави уряду вирішальна роль належить парламенту, згідно з принципом партійної більшості у нижній палаті парламенту. Глава уряду очолює роботу президії Ради Міністрів (нечисленного органу), яка налагоджує діяльність усього уряду в цілому (ст. 95 Конституції).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується в основному в президентських республіках. У цих країнах глава держави особисто є носієм урядової влади. Він сам добирає, призначає і звільняє членів уряду. Слід зазначити, що президент обирається шляхом непарламентських виборів і роль парламентів у формуванні Кабінету невелика.

У США призначення глав департаментів згідно з Конституцією здійснюється президентом "за порадою і за згодою Сенату" (ст. II розд. 2). але фактично являє собою його особисту прерогативу. Сенат схвалює призначення президента на вищі державні посади більшістю у дві третини голосів. Випадки негативної реакції Сенату на дії глави держави є Дуже рідкими. Якщо це і траплялося інколи, то тут виникали суто партійні протиріччя чи навіть особисті відносини. Конституція не містить будь-яких положень, що стосуються функціонування Кабінету. В ній йдеться, що президент може затребувати від керівного працівника будь-якого міністерства письмову доповідь з будь-якого питання, що перебуває у компетенції даного міністерства, проте в її тексті не зазначаються назви міністерств і не окреслюється коло їх обов'яз-

162

Глава 12

Уряд

163

ків. Отже, не існує жодних особливих конституційних обмежень, покладених на членів Кабінету.

У країнах Латинської Америки з президентською формою правління, згідно з конституціями, формування уряду є виключною прерогативою президента. У цьому відношенні президент у латиноамериканських країнах має більші правомочності, ніж президент США, призначення якого, як уже зазначалося, підлягає затвердженню Сенатом. Так, Конституція Коста-Рики надає президенту право "вільно призначати та звільняти міністрів уряду" (ст. 139 п. 1). Згідно з тією ж конституцією "для призначення та звільнення міністрів досить підпису Президента Республіки" (ст. 146). Конституція Колумбії встановлює, що президент "призначає та звільняє на свій розсуд міністрів Кабінету і керівників адміністративних департаментів" (ст. 120 п. 1). Конституції деяких інших президентських республік містять аналогічні постанови.

Глава держави не тільки формує уряд, а й займається його реорганізацією і навіть ліквідацією окремих відомств. У Гватемалі, наприклад, тим указом, яким президент призначає членів уряду, визначається кількісний склад Кабінету, його система та офіційна назва. Парламент, таким чином, і фактично, і юридично здебільшого не бере участі у формуванні уряду. Президент у будь-який момент може здійснювати зміни у складі Кабінету, тому що міністри призначаються та звільняються главою держави. Відносна незалежність президента у справі формування Кабінету призводить у результаті до того, що при вирішенні питання про призначення міністрів важливу роль відіграє партійна та фінансова еліта, з думкою якої йому доводиться рахуватися.

Таким чином, у сучасних зарубіжних країнах залежно від форми правління уряди формуються позапарламентським чи парламентським способами. Структура урядів дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних систем. Якщо до складу уряду входять усі глави центральних виконавчих відомств, така система є континентальною. Поза межами уряду не залишається будь-яких вищих посадових осіб, які очолюють загальнодержавні виконавчі відомства. Англосаксонська система передбачає, що до складу уряду у власному смислі слова, тобто Кабінету, входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише найважливіші з них.

Однією з характерних рис урядової влади є її централізація, що виявляється у концентрації владних функцій в руках глави уряду. Це явище спостерігається за різних форм правління.

Конституція США містить у собі загальне положення про те, що виконавча влада здійснюється президентом. Проте в реальній дійсності влада президента виходить далеко за ці вузькі рамки. Прерогативою президента є право призначати (за порадою і за згодою Сенату) всіх державних посадових осіб Сполучених Штатів. Не обмежена, власне, влада президента стосовно членів Кабінету, які вважаються його радниками. Наділення президента дуже великими повноваженнями ще більшою мірою характерно для латиноамериканських президентських республік. Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності (президент, як правило, є головнокомандуючим Збройними Силами), у сукупності з його правом оголошувати у країні надзвичайний стан, перетворюють його по суті на диктатора. Широкі повноваження президента у сфері законодавства, значна залежність судових органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади в ряді країн — усе це сприяє ще більшій концентрації влади у руках президента.

У країнах з парламентарними формами правління влада глави уряду також могутня. Таке становище в деяких країнах інституціоналізовано і закріплено в конституціях. Основний Закон ФРН проголошує: "Федеральний канцлер установлює основні положення політики і несе за них відповідальність. У межах цих основних положень кожний федеральний міністр самостійно веде справи своєї галузі за своєю відповідальністю" (ст. 65). Проблема верховенства урядової влади у Німеччині, де поряд з прем'єр-міністром існує президент, однозначно вирішена на користь федерального канцлера. Його становище в системі вищих органів влади, що визначається поширеними повноваженнями, дозволяє федеральному канцлеру активно впливати на всі найважливіші інститути влади Німеччини. Усі основоположні закони і найважливіші парламентські рішення з основних питань політики видаються у точній відповідності до вказівок прем'єр-міністра. Обрання і вихід федерального канцлера у відставку згідно з конституцією пов'язані з такими обставинами, які у

Глава 12

Уряд

цілому ряді випадків можуть призвести до розпуску парламенту. Так, на підставі ст. 63 Основного Закону, якщо кандидатура, запропонована президентом, не дістане підтримки бундестагу, а потім його власна (бундестагу) кандидатура також не набере більшості голосів, нижня палата парламенту може бути розпущена.

Широкими повноваженнями наділений і прем'єр-міністр Великої Британії. Він вирішує, які питання слід розглядати на засіданнях Кабінету, а які рішення приймати одноособово. У засіданнях Кабінету беруть участь міністри, яких запросив прем'єр-міністр, керуючись власними міркуваннями. У ході засідання Кабінету докладний протокол не ведеться і голосування, як правило, не проводиться. Підсумки робить глава уряду і констатує факт прийняття рішення. У випадку розбіжностей у поглядах прем'єр-міністра і міністра (міністрів) глава уряду може зажадати відставки останнього.

Республіканський варіант англійської системи функціонування уряду склався в Індії. Відповідно до Конституції (ст. 75) президент призначає главу уряду, однак, з огляду на діючу конституційну угоду на цю посаду може претендувати тільки лідер партії більшості у народній палаті. Глава уряду наділений великими і конкретними повноваженнями у різних сферах. Аналогічні за сенсом положення містяться в конституціях Італії, Японії і деяких інших держав.

Таким чином, згідно з парламентськими традиціями у Великій Британії, Німеччині, Італії, Індії, Японії глава уряду і більшість його членів повинні належати до числа депутатів нижньої палати, У Конституції Японії передбачено, що членами Кабінету можуть бути тільки цивільні особи.

У Франції, на відміну від згаданих вище країн, інститут інвеститури (довіри) відсутній. Прем'єр-міністр і члени уряду не можуть бути одночасно членами парламенту. У разі їх обрання до парламенту вони повинні зробити вибір між збереженням мандата і перебуванням в уряді.

Як уже зазначалося, призначення прем'єр-міністра у Франції — одна з найважливіших прерогатив президента. Специфіка французької конституції дозволяє зробити висновок про те, що урядові призначення, які здійснюються президентом, є цілком реальною прерогативою глави уряду. Прем'єр-міністр може будь-коли заявити про свою добровільну відставку, пояснивши це будь-якими мотивами, у тому

числі й політичними. У разі хвороби, короткочасної відпустки; чи візиту за кордон прем'єр-міністр може призначити іншого міністра тимчасово виконуючим його обов'язки. Він також може делегувати деякі зі своїх повноважень одному або кільком міністрам. Незважаючи на видимість, створювану ст. 21 Конституції, прем'єр-міністр фактично не є главою уряду. Реально очолює французький уряд Президент Республіки. Він головує на засіданнях Ради Міністрів і підписує прийняті декрети. Прем'єр-міністр готує матеріали до засідань уряду і здійснює виконання прийнятих рішень. Таким чином, прем'єр-міністр "керує діяльністю уряду", а не "керує урядом" (ст. 21).

Функції урядів

Становище уряду, яке має верховенство в системі державних органів, знаходить своє відображення в його повноваженнях. Для багатьох зарубіжних країн характерним є розрив між юридичним і фактичним статусом уряду. У більшості конституцій цих країн положення, що стосуються предметної компетенції уряду відсутні або сформульовані досить поверхово. Законодавець керується принципом поділу влади і вважає, що межі між законодавчою, виконавчою і судовою владами абсолютно очевидні. Конституції багатьох держав (парламентських) усі виконавчі повноваження доручають не уряду, а главі держави, що не відповідає дійсності. При цьому уряд інколи наділяється суто дорадчими функціями при главі держави. Наприклад, Конституції Данії і Норвегії, засновані на принципі поділу влади, надали широкі права у сфері управління королівській владі. У них прямо зазначено, що виконавча влада належить королю (§ 3 Конституції Данії 1953 р. і § 3 Конституції Норвегії 1914 p.). Виходячи з цього король вважається джерелом повноважень для всіх органів виконавчої влади. Взагалі це право монарха сугубо номінальне і не може бути розтлумачене як дискреційне повноваження корони, тому що вибір визначається результатами парламентських виборів.

Не відповідають реальному стану речей і ті положення Конституції Франції. 1958 p., які зазначають компетенцію уряду: "Уряд визначає і здійснює політику нації. У його розпорядженні знаходяться адміністративні органи і Збройні

166

Глава 12

Уряд

167

Сили" (ст. 20). Проте загальновідомо, що реально влада зосереджена у руках глави держави.

У деяких конституціях містяться статті, що визначають компетенцію уряду, але тільки у загальних рисах. У федеративних державах (крім Швейцарії), як правило, розмежовується компетенція між союзом і суб'єктами федерації.

У зарубіжних країнах найважливіші функції уряду такі:

виконання законів. За теорією поділу влади виконавча влада належить уряду. Він мусить турбуватися про точне і неухильне дотримання законів, що приймаються;

управління державним апаратом. Уряд здійснює добір і розстановку кадрів державних працівників, направляє і контролює їх діяльність. Ця функція здійснюється через міністерства, відомства, департаменти тощо. Уряд виступає як керівний центр відносно різних ланок державного апарату в цілому;

нормоустановча діяльність. Уряд видає різні нормативні акти на основі парламентських законів у зв'язку з необхідністю втілення їх у життя. Ця діяльність здійснюється урядом за уповноваженням парламенту. Уряд не втручається у сферу предметної компетенції парламенту. Такі акти носять підзаконний адміністративний характер. В інших випадках уряд видає нормативні акти з прямих або непрямих приписів парламенту, втручаючись у його компетенцію. Але це відбувається внаслідок того, що парламент делегує (поступається) свої повноваження уряду. Подібні нормативні акти у даному разі не носять підзаконного характеру, а мають таку ж юридичну силу, як і парламентські акти (закони). Делеговане законодавство дістало поширення в урядовій практиці багатьох держав;

контроль за законодавчою діяльністю парламенту. Уряд має право законодавчої ініціативи й активно впливає на законодавчий процес. У парламентарних країнах уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи; у президентських республіках позапарламентський спосіб формування уряду дещо послаблює цю сторону діяльності уряду, що компенсується правом вето глави держави, яке він активно використовує. У парламентарних країнах у справі контролю за законодавством найсуттєвішим моментом є керівництво партійними фракціями;

підготовка, внесення і виконання бюджету. Складання прибуткової і видаткової частин бюджету здійснюють різ-

ні ланки виконавчої влади. Законопроект вноситься урядом для затвердження парламентом. Внесення поправок, доповнень і змін у проект бюджету можливе лише за згодою уряду. Незатвердження бюджету протягом визначеного терміну дає йому змогу ввести у дію власний законопроект, навіть якщо він не отримав схвалення парламенту. Право контролювати виконання бюджету, яке належить парламенту, в реальній дійсності має оманний характер;

здійснення зовнішньої політики. Уряд керує здійсненням зовнішньої політики держави. Питання зовнішньої політики посідає важливе місце у повсякденній діяльності уряду. Він визначає напрями діяльності цих органів, з допомогою яких здійснюються зовнішньополітичні функції держави. Формування дипломатичного і консульського апарату, керівництво розвідувальними органами, укладення договорів, участь у переговорах — усе це здійснюється безпосередньо урядом;

надзвичайні повноваження. Умови здійснення урядом надзвичайних повноважень досить чітко викладені у конституціях або містяться у спеціальних законах про надзвичайний стан. Підставою для введення надзвичайного стану є загроза зовнішній безпеці, внутрішні заворушення тощо. Внаслідок введення надзвичайного (осадного) стану припиняється дія прав, свобод та їх гарантій, виникає юридично оформлена відмова від законності; до відання уряду належить вирішення загальних питань і керівництво державною

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: