Единство, разделение, «противовесы» и взаимодействие «ветвей» власти.

Одной из важнейших проблем, относящихся к организации государственной власти, в течение нескольких столетий является вопрос о единстве и разделении властей. В обоих случаях речь идет об организационно-правовом и социальном аспектах проблемы. Если мы говорим о единстве власти, то организационно-правовой аспект заключается в том, вручается государственная власть какому-либо одному органу (например, абсолютному монарху) или единой системе определенных органов, провозглашаемых единственными носителями государственной власти в юридическом понимании этого термина (например, власть советов в марксистско-ленинской концепции), а второй аспект единства означает властвование определенной социальной общности (народа, пролетариата и т. д.), что осуществляется, как мы говорили, прежде всего, но не только, посредством государства. Единство государственной власти в организационно-правовом смысле — это структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принципиально единые методы их деятельности.

В данном параграфе речь идет о единстве государственной влагти, а че г» монизме всякой втасти вообще. Суверенитет народа не исключает разделения, например, экономической, политической и духовной власти. В капиталитических странах господствуют капиталистические экономические отношения. Хозяйская власть на предприятиях не может быть разделена — таково было основное требование предпринимателей Франции (их национальной ассоциации), выступавших против наделения советов предприятий (рабочих, заводских, производственных советов) полномочиями в сфере производства (деятельность этих советов ограничивали преимущественно вопросами социальных: услуг). Но в той же Франции в области идеологии, художественного творчества господствуют левые взгляды, нередко левый авангардизм, они идеологически властвуют во французском обществе, а политическая власть, ее содержание, ее мероприятия в значитепьной мере зависят от силы различных групп давления, от смены правых и левых партий у власти. С другой стороны, возможно и абсолютное единс1во властвования в обществе с огосударствленной экономикой, однопартийностью и государственной идеологией.

Единство государственной власти юридически обосновывалось и провозглашалось еще в Древнем мире (например, обожествление фараонов в Египте), в Средние века такой подход получил наиболее отчетливое выражение в абсолютных монархиях, в XX в. тезис о единстве власти, сосредоточенной в руках фюрера, дуче, каудильо, отстаивали пропагандисты фашистских режимов. Другие тоталитарные и авторитарные режимы также исходили из концепций единой, до предела централизованной государственной власти.

С требованиями единства власти выступали не только представители реакционных сил и тоталитаризма, но и наиболее прогрессивные представители молодой буржуазии, выражавшей общенародные интересы. Возражая против концепции разделения властей, выдающийся французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо отстаивал идею единой верховной власти, что, как он считал, неизбежно вытекает из требований суверенитета народа. Руссо полагал, что различные формы деятельности государства, характеризующие его властные полномочия (законодательство, управление, правосудие), служат лишь проявлению этого суверенитета.

Сказанное не означает, что Руссо отождествлял суверенитет народа и единство государственной власти. Последнее для него реализовывалось в форме прямой демократии, путем принятия решений на народных собраниях и референдумах (Руссо был уроженцем Швейцарии, где широко использовались и сейчас используются, преимущественно в кантонах, субъектах Швейцарской федерации, эти институты). Для крупных государств, в том числе Франции, Руссо допускал создание общегосударственного представительного органа, который служил бы выражением суверенитета народа. Впрочем, вопросы о структуре государственных органов в условиях суверенитета народа Руссо детально не разрабатывал.

Взгляды Руссо были поддержаны и развиты марксистами, включая В. И. Ленина. Выражением требования единства власти стал в 1917 г. в России лозунг: «Вся власть — Советам!». Это положение было закреплено во всех советских конституциях, а также в конституциях других стран тоталитарного социализма (советы имели неодинаковые официальные названия), оно фигурирует в конституциях Китая, КНДР, Кубы, Вьетнама, было провозглашено в конституциях стран социалистической ориентации в Азии, Африке и Латинской Америке. На деле советы в условиях тоталитарного социализма отнюдь не обладали полнотой власти, реальные властные рычаги находились в руках партийной номенклатуры в центре и на местах, хотя советы, состоявшие из депутатов различных слоев населения, в какой-то степени отражали интересы народа. Когда под руководством М.С. Горбачева началась так называемая перестройка, лозунг «Вся власть Советам!» был видвинут вновь, будучи направлен на подрыв властной монополии КПСС. На первом съезде народных депутатов СССР (1989 г.) он прозвучал в специальной декларации в качестве основного требования.

Таким образом, тезис о единстве власти был легализован в различных актах и использовался разными социальными силами, но они вкладывали в него неодинаковое содержание. Авторитарные и тоталитарные режимы видели в нем путь к максимальной концентрации власти в одних руках (это нашло свое выражение в идее вождизма, в упомянутой формуле партии-государства), представители прогрессивных социальных слоев таким образом отстаивали либо суверинитет народа, либо ошибочно полагали, что этот тезис поможет восстановить роль представительных органов, придушенных партийной номенклатурой. Кроме того, представители прогрессивных сил, выдвигая это требование, нередко смешивали разные явления: социальное и организационно-правовое единство власти. Руссо, выдвигая лозунг суве-ринитета народа, почти не рассматривал организационно-правовые формы его осуществления: он отстаивал сам принцип. Но социальное единство государственной власти имеет место всегда, важно лишь установить, в чьих интересах оно осуществляется. Все органы государства, в конечном счете, проводят общую политическую линию, определяемую носителем реальной власти: «политическим классом», «средним классом», административно-хозяйственной номенклатурой, номенклатурой правящей партии, фюрером, руководителем государства по конституции 1979 г. в теократическом Иране. Если какой-то орган занимает особую позицию, в итоге он распускается, ликвидируется, его деятельность приостанавливается, его персональный состав изменяется. Так было в России со Съездом народных депутатов и Верховным Советом в 1993 г., с Конституционным судом в 1993—1994 гг. Если должностные лица не разделяют курс государства, определяемый монархом, президентом, правительством, они смещаются или подают в отставку. В 1996 г. Президент России Б. Н. Ельцин сместил со своих постов многих высокопоставленных должностных лиц, занимавших особые политические позиции по вопросам развития страны, в отношении принимаемых государственных решений. Некоторые были вынуждены сами подать в отставку. В 1995 г. Президент Казахстана распустил законодательный орган республики — Верховный совет после того, как через год после выборов, Конституционный суд Казахстана установил, что выборы в этот орган в марте 1994 г. были проведены с грубыми нарушениями закона. Следует учесть, что до Ьтого в Казахстане были постоянные трения между пре-1идентом и парламентом. В марте 1995 г. Президент Белоруссии потребовал самороспуска парламента, который также находился в оппозиции президенту по принципиальным вопросам государственной политики (самороспуск осуществлен не был). Президенты других постсоциалистических стран угрожали роспуском строптивым парламентам. С другой стороны, смещались со своих постов президенты, занимавшие особые позиции по кардинальным вопросам общественного развития (Азербайджан, Грузия), парламенты угрожали им импичментом (Румыния) и даже пытались таким способом остановить переход страны на путь свободного развития (Россия в 1993 к), увольнялись в отставку многие правительства, нарушавшие государственный курс.

Словом, социально-политическое единство власти, выражающееся в принципах государственной политики внутри страны и на международной арене, должно присутствовать всегда. Если между органами государства, проводящими эту политику, возникают принципиальные разногласия, они преодолеваются самыми разными способами, вплоть до насильственных. Социально-политическое единство власти должно быть обеспечено.

Иначе решается вопрос организационно-правового единства государственной власти. Возможны: организационно-правовое единство, находящее свое персональное выражение в личности монарха, фюрера, руководителя государства и т. п.; такие системы, когда все органы государства, выполняющие различные функции, представляют собой иерархическую структуру, и лишь определенный вид органов объявляется носителем всей полноты власти (Советы в СССР); организационно-правовое единство, которое допускает на базе общих конституционных принципов автономию различных ветвей власти в резервированной для них сфере, устанавливая иерархическое соподчинение органов исполнительной власти (например, в России, США или африканской Нигерии). В федеративном государстве требование единства власти связано также с отношениями федерации и ее субъектов, поскольку и в федерации, и в ее субъектах осуществляется государственная власть (а не только местное самоуправление в административно-территориальных единицах). Организационно-правовое единство в данном случае предполагает подчиненность государственной власти субъектов власти федерации по вопросам, зарезервированным конституцией в качестве предметов исключительного ведения федерации, сферу совместных полномочий, где закон федерации имеет верховенство по отношению к законам ее субъектов, наконец, сферу исключительного ведения субъектов федерации, где в случае противоречий федерального и местного законов действует закон субъекта федерации. Есть и другие способы размежевания компетенции, то есть властных полномочий между федерацией и ее субъектами (например, в Индии), но в любом случае организационно-правовое единство государственной власти тем или иным путем обеспечивается. В конечном счете, независимо от того, идег речь об унитарном или федеративном государстве, при любом варианте все органы государственной власти действуют согласованно, взаимосвязанно, на основе общих принципов. В этом смысл тезиса о единстве государственной власти, что не противоречит концепции разделения власти на ее отдельные ветви, принципу разделения властей. Так решается вопрос и конституцией России 1993 г. Ст. 5 гласит, что федеративное устройство России основано на «единстве системы государственной власти» и одновременно провозглашает принцип разделения властей (ст. 10).

Тезис о разделении властей был выдвинут идеологами прогрессивной буржуазии, представлявшей интересы народа, в борьбе против произвола королевского абсолютизма. Обычно эту концепцию связывают с именем французского автора Ш.-Л. Монтескье, взгляды которого в известной мере отражали стремление недостаточно сильной буржуазии к компромиссу с феодалами (до него аналогичные идеи высказывал английский мыслитель Дж. Локк, опираясь на британскую практику). Монтескье утверждал, что сосредоточение власти в одних руках ведет к «ужасному деспотизму» и предлагал разделить государственную власть на три ветви: законодательную (парламент), исполнительную (король и его министры) и судебную (независимые суды). Впервые концепция разделения властей получила законодательное закрепление в конституции США 1787г., действующей до сих пор. Наряду с концепцией разделения властей на эту конституцию оказали влияние идеи Руссо о единстве власти как выражении суверенитета народа. Поэтому организационно-правовое разделение властей сопровождалось не только системой их сдержок и противовесов, но и социальной трактовкой единства власти. Словами:

«Мы, народ Соединенных Штатов...» создатели конституции провозглашали его суверенитет, а затем «делили» органы государства по трем ветвям власти.

Таким образом, в концепциях единства и разделения властей и в их конституционном выражении имеются различные аспекты. Концепция разделения властей делала упор на организационно-правовое размежевание полномочий между ветвями власти (различными системами органов государства), хотя при появлении этой концепции в основе такого разделения лежали социальные моменты: стремление ограничить всевластие дворянства и его представителя — короля, хотя бы путем компромиссов, что и осуществлялось в Великобритании, служившей отправным пунктом для этой концепции. Концепция единства власти при ее появлении (речь идет о работах, обосновывающих эту концепцию, а не о практике всевластия египетских фараонов) делала акцент на социальном единстве власти. Ж.-Ж. Руссо, отстаивавший суверенитет народа, как отмечалось, очень мало говорил о самих формах осуществления государственной власти. Однако в своей практической реализации эта концепция приобретала, как правило, реакционные организационно-правовые формы, воплотившись в авторитаризм, а то и тоталитаризм власти, всевластие одного органа, одной структуры.

Разные стороны обеих концепций не исключают друг друга (что, казалось бы естественным при употреблении слов «единство» и «разделение»), а сочетаются. Почти во всех современных конституциях в тех или иных формулировках говорится и о единстве, и о разделении властей, провозглашается власть народа (лишь в немногих конституциях абсолютных монархий говорится о всевластии короля) и закрепляется принцип разделения властей. По традиции, идущей от Локка и Монтескье, называются обычно три ветви власти, легализованные конституциями: законодательная, исполнительная, судебная, но в некоторых государствах организационно-правовая сторона этой концепции подверглась модификациям. Конституционная доктрина стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Бразилии 1988 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (корпус граждан-избирателей, а иногда в его состав включаются и не собственные граждане, а граждане других стран Латинской Америки, но на основе взаимности). Свое организациоп ное выражение эта четвертая власть нашла в создании избирательных трибуналов, от общегосударственного до местных, которые рассмагривают споры о выборах, утверждают их результаты и т. д. Иногда говорится о другой четвертой власти: власти прессы, средств массовой информации. В данном случае, однако, происходит подмена понятий. Пресса в современном государстве, особенно демократическом, социально-правовом государстве, оказывает огромное воздействие на общественное мнение, а через него и непосредственно на органы государственной власти. Но пресса не является государственной властью, во многих странах нет даже газет, издаваемых государст-веннымии органами, в США нет государственного телевидения. Характеристика прессы как четвертой власти имеет лишь описательное, но не научное значение.

Иногда называют и большее количество властей. В доктрине и некоторых проектах конституций (в частности, в проекте конституции Никарагуа, предложенном в 1986 г. одной из партий) фигурирует контрольная власть, которая должна была быть представлена, в частности, Генеральным контролером республики с подчиненным ему аппаратом. Система органов «национального контроля» есть в некоторых странах Латинской Америки, в Бангладеш, контрольные органы (органы конституционного контроля, омбудсманы, счетные суды или счетные палаты, контрольные палаты, прокуратура и др.) существуют в большинстве государств мира.

По существу, шесть властей были названы в конституции Алжира 1976 г., действовавшей до принятия новой конституции в 1989 г.: политическая (осуществлялась правящей в то время единственной легальной партией), законодательная (парламент), исполнительная (президент и правительство), судебная (суды), контрольная (различные органы, не составлявшие единой системы), учредительная (предполагалось, что ее осуществляет народ путем принятия конституции, на референдумах и т.д.). Эти шесть властей в конституции названы функциями, но раздел III, посвященный им, имеет заголовок: «Об организации властей».

Не все упомянутые выше идеи о множественности ветвей власти приняты в науке, но тезис об особой контрольной власти получает в доктрине определенное признание, хотя есть и противники этой точки зрения. В конституциях отчетливого выражения эта идея пока не получила.

В связи с концепцией, которая предусматривает отделение президента от ветви исполнительной власти (правительства) и характеризует его только как главу государства, встает вопрос о возможности особой ветви власти — арбитражной. В конституции Франции 1958 г., как упоминалось, говорится, что президент своим арбитражем обеспечивает нормальное функционирование публичных властей (ст. 5). Конечно, нужно иметь в виду, что эта формулировка была включена в текст при президенте де Голле, который стремился к укреплению личной власти, но нельзя не придавать значение консти­туционной норме и соответствующей практике Французской Республики в течение нескольких последних десятилетий. Аналогичные формулировки включены в 90-х гг. в конституцию Румынии, некоторых стран Африки. Проблема о характере власти президента встала и в ходе длительной дискуссии при подготовке нового проекта Конституции России. В тексте Конституции, принятой на референдуме 12 декаблря 1993 г., предусматривается отделение Президента от исполнительной власти (исполнительная власть по тексту конституции принадлежит Правительству, но формулировки об арбитраже Президента нет). На практике Президент РФ осуществляет определенные функции исполнительной власти (ему непосредственно подчинены некоторые министры, в том числе все «силовые» министры, он дает указания премьер-министру), принимает участие в законодательной власти, промульгируя, в частности, законы, а указами Президента в специфических условиях России регулируется огромное поле общественных отношений. На деле, Россия не парламентарная, а полупрезидентская республика, но с подавляющим доминированием Президента в структуре власти.

Итак, обе теории, и единства, и разделения властей — завоевание передовой общественной мысли, но важна их интерпретация и реальная практика. Тезис о единстве власти как выражении исключительного суверенитета народа призван противостоять узурпации власти какими-либо классами, социальными группами, политическими органиациями, партиями, военными или революционными советами, а в юридическом плане — обеспечивав единою политик)- ьссл органов гос>Дарства по принципиальным вопросам. Единство системы власти в федеративном государстве служит целостности, укреплению государства, противостоит попыткам сепаратизма, которые гибельны, что отчетливо показал опьп распада, например, Югославии, как для федерации, так и для ее субъектов.

Концепция разделения властей призвана служить целям демократии в государственном управлении, взаимному контролю властей, препятствовать попыткам авторитаризма. Но такое разделение — отнюдь не панацея от всех бед в управлении обществом. Нужны еще многие слагаемые (соответствующий уровень политической и правовой культуры среди населения и в государственном аппарате, не только разделение, но и ограничение всевластия, в том числе правом, системой сдержек и противовесов и др.), чтобы разделение властей стало плодотворным. Более того, опыт современных государств, где принята эта концепция, свидетельствует, что успешное функционирование ветвей власти невозможно без их взаимозависимости и взаимодействия. Современная концепция организационно-правовой структуры власти все чаще получает новое звучание: единство, разделение, взаимный контроль и взаимодействие властей. Такая постановка вопроса все чаще находит отражение в нормах новых конституций, хотя в качестве общего принципа она почти нигде не зафиксирована в четкой формулировке. Наиболее полное выражение этот тезис получил в конституции Казахстана 1995 г. (п. 4 ст. 3 гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе конституции и законов в соответствии с принципами ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».)

Реальное осуществление такой формулы призвано иметь огромное политическое значение, в том числе для легализации и легитимации самой государственной власти. Это относится и к России. Хаос в политической жизни нашей страны в начале 90-х гг., противостояние законодательной и исполнительной власти (в нем участвовал и Конституционный суд), которое привело к вооруженным действиям и гибели почти полутора сотен человек (по официальным данным), ао мноюм были связаны с епсуг-ствием такого взаимодействия.

Исторический опыт показывает, что ни единство, ни разделение властей не могут быть реализованы в «абсолютно чистом» виде, Лицо или орган, концентрирующий государственную власть, вынужден считаться с другими составными частями государственного механизма. Так было в Древнем мире и в Средние века, армейская верхушка, органы политической полиции, ближайшее окружение разного рода фюреров корректировали многие их решения. В концепции социального единства власти народа тоже есть определенные коррективы: народ состоит из различных классов, социальных слоев, профессиональных и иных групп и, как отмечалось выше, их воздействие на государственную власть неодинаково.

С другой стороны, теория разделения властей не может быть реализована в виде непроницаемых перегородок между различными сферами деятельности государства. Даже если говорить не о чрезвычайных, а об обычных условиях, то нормотворческая (по существу законодательная) власть принадлежит не только парламенту. Акты, имеющие силу закона, издает президент (такая, «регла-ментарная» власть принадлежит ему по некоторым конституциям), правительство (так называемое делегированное законодательно по уполномочию парламента в каждом отдельном случае), в некоторых странах — отдельные министры. В России с начала 90-х гг. многие стороны общетвенной жизни, которые должны регулироваться законодательным путем, регулируются актами президента. Без объявления чрезвычайного положения президент России своими актами 1993 г. приостановил действие конституции 1978 г. (по существу отменил ее), деятельность парламента, местных представительных органов. Во многих странах в сферу законодательства вклиниваются верховные и конституционные суды, объявляя акты парламента неконституционными и тем самым отменяя их действие (сами акты парламента суды формально не отменяют). Эти же органы вмешиваются и в сферу испол­нительной власти, признавая неконституционными некоторые акты президента и правительства. Такая ситуация имела место и в России. С другой стороны, парламент,

его палаты могут выполнять некоторые судебные функции (например, при импичменте президенту, при обвинении в государственной измене высших должностных лиц), они иногда занимаются, хотя бы частично, управленческой деятельностью. Органы исполнительной власти иногда создают специальные административные суды. Таким образом, теория разделения властей осуществима прежде всего в плане общего принципа, руководящего начала, которое следует иметь в виду при создании структуры государственных органов и определении контуров их полномочий. Как и идея единства власти, она не имеет и, видимо, не может иметь абсолютно «чистых» форм осуществления.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: