Цена судебной ошибки

(Республика. 1997, 21 мая)

Как известно, 15 апреля сего года Конституционный Суд Республики Беларусь пересмотрел принятое 4 ноября 1996 г. заключение "О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года "О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его проведению". Заключение Конституционного Суда было опубликовано в печати, и на него сразу же появились отклики. В некоторых газетах были опубликованы статьи, авторы которых, к сожалению, не посчитали необходимым глубоко вникнуть в юридическую сущность проблемы. Для информации читателям сообщу, что решение от 4 ноября 1996 г. было опубликовано в газете "Звязда" 19 ноября 1996 г., а от 15 апреля 1997 г. - в "Звездзе" 25 апреля 1997 г., "Народной газете" - 20 мая 1997 г.

Что побудило Суд пересмотреть Заключение от 4 ноября 1996 г. и какие для этого правовые основания?

Согласно статье 42 закона о Конституционном Суде Республики Беларусь решение Суда должно быть пересмотрено им по собственной инициативе в случаях, если открылись новые обстоятельства, неизвестные на момент принятия решения и которые могут существенно повлиять на его сущность, изменилась конституционная норма, на основании которой принято решение.

Таким образом, названная статья закона определяет, что только Суд вправе решить вопрос о пересмотре своего заключения. В этом проявляется и окончательность решения, которое невозможно обжаловать или опротестовать. Если же допущена ошибка, то Суд не только может, но и должен по своей инициативе ее исправить. Это вполне нормально. Мы видим, что очень часто изменяются (пересматриваются) законы, указы, иные акты самими же органами, их принявшими. Высшие судебные инстанции, например, Пленумы, также нередко возвращаются к своим решениям и их пересматривают. Органы конституционного контроля здесь не исключение. За рубежом судебные инстанции, осуществляющие конституционный контроль, также принимают решения, которые расходятся с ранее принятыми решениями, т.е. по существу пересматривают их, формируя новые правовые отношения. Достаточно в этой связи проанализировать практику Верховного Суда США. Напомню, что ранее в практике Конституционного Суда Беларуси были случаи, когда он "дезавуировал" ранее принятые решения. Достаточно напомнить заключение от 30 октября 1995 г. по поводу изменений избирательных законов (речь шла об уменьшении квоты участия избирателей в выборах) и принятое 22 ноября 1995 г. толкование названного заключения. Если сравнить суть этих решений, то можно смело утверждать, о пересмотре ранее принятого заключения. Надо также отметить, что этот "пересмотр" был сделан в не очень корректной форме: без выхода в открытое заседание, привлечения сторон и т.д.

При возбуждении производства по делу о пересмотре заключения от 4 ноября 1996 г. учитывались многие обстоятельства и, в частности, не исследование практики назначения майского (1995 г.) референдума. Именно в принятом тогда Верховным Советом постановлении от 13 апреля 1995 г. по данному вопросу адекватно отражены нормы ряда статей Конституции (74, 149 и др.). При вынесении Судом 4 ноября 1996 г. заключения это следовало учитывать.

Читателю предлагаю еще раз внимательно изучить заключение от 4 ноября 1996 г. При вдумчивом его прочтении можно увидеть, что оно носит противоречивый характер, многие положения не соответствуют реалиям, носят явно избирательный, а порой просто надуманный характер. Резолютивная часть не вытекает из приведенных в мотивировочной части доводов. Это равносильно тому, как если бы суд общей юрисдикции в мотивировочной части приводил доказательства хищения, а осудил за хулиганство. Заключение от 4 ноября 1996 г. грешит явными "натяжками". На все это обращено внимание Судом при вынесении им решения 15 апреля 1997 г.

Одним из наиболее острых при проведении в ноябре 1996 г. референдума был вопрос о том, кто определяет его вид.

Для тех, кто желает разобраться в этом вопросе, подчеркну, что статья 74 Конституции от 15 марта 1994 г. вовсе не случайно состояла из трех частей. Такая конструкция и редакция статьи 74 были сделаны разработчиками проекта Конституции умышленно и они были так сформулированы после того, как Верховный Совет 12 созыва отказал в назначении республиканского референдума, предложенного оппозицией БНФ о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета и проведении осенью 1992 года новых выборов. Тогда было собрано несколько сотен тысяч подписей граждан, однако народная инициатива в проведении референдума парламентом не была поддержана.

Для того, чтобы избежать подобных ситуаций, в проекте Конституции 1994 г. появилось положение о том, что если предложение о проведении референдума исходит от Президента, избираемого всем народом, или реализуется народная инициатива путем сбора необходимого числа подписей, то Верховный Совет в тридцатидневный срок обязан назначить только дату проведения референдума. Здесь нет ничего необычного, подобная практика существует и за рубежом, где, кстати, нередко Президенты самостоятельно решают вопросы о проведении народных голосований.

В отличие от указанных субъектов инициатива в проведении референдума может исходить и от 70 и более депутатов. В этом случае большинство Верховного Совета могло поддержать такую инициативу, а могло и не согласиться с ней, ограничившись лишь рассмотрением данного вопроса.

Особо следует сказать о видах референдумов. Они могут классифицироваться по различным основаниям. Можно выделить общенациональные и местные, обязательные и факультативные, консультативные и решающие, петиционные, конституционные, статутные, законодательные, инициативные и другие. На это обращали внимание и эксперты по делу А.Т.Широков и Д.А.Гавриленко.

Под обязательным референдумом за рубежом, кстати, понимают такой его вид, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято.

В преддверии ноябрьского референдума, а иногда и после него высказывались утверждения, что путем народного голосования можно вносить только отдельные изменения и дополнения в Конституцию, но нельзя обновлять (изменять) ее целиком.

Более вредного и бессмысленного утверждения, видимо, трудно придумать. Вред его состоял в том, что вместо размышлений о содержательной стороне спорили - это новая Конституция или нет. Рассудительными оказались зарубежные эксперты. Никто из них не высказался против вынесения вопроса о конституционных изменениях на референдум: они критиковали, и порой обоснованно, то, что предложили инициаторы проведения народного голосования.

Посвятив выяснению этого вопроса почти 99% времени, в конце концов и Конституционный Суд вынужден был признать, что в Конституции 1994 г. не содержатся критерии оценки объема и характера внесенных в нее изменений и дополнений, поэтому Верховный Совет вправе был вынести на референдум предложенные инициаторами проекты решений.

Статьи 83 и 149 Конституции от 15 марта 1994 г. позволяли изменять Конституцию двум субъектам: Верховному Совету и народу. За рубежом очень часто помимо парламента и народа правом изменения Конституции могут наделяться также и специально создаваемые для этих целей органы - конституционные ассамблеи.

Раздел VIII Конституции регламентировал порядок ее изменения. Кстати, в нем вообще не шла речь о необходимости принятия специального закона, определяющего процедуру изменений путем народного голосования Конституции, поскольку в ней решены практически все наиболее важные вопросы: кто может инициировать такой референдум, кто назначает дату и в какие сроки, когда не могут вноситься изменения, какое требуется число голосов и т.д. (см. статьи 3, 37, 73, 74, 77, 78, 149 Конституции, а также закон о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь (ст.36 и другие).

Ну, а если уж кто-то полагает, что все же нужен специальный закон, то его следовало принять в течение двух лет, т.е. до 30 марта 1996 г. Однако ни в одном из планов законопроектных работ, в том числе и по приведению текущего законодательства в соответствие с Конституцией, он не значился. Конституционная норма должна действовать напрямую и при отсутствии специального акта. Это аксиома права.

Особый интерес представляет анализ статьи 149 Конституции. В первой части говорится о конституционных преобразованиях, осуществляемых Верховным Советом. Во второй - о том, что изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум.

В юриспруденции, как и в точных науках, значение имеет даже запятая. Обращаю внимание читателей на то, что во второй части этой статьи речь идет не об изменениях и дополнениях, вносимых в Конституцию, а об изменении Конституции. То есть под изменениями понимается как ее частичное, так и полное обновление (изменение). Если обратиться к текстам прежних Конституций 1937 (ст.122), 1978 (ст.172) годов, то там специально не оговаривалось, как принимается новая Конституция, а речь шла в целом об изменениях Конституции, и этими требованиями руководствовались при полном обновлении (изменении) Конституции. Стать на другой путь, значит признать, что 15 марта 1994 года Конституция принята с нарушениями.

Вообще удивительно, что нужно доказывать верховенство воли народа. Именно народ всегда выступал высшим арбитром в споре между властями. Об этом справедливо говорилось при подготовке к референдуму в 1992 году. Никто из разработчиков проекта Конституции 1994 года не имел цели ограничить власть народа в сфере конституционных преобразований. Во всяком случае этот вопрос на протяжении четырех лет работы в таком контексте ни разу не поднимался. К тому же вряд ли можно считать легитимной ту Конституцию, которая запрещает народу самому определять, по какому Основному Закону жить.

В пылу баталий перестали верить даже очевидным вещам. Второе предложение второй части статьи 149 Конституции от 15 марта 1994 года гласит: "Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки". Казалось бы яснее ясного: именно решение об изменении Конституции, а не "о рекомендации изменить Конституцию", "считается принятым", а не "нуждается в утверждении".

Вторая часть статьи 149 Конституции по существу не допускает проведения референдума, решение которого не является окончательным. Поэтому, уж если референдум об изменении Конституции назначен, то его решение является окончательным. Другого Конституция не допускает.

Отмечу, что Конституции путем народного голосования принимались в переломные моменты во многих странах: Франции, России, Эстонии, Казахстане, Румынии, Таджикистане, восточных землях объединенной Германии, недавно проведен конституционный референдум в Польше. И никто после референдума не претендовал на роль редактора воли народа.

Я уже обращал внимание на противоречивый характер заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. Когда его читаешь, невольно возникает вопрос: можно ли так безответственно относиться к подготовке документа, всколыхнувшего не только Беларусь, но добрую часть Европы. Плоды этой правовой ошибки мы сейчас пожинаем.

Остановлюсь еще на одном моменте. Суд анализировал пункты 2.2, 2.5, 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 года.

Пункт 2.2 сформулирован так: "Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь), предложенными Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко", а пункт 2.5 - "Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев".

Что же признает неконституционным в своем заключении от 4 ноября 1996 года Конституционный Суд? Он признает не соответствующим Конституции и законам пункт 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. "в части вынесения проектов изменений и дополнений Конституции на обязательный референдум". Однако в анализируемом постановлении речь шла о Конституции 1994 года с изменениями и дополнениями, предлагаемых соответственно Президентом и фракциями депутатов, а не о проектах изменений и дополнений Конституции. Это, как говорят, две большие разницы. Юридический ляп заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 года сразу обнаруживается при внимательном его прочтении. Признали неконституционным то, чего не было в постановлении от 6 сентября 1996 года. Но зато резонанс огромный: Суд "что-то запретил"... Заключение от 4 ноября 1996 г. уже только по этой причине можно признать юридически ничтожным.

В продолжение этого отмечу, что Суд в резолютивной части заключения от 4 ноября 1996 г. указал на невозможность проведения обязательного референдума: из пункта 3 постановления Верховного Совета он выхватил лишь эту фразу. Однако он не перечеркнул проведение референдума, решение которого является окончательным и имеет обязательную силу. Референдумы, как отмечалось, могут быть различных видов, в том числе конституционные, факультативные, законодательные и т.д. и их решения - окончательные.

Интересным в этой связи является выступление одного из руководителей Конституционного Суда 5 ноября 1996 года на сессии Верховного Совета, который, по его словам, был уполномочен сделать некоторые заявления, адресованные парламенту. Он сказал, что хотя Суд признал "неконституционным пункт 3 постановления Верховного Совета в части вынесения на обязательный референдум двух проектов, но мы вас не подталкиваем к тому, какой должен быть референдум - обязательный либо консультативный. Это решение должны принять вы и, наверное, с учетом мнения инициаторов" (см. Стенограмма Верховного Совета 13 созыва от 5 ноября 1996 г. N 24., стр.116).

Следуя этой логике, Верховный Совет попытался изложить пункт 3 постановления от 6 сентября 1996 г. в новой редакции. Однако принятые постановления не вступили в действие.

Но самый главный вопрос: а могло ли вообще постановление Верховного Совета "О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению" быть предметом рассмотрения Конституционного Суда? Нет! Ни Конституция, ни закон не наделили Конституционный Суд правом конституционного контроля ненормативных актов.

Постановление от 6 сентября 1996 г. не носит нормативный характер, оно является правоприменительным актом, и это следует не только из названия акта - постановление, но и из анализа его содержания. Об этом убедительно сказал в своем заключении заведующий кафедрой теории и истории государства и права Академии управления А.Т.Широков - эксперт по делу. Данный акт был принят в форме постановления, а не закона, так как вопросы распорядительного, контрольного характера согласно статье 116 Временного регламента Верховного Совета принимаются в форме постановления. Совсем не случайно в статье 127 Конституции 1994 года среди нормативных актов не были указаны постановления Верховного Совета.

Нормативным актом считается письменный документ, принятый уполномоченным органом, направленный на установление, изменение или прекращение норм права. Очень важно иметь в виду, что нормативный акт адресуется широкому кругу лиц и не исчерпывается однократным применением, например, проведением только референдума 24 ноября 1996 года. В отличие от этого ненормативные акты адресуются конкретным лицам, они рассчитаны на однократное применение, например, на проведение конкретного референдума 24 ноября 1996 г. В постановлении не установлены новые правила поведения, а принимаются меры по исполнению закона, в котором эти правила зафиксированы.

Именно такой подход получил свое закрепление в Рекомендательном законодательном акте "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ", который был одобрен Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств еще 13 мая 1995 г. Названный документ был принят в целях упорядочения системы действующих в государствах - участниках Содружества нормативных правовых актов, создания стандартов подготовки и оформления проектов и повышения культуры правотворчества. Этот документ вообще не фигурировал в деле, по которому 4 ноября 1996 г. вынесено заключение. Согласно ст.2 рекомендательного акта под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. Этим критериям постановление Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. не отвечает, так как оно носит правоприменительный характер. На это, кстати, обращали внимание в своих письменных отзывах при рассмотрении 4 ноября 1996 года дела Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Прокуратура, Министерство юстиции.

В отличие от зарубежных органов конституционного контроля Конституционный Суд Беларуси ни Конституцией, ни законом не наделен правом проверки конституционности проведения референдумов, выборов, разрешения споров о компетенции и т.п. Поэтому он не может разрешать подобного рода споры, так как и Суд связан требованиями Конституции. Хотя я не исключаю возможности наделения Суда в законодательном порядке таким правом.

В связи с тем, что заключение Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. не было основано на Конституции, а постановление от 6 сентября 1996 г. не могло быть предметом рассмотрения, Конституционный Суд 15 апреля 1996 г. отменил ранее принятое заключение, а производство по данному делу прекратил.

И в заключение еще две ремарки. Исходя из анализа развития конституционного процесса в конце 1996 года складывается впечатление, что его участники (стороны) практически повторяли ходы друг друга и каждый при этом не прочь был бы выиграть, а когда же народ сказал свое слово, проигравшая сторона вдруг стала упрекать другую, что та "неправильно ходила". Видимо, более разумным был бы подход, в соответствии с которым предложения Президента, в том числе и о конституционных изменениях, внимательно изучались бы в парламенте. Ведь на референдум глава государства пошел после того, когда его инициативы были проигнорированы в парламенте. В результате отказ пойти на небольшие уступки привел к существенным правовым корректировкам.

Сейчас, как представляется, разумным было бы стремление содействовать формированию конституционной практики, становлению правовой системы Беларуси, которая бы отвечала высоким международным стандартам. Уверен, что существующие государственные структуры, государственные служащие работают во имя интересов нашей страны и ее народа. Во имя этой цели мы все должны работать.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: