Общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Преступления против государственной власти, интересов го­сударственной службы и службы в органах местного самоуправ­ления, традиционно именуемые должностными преступлениями, представляют собой уголовно-правовое проявление коррупции¹. Будучи многогранным, социально сложным и во многом объек­тивно обусловленным явлением, коррупция с точки зрения пра­вового регулирования требует комплексного подхода, в рамках которого меры уголовного права должны занимать ведущую, но не единственную роль. Опасность коррупционных проявлений, в том числе и рассматриваемых преступлений, весьма емко, хотя и несколько эмоционально описана в преамбуле европейской Кон­венции об уголовной ответственности за коррупцию², где отмеча­ется, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает основы надлежащего государствен­ного управления, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, ведет к искажению условий конкуренции, за­трудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демо­кратических институтов и моральным устоям общества³. Наша же страна по уровню коррупции занимает одно из первых мест в мире: по некоторым оценкам, в этом отношении Россия стоит в одном ряду с такими государствами, как Колумбия, Нигерия и Боливия⁴.

¹ В строгом смысле этого слова, не все помещенные в гл 30 УК преступ­ления являются должностными, так как дача взятки (ст 291 УК) совершается любым лицом, преступление, предусмотренное ст. 288 УК, — публичным слу­жащим, не являющимся должностным лицом, а предусмотренное ст 292 УК, — любым публичным служащим

² Подписана Россией 27 января 1999 г. Находится в стадии ратификации. ³См: РЮ 2003. №1 С 44

⁴ См: Борьба с коррупцией — осознанная необходимость или политиче­ский лозунг? II РЮ 1999. № 5. С. 63.

Нормы гл. 30 УК посвящены установлению преступности и наказуемости деяний, которые представляют собой нарушения нормальной деятельности публичной власти в целом и ее орга­нов. Эти нарушения совершаются «изнутри», т.е. самими субъек­тами властных полномочий, поэтому они обладают повышенной общественной опасностью.

Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного само­управления (должностные преступления) — это предусмотрен­ные гл. 30 УК общественно опасные деяния, совершаемые вопре­ки интересам публичной службы с использованием занимаемого виновным служебного положения и причиняющие либо создаю­щие непосредственную угрозу причинения существенного вреда правам и законным интересам граждан и организаций, общества и государства.

Видовым объектом этих преступлений является совокупность общественных отношений, обеспечивающих правильную, т.е. соответствующую закону, деятельность властного публичного аппарата — органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учрежде­ний, а также органов управления в Вооруженных Силах, других войсках и иных воинских формированиях РФ.

В названии гл. 30 УК говорится о направленности этих пре­ступлений против государственной власти, интересов государст­венной службы и службы в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» с изм. на 11.11.2003¹ государственная служба — это профессио­нальная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных государственных орга­нов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, а так­же лиц, замещающих государственные должности РФ и государст­венные должности субъектов РФ. Выделяются следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Муниципальная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществ­ляется на постоянной основе на муниципальной должности,

¹ СЗ РФ 2003 № 22 Ст 2063, № 46 (ч. I). Ст. 4437

544

не являющейся выборной¹. Служба в органах местного само­управления — более широкое понятие, нежели муниципальная служба, поскольку она включает деятельность выборных долж­ностных лиц местного самоуправления и членов выборных орга­нов местного самоуправления. И государственная служба, и служба в органах местного самоуправления являются самостоя­тельными, но близкими по юридической природе видами пуб­личной службы. Посягательство на интересы публичной службы означает нарушение законности в деятельности ее институтов, т.е. государственных органов, органов местного самоуправления, органов управления в войсках и воинских формированиях, а так­же отдельных муниципальных или государственных служащих. Указание на направленность должностных преступлений против государственной власти следует понимать следующим образом: некоторые должностные лица не являются государственными или муниципальными служащими, следовательно, совершая соответ­ствующее преступление, не посягают на интересы соответст­вующей службы, но посягают на законную деятельность властно­го публичного аппарата в целом.

Непосредственными объектами рассматриваемых преступле­ний являются общественные отношения, складывающиеся по поводу обеспечения отдельных составляющих правильного функционирования властного публичного аппарата². В преступ­лениях, предусмотренных ст. 285, 285, 285² и 292 УК, непо­средственным объектом выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу обязанности должностных лиц и иных публичных служащих осуществлять свою профессиональ­ную деятельность только в интересах службы; в преступлениях.

¹ См Федеральный закон от 08.01.98 № 8-ФЗ «Об основах муниципаль­ной службы в Российской Федерации» с изм на 25 07.2002 СЗ РФ 1998 № 2. Ст. 224; 2002 № 30. Ст 3029

² Вопрос о непосредственном объекте должностных преступлений вызы­вает в теории уголовного права дискуссии Подробно об этом см: Здравомы-слов Б В Должностные преступления Понятие и квалификация. М. 1975 С 11-13, Лысое МД Ответственность должностных лиц по советскому уго­ловному праву. Казань, 1972 С. 71-81, Сахаров А.Б Ответственность за должностные преступления по советскому уголовному праву М., 1956. С. 35-38; Светлое А Я Ответственность за должностные преступления. Киев, 1978 С. 34, 35: Утевский Б С Общее учение о должностных преступлениях М.. 1948. С. 300, и др

предусмотренных ст. 286, 288, 293 УК, — общественные отно­шения, складывающиеся по поводу обязанности должностных лиц и иных публичных служащих осуществлять свою профес­сиональную деятельность компетентно и строго на основе закона; преступления, предусмотренные ст. 289-291 УК, посягают на общественные отношения, обеспечивающие реализацию принци­па бюджетного финансирования служебной деятельности пуб­личных служащих и должностных лиц; наконец, преступление, предусмотренное ст. 287 УК, нарушает общественные отноше­ния, обеспечивающие реализацию конституционного принципа разделения властей.

Преступления, предусмотренные ст. 285, 285², 290-292 УК, в качестве обязательного признака имеют предмет — бюджетные средства, средства государственных внебюджетных фондов, взят­ка, официальный документ. Предмет преступления — информа­ция (документы, материалы) — может быть обязательным при­знаком отдельных разновидностей отказа в предоставлении ин­формации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК).

С объективной стороны одни из рассматриваемых преступ­лений характеризуются действиями, другие — как действиями, так и бездействием. Только в форме действий могут совершаться нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285 УК), неце­левое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285² УК), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК), получение взятки (ст. 290 УК), дача взятки (ст. 291 УК) и служебный подлог (ст. 292 УК). Такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК) и халатность (ст. 293 УК), могут быть совершены и бездействием.

Характеризуя действие или бездействие как признак объек­тивной стороны должностного преступления, необходимо отме­тить, что оно совершается: а) с использованием служебных пол­номочий либо благодаря занимаемому служебному положению; б) вопреки интересам службы.

546

Суть первого признака в том, что сама возможность соверше­ния указанного в законе действия обусловлена компетенцией виновного или значимостью и авторитетом занимаемой им долж­ности. Иными словами, совершая преступление, виновный ис­пользует фактически имеющиеся у него в силу занимаемого слу­жебного положения возможности. Если же речь идет о бездейст­вии, то обязанность действовать определенным образом (не выполненная виновным) непосредственно предусмотрена в том или ином акте, содержащем функциональные обязанности винов­ного (закон, приказ, положение). В этой связи Пленум Верховно­го Суда СССР в п. 8 постановления от 30.03.90 № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» указал, что по этим делам необходимо устанавливать круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, а также нормативные акты, их регламентирующие¹.

Второй признак свидетельствует о том, что виновный исполь­зует свое служебное положение не в интересах публичной служ­бы, а вразрез с ними («во зло»). Его деяние противоречит как конкретным целям и задачам занимаемой должности или осуще­ствляемой им публичной деятельности, так и целям и задачам всего публичного аппарата в целом.

Основные составы преступлений, предусмотренных ст. 285, 285², 287, 289-292 УК, сконструированы по типу формальных, по­этому такие преступления являются оконченными в момент со­вершения указанных в законе деяний вне зависимости от фактиче­ского наступления последствий. Составы остальных должностных преступлений материальные, т.е. они предусматривают в качестве обязательного признака общественно опасные последствия в виде существенного нарушения прав и охраняемых законом интересов личности, общества или государства. Основной состав халатности (ст. 293 УК) требует причинения крупного ущерба. Соответствен­но, обязательным признаком этих преступлений является причин­ная связь между нарушением (неисполнением) лицом своих обя­занностей и наступившими вредными последствиями.

¹ См.: Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (РФ) по уголовным делам М, 1999. С. 309.

С субъективной стороны все должностные преступления, кроме халатности, характеризуются умышленной формой вины. Преступления, предусмотренные ст. 285, 292 УК, в качестве обязательного признака альтернативно предусматривают мотив совершения преступления — корыстная или иная личная заин­тересованность. Корыстный мотив также характерен и для пре­ступлений, предусмотренных ст. 289, 290 УК, однако прямо в диспозициях соответствующих статей не назван.

В зависимости от специфики субъекта преступления все пре­ступления против государственной власти, интересов государст­венной службы и службы в органах местного самоуправления подразделяются на преступления, совершаемые: 1) любыми ли­цами, отвечающими признакам общего субъекта, — ст. 291 УК; 2) государственными служащими или служащими органов мест­ного самоуправления (публичными служащими), которые не яв­ляются должностными лицами, — ст. 288 УК; 3) должностными лицами, — ст. 285-287. 289. 290, 293 УК; 4) как должностными лицами, так и публичными служащими, которые не являются должностными лицами, — ст. 292 УК.

Государственным служащим является гражданин РФ, испол­няющий обязанности государственной службы за денежное возна­граждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств соответствующего бюджета субъекта Федерации. Му­ниципальным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Фе­дерации, обязанности по муниципальной должности муниципаль­ной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Отечественное право не содержит единого понятия должност­ного лица. Поэтому лица, признаваемые должностными в соответ­ствии, например, с хозяйственным законодательством, могут не отвечать требованиям, предъявляемым к этой категории лиц уго­ловным законодательством. Уголовно-правовое понятие должно­стного лица дается в примечании 1 к ст. 285 УК, из которого сле­дует, что должностными лицами признаются три категории граж­дан а) лица, осуществляющие функции представителя власти; б) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции

548

в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Воо­руженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ; в) лица, выполняющие административно-хозяйственные функции в тех же органах, учреждениях и формированиях.

А. Представители власти Легальное определение этой кате­гории должностных лиц дается в примечании к ст. 318 УК, в силу которого представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находя­щихся от него в служебной зависимости. Главным признаком представителя власти является наличие у него распорядительных полномочий в отношении не подчиненных ему по службе лиц. Распорядительные полномочия — это возможность предъявлять обязательные для исполнения требования, налагать меры юриди­ческой ответственности или издавать нормативные акты, содер­жащие обязательные правила поведения и (или) меры ответст­венности за их нарушения. Адресатом этих полномочий являются любые лица, не подчиненные представителю власти по службе (представитель власти может вообще не иметь подчиненных). Примерный перечень представителей власти приведен в п. 2 по­становления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерче­ском подкупе» (например, депутаты Государственной Думы, де­путаты законодательных органов государственной власти субъек­тов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной вла­сти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники проку­ратуры и т.п.)¹.

Б Лица, выполняющие организационно-распорядительные функ­ции. Организационно-распорядительные функции, в отличие от функций представителя власти, по общему правилу реализуются в сфере подчиненности одних лиц другим, т.е. выполняются началь­ником в процессе его взаимоотношений с подчиненными по служ­бе. Они включают, например, подбор и расстановку кадров, орга­низацию труда и службы подчиненных, поддержание дисциплины,

¹ ВВС РФ 2000 №4 С 5.

применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взыска­ний (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судеб­ной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подку­пе»). Примером должностного лица, выполняющего организаци­онно-распорядительные функции, может служить заведующий кафедрой государственного вуза, главный врач муниципальной больницы и т.п.¹

В. Лица, выполняющие административно-хозяйственные функ­ции. Административно-хозяйственные функции означают полно­мочия по управлению государственным или муниципальным имуществом, по определению его фактических и правовых пер­спектив. К таковым могут быть отнесены принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения. В частности, эти функции выполняют начальники фи­нансовых управлений администрации того или иного субъекта РФ или муниципального образования и их заместители, заве­дующие хозяйственной частью в учреждениях и т.п. Так, были признаны должностными лицами и осуждены за получение взя­ток за выделение ссуд из фонда занятости заведующий бюро за­нятости населения города и специалист этого же учреждения².

Организационно-распорядительные и административно-хозяй­ственные функции осуществляются во многих сферах. Однако должностным признается лицо, выполняющее их не везде, а лишь в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Воо­руженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Если же указанные функции осуществляются в иных организациях (коммерческих или некоммерческих, не являющихся при этом го­сударственным или муниципальным учреждением), ответствен­ность за должностное преступление исключается. При определен­ных условиях лицо может нести ответственность за совершение

¹ В последние годы судебная практика признает наличие организацион­но-распорядительных функций у преподавателей государственных вузов поскольку принимаемые ими в процессе контроля знаний студентов решения порождают для последних определенные правовые последствия, хотя ни о каких отношениях подчиненности в данном случае говорить не приходится (БВСРФ. 2000. №2- С 12,2002 №8. С 15)

²БВСРФ 1997 №4. С 13

550

преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 УК). Игнорирование этих различий приво­дит к ошибкам в судебной практике¹. Не могут признаваться так­же должностными лицами поверенные, представляющие в соот­ветствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности².

В законе говорится, что функции всех трех указанных выше видов могут осуществляться постоянно, временно или по специ­альному полномочию. Постоянное осуществление функций пред­полагает занятие определенной должности (по выборам, по на­значению), временное — также замещение определенной долж­ности, но только по назначению и на определенный, обычно, непродолжительный срок. Пленум Верховного Суда РФ от 10.02.2000 в п. 1 постановления разъяснил, что выполнение пере­численных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), норма­тивным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным но то органом или долж­ностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с ос­новной работой (народные и присяжные заседатели и др.)³. Пол­номочие называется специальным, потому что предполагает чет­кое и конкретное определение действий, которые должны быть совершены для достижения заранее поставленных целей (принять участие в деятельности создаваемой государственной комиссии по расследованию причин аварии, быть присяжным или народ­ным заседателем и т.п.).

Возможны ситуации, когда одно лицо одновременно выполняет и сугубо профессиональные, и должностные функции (организаци­онно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные). Например, главный врач государственной поликлиники, с одной стороны, осуществляет прием, лечение граждан (как и любой

¹ ВВС РФ 1998 №11. С. 10 ²БВСРФ 2000 №4 С 6 ³ ВВС РФ 2000 № 4 С 5

медицинский работник), а с другой — руководит профессиональ­ной деятельностью подчиненных ему сотрудников (врачей, меди­цинских сестер и т.п.). Ответственность за должностное преступ­ление он может нести только во втором случае, когда содеянное обусловлено наличием у виновного организационно-распоряди­тельных или административно-хозяйственных функций.

В четырех составах преступлений (ст. 285, 286, 287, 290 УК) имеется квалифицирующий признак, относящийся к особому должностному положению виновного, — совершение преступле­ния лицом, занимающим государственную должность РФ или го­сударственную должность субъекта РФ. Во всех этих преступлени­ях, за исключением предусмотренного ст. 287 УК, ответственность повышается также и для глав органов местного самоуправления. Все указанные лица являются должностными, поскольку осущест­вляют функции представителей власти. Их понятие дано в приме­чаниях 2 и 3 к ст. 285 УК. Так, примечание 2 к ст. 285 УК к тако­вым относит лиц, занимающих должности, устанавливаемые Кон­ституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения пол­номочий государственных органов¹. Это, например, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные судьи, чрезвычай­ный и полномочный посол РФ, федеральный министр и т.п. Лица, занимающие государственные должности субъектов РФ, как пра­вило, прямо указываются в специальных законах субъектов Феде­рации (например, Закон Читинской области от 11.07.96 «О госу­дарственных должностях и государственной службе Читинской области»; Закон Московской области от 14.03.97 «О государствен­ных должностях Московской области»). На федеральном уровне такого специального закона не принято, и практика вынуждена ориентироваться на Указ Президента РФ от 11.01.95 «О государст­венных должностях Российской Федерации»².

¹ Примечания 2 и 3 к ст 285 УК с небольшими редакционными измене­ниями (говорится не о занятии, а о замещении должности и уточняется круг органов, для обеспечения полномочий которых должность предусмотрена, — федеральные органы и органы государственной власти субъектов Федера­ции соответственно) воспроизведены в абз 6 и 7 п. 1 ст 1 Федерального закона от 27 05 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Россий­ской Федерации»

²РГ, 1995, №11, 12.

552

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: