Welfare State как символ процветания 5 страница

Концепция Эдит Аршамбо основывается на тезисе о ключе­вой роли послевоенного среднего класса: «Французские исследо­вания, посвященные членству и деятельности в общественных ор­ганизациях, явно подтверждают этот тезис: профессионалы, руко­водящие работники, педагоги и социальные работники составляют большинство членов общественных организаций, а процент во­лонтеров в "третьем секторе" возрастает вместе с уровнем образо­вания»³⁰.

Определенный интерес представляет также теория доверия (trust theory). В этой концепции слабость рынка выражается в так называемой несостоятельности контракта, являющейся следстви­ем асимметрии информации, которая часто бывает уделом потре-

216

бителей услуг: «...оценка потребителем качества услуг, оказывае­мых в здравоохранении, образовании, социальном обеспечении... либо международная помощь, не является легким делом...»³¹.

Основной аргумент звучит как утверждение, что потребите­ли рыночных услуг не обладают достаточной информацией о каче­стве приобретаемых услуг... в особенности, когда услуги авансиро­ваны или представляют сложность в оценке, либо когда человек, приобретающий услугу, не является ее потребителем. В таком слу­чае в рамках концепции несостоятельности контракта указанные факторы позволяют рассматривать общественные организации, как заменитель (суррогат) рынка в вопросах оказания услуг.

По мнению автора этой концепции Генри Хансманна, обще-ственные организации являются более надежными услугодателя-ми, нежели организации частного сектора (по причине запрета распределения доходов от осуществляемой деятельности между членами организации либо ее учредителями и сотрудниками). По­этому неправительственные организации в большей мере реагиру­ют на потребности окружения, так как коммерческие мотивы не;. являются их базовым принципом³².

Пол Димаджио и Хельмут Анхейер обращают внимание, что для некоторых теоретиков делегирование государством все большего числа функций частным организациям, а также квази­публичным организациям с целью поддержания стабильности и легитимности представляет собой выражение кризиса легитим­ности государства³³. В поддержку этого тезиса выдвигается аргу­мент, что если государство не в состоянии осуществлять власть, то для поддержания стабильности и легитимности его независи­мость относительно отдельных социальных групп уменьшается, что порождает проблемы с «управлением».

В научной литературе мы можем найти аргументы в под­держку тезиса, что сильные связи между организациями могут привести к параличу политической и социальной деятельности. Однако Димаджио и Анхейер утверждают, что степень воплоще­ния приписываемых этим организациям ролей зависит от исто­рии их возникновения, а также от характера их взаимоотношений с другими секторами.

Не стоит также переоценивать влияние этих организаций на функционирование государства, хотя элиты и в самом деле могут

217

Глава 6. Гражданское общество в системе Welfare State

использовать их для продвижения собственных интересов, но на практике в их распоряжении находятся более эффективные ин­струменты доступа к власти, например, законодательство, позво­ляющее использовать частный капитал для публичного блага³⁴.

Следует отметить позицию Вольфганга Зайбеля, утвержда­ющего, что смысл существования общественных организаций обусловливается тем, что они представляют собой «институцио­нальное решение, которое позволяет современным обществам, имеющим сложную структуру, справляться с политическими и социальными проблемами». «Функцией общественных органи­заций, — пишет Зайбель, — является, однако, не решение проб­лем, а своеобразное "сохранение" политичес ких и социальных вопросов, которые не могут быть подняты правительством... Это освобождает правительство от ответственности, которая могла бы привести к принятию риска, угрожающего ловерию к полити­ческой системе в целом»³⁵.

Таким образом, общественные организации освобождают правительство от ответственности за недостаточность либо от­сутствие решений обозначенных проблем, одновременно сигна­лизируя, что они решаются другими субъектами. Согласно Зай-белю, избежать сомнительности в решении об щественных проб­лем невозможно, однако намного проще амортизировать это явление в слабых структурах организаций «третьего сектора».

Для политиков менее рискованно, если указанная сомни­тельность институтов касается не центров публичной админист­рации, а затрагивает организации, находящие ся на парапублич-ной периферии государства. Принятие такой интерпретации функции общественных организаций в государстве позволяет в некоторой степени прояснить необходимость их существования как своего рода буферной общественно-политической сферы, а также поддержания «альтернативных» механизмов «третьего сек­тора» в области общественной (социальной) координации, вдо­бавок выясняя также неизбежную слабость этих организаций.

Среди подходов, объясняющих существование обществен­ных организаций, определенную роль играют концепции, опира­ющиеся на значение исторической традиции как фактора, опре­деляющего место подобных организаций в социальной системе отдельных стран. В поддержку этой концепции Саламон и Ан-

218

6.3. Институты самоорганизации в системе Welfare mix

хейер утверждают, что индивидуальный потребитель не имеет свободного выбора между теми, кто предоставляет услуги (рын­ком, «третьим сектором» или государством), поскольку возмож­ность выбора подлежит принципиальному ограничению с точки зрения существовавших в прошлом образцов исторического раз­вития, которые существенным образом определяют условия, имеющиеся в наличии в данное время и в данном месте.

Также следует отметить концепцию категорических огра­ничений Джеймса Дугласа. Он утверждает, что в демократиче­ских государствах правительство сталкивается с тремя видами ограничений в развитии государственных услуг³⁶.

Первое из этих ограничений касается гораздо меньших воз­можностей государственных учреждений инициировать и укоре­нять инновационные решения в сфере социальной политики: «Прежде чем демократическое правительство сможет начать те или иные действия, оно должно обеспечить себе поддержку отно­сительно большой части общества»³⁷.

Общественные организации находятся в несравнимо более выгодной ситуации, так как их решения не подлежат непосредст­венной оценке избирателями. Более того, в процессе историче­ского развития они подтвердили, что в состоянии играть роль экспериментатора и инициатора в сфере социальных услуг. Дуг­лас подчеркивает: «практически все без исключения базовые со­циальные услуги были инициированы и оказываемы первона­чально гражданскими инициативами»³⁸.

Второе ограничение проистекает из убеждения, что общест­венные организации обеспечивают значительно большее разно­образие оказываемых услуг, нежели может обеспечить правитель­ственный сектор. Спектр услуг, оказываемых государственными учреждениями, среди прочего, зависит от того, насколько диффе­ренцирована система ценностей в обществе. Дуглас утверждает: «Не подлежит сомнению, что сам принцип государственных га­рантий в сфере социальной защиты принимается и поддерживает­ся широкими группами населения, однако в то же время существу­ют принципиальные разногласия между отдельными социальны­ми группами на предмет того, какого рода социальные услуги должны быть финансированы из собранных налогов»³⁹.

Третье административное ограничение, в значительно мень­шей степени затрагивающее общественные организации, чем го-

219

Глава 6. Гражданское общество в системе Welfare State

сударственные учреждения, — обязательство строго придержи­ваться принятых норм и ограничений, а также политическая от­ветственность за принятие решений.

6.4

Партнерство государства и НКО в реализации социальной политики

Эволюция отношения к пониманию роли НКО

Итак, существует достаточно аргументов, которые говорят в пользу как установления партнерских отношений между госу­дарством и НКО, так и востребованности НКО как актора соци­альной политики.

Исследователи отмечают, что процесс трансформации соци­альной политики идет в направлении привлечения дополнитель­ных акторов, в том числе институтов самоорганизации граждан. Согласно А.А. Демидову, происходит модификация рациональной модели управления; меняется состав акторов, участвующих в про­цессе выработки и реализации социальной политики; процесс принятия решения выходит за рамки формальных государствен­ных структур; государство утрачивает статус единственного агента управления, «допустив» других акторов не только к процессу выра­ботки политики, но и к ее реализации⁴⁰.

В этих условиях Н КО как поставщик благ населению перво­начально развивается в самостоятельном русле. Однако в Европе и США государство вскоре обратило внимание на рост масштабов «третьего сектора» и выгоды, извлечь которые оно могло из коор­динированного взаимодействия с НКО. Признание НКО в качест­ве важного партнера, которому можно доверить выполнение неко­торых традиционно закрепляемых за государством социальных функций, отвечало главному требованию к государственной соци­альной политике — расширению социальных программ при од­новременном сокращении издержек и нагрузки на само государст­во как главного агента социальной политики. Это также отвечало и требованиям обеспечения большей демократичности в управлен-

220

6.4. Партнерство государства и НКО в реализации социальной политики

ческом процессе, поскольку НКО стали привлекаться в государст­вах Европы и в США к процессу управления обществом. В Вели­кобритании анализ выгод от сотрудничества с НКО привел к при­нятию закона, обязывающего органы местного самоуправления сотрудничать с НКО в деле реализации возложенных на них соци­альных функций полноправного актора социальной политики. Сдвиг в понимании такой роли НКО на Западе происходил по мере профессионализации «третьего сектора», расширения мас­штаба его присутствия в социальной сфере как поставщика обще­ственных благ и увеличения симпатий населения к его деятельно­сти. Западные государства всеобщего благосостояния отреагиро­вали на появляющуюся возможность расширения своих рамок, особенно с учетом кризисных процессов в обществе⁴¹.

Модели взаимоотношений государства и НКО в реализации социальной политики

Мы отмечали присутствие неизбежной специфики как в формировании моделей социальной политики в разных странах и регионах мира, так и в деятельности некоммерческих обществен­ных организаций разных стран. Это же следует отметить и в выра­ботанных институтами самоорганизации моделях взаимодействия с государством в реализации социальной политики. Данные осо­бенности обусловлены рядом причин, в том числе различиями в историческом развитии. «В Германии и США, — отмечает Г. Вере-мейчик, — неправительственные некоммерческие объединения являются интегральным элементом смешанной системы социаль­ного обеспечения, в которой они оказывают услуги от имени госу­дарства. Во Франции в силу этатистских традиций предоставление услуг некоммерческими организациями "от имени государства" не получило широкого распространения, т. е. не развита практика де­легирования государственных компетенций организациям "третье­го сектора". Однако даже во Франции де-факто существует сотруд­ничество между неправительственными организациями и государ­ственной администрацией. Проявляется это в субсидировании из государственного бюджета деятельности общественных организа-

221

Глава 6. Гражданское общество в системе Welfare State

ций, оказывающих услуги в сфере охраны здоровья, образования и социальной помощи»⁴².

Суммируя известные подходы, А.И. Сухарев рассматривает систему моделей взаимодействия и сотрудничества институтов власти и НКО:

германская «корпоративная» модель, законодательно опреде­ляющая создание единого органа (союза) независимых ассоциа­ций в сфере социального обеспечения, с которым правительство обязано проводить консультации по всем вопросам принятия за­конов социального блока. Более того, на практике данная система работает таким образом, что сетевые структуры Н КО уже на стадии обсуждения социальных программ определяют свою компетен­цию и нишу для их реализации;

американская модель «групп интересов», или, другими сло­вами, свободной конкуренции интересов. Формально в США не существует прямых каналов «включенности» сети НКО в процесс выработки политических решений в сфере их функциональной ниши. «Третий сектор» действует на поле «политических субсис­тем», косвенно воздействуя на ту или иную законодательную инициативу через Конгресс, администрацию, различные мини­стерства и ведомства, а также влиятельные государственные орга­низации и экспертные центры, в том числе и методами нефор­мального лоббизма или формирования общественного мнения;

британская модель партнерства представляет собой что-то среднее между американским и германским вариантами. В ми­нистерстве по внутренней политике был создан своеобразный надзирающий орган (отдел по НКО), который тщательно прове­ряет финансовые запросы к государству структур «третьего сек­тора» о реализации конкретных проектов, корректирует назначе­ние предложенных целевых задач с учетом стратегии правитель­ства в сфере социальной политики. При достижении консенсуса по проекту отдел министерства оказывает соответствующую ор­ганизационную помощь НКО через подчиненные ему Нацио­нальный совет добровольческих организаций Великобритании и его филиалы на местах⁴³.

Итак, мы видим, что процесс трансформации социальной политики идет в направлении привлечения новых акторов, в том числе общественных некоммерческих организаций.

222

6.4. Партнерство государства и НКО в реализации социальной политики

Что же меняется в обществе и оказывает влияние на изме­нение отношения к институтам самоорганизации граждан? Все очевиднее проявляется многосубъектность социальной полити­ки, множится число акторов, участвующих в ее формировании и осуществлении, меняется понимание роли и значимости НКО⁴⁴.

В конце первого десятилетия XXI в. человечество оказалось в ситуации обострения финансового и экономического кризиса, что неизбежно подтверждает необходимость проведения продуманной социальной политики, обеспечения эффективной социальной за­щиты. В связи с этим вопрос о выборе оптимального соотношения акторов в системе социального обеспечения не только не утрачива­ет остроты, но и подтверждает свою актуальность. М. Феррера в своей статье обозначает тенденции в социальной политике нового столетия. «Основная цель политики государства всеобщего благо­состояния в XX в., — пишет известный исследователь государства благосостояния, — заключалась в обеспечении экономической без­опасности людей пожилого возраста. Основная цель социальной политики XXI в. — предоставление справедливых жизненных шан­сов молодежи. Социальная политика должна быть прогрессивной, что предполагает инвестирование в дошкольное образование детей, в образование в целом, необходимы приоритеты семейной полити­ки. Образование должно стать органическим и центральным ком­понентом социального государства. Необходима поддержка инди­видуальных перспектив и достижений, содействие эффективному равенству возможностей и шансов, справедливой социальной мо­бильности. Прогрессивным является инвестирование в человече­ский капитал и подготовку квалифицированных кадров»⁴⁵.

Дихотомия «государство против рынка» оказалась недоста­точно надежной гарантией обеспечения социальных потребно­стей и социальной стабильности. В современных условиях необ­ходимо прийти к определению эффективного и справедливого баланса между государственным и общественным участием в уре­гулировании обеспечения социальных нужд, институционально­му закреплению «прав и полномочий» субъектов социальной по­литики.

Концепция государства всеобщего благосостояния тради­ционно строилась на понятиях защиты, надежности, равенства,

223

Глава 6. Гражданское общество в системе Welfare State

перераспределения, включенности. Сегодня эта система должна быть дополнена понятиями индивидуальной автономии, ответ­ственности, развития способностей, расширения и обогащения спектра индивидуальных возможностей. Welfare State становится динамичным и прогрессивным Welfare mix, объединяющим воз­можности и способности разных институтов, акторов и сфер со­временного общества.

В литературе последних лет все чаще можно встретить тезис о становлении глобальной неправительственной общественной системы. Этот вопрос непосредственно связан с проблемой фор­мирования глобальной социальной политики, которой также по­священо значительное число зарубежных и отечественных работ⁴⁶. Как упоминалось выше, в 1990-х годах Институтом Дж. Хопкинса было проведено широкомасштабное сравнительное исследование функционирования НКО. Тогда же в научный оборот было введе­но понятие «глобальная революция Н КО» (associational revolution)⁴⁷, которое предполагает новые возможности для организации и ин-ституционализации частных (индивидуальных и групповых) ини­циатив, формирует качественно новый формат ответственности институтов самоорганизации граждан по отношению к ключевым вызовам глобальной цивилизации, а также перспективы участия институтов самоорганизации в формировании системы глобаль­ного благосостояния — Global Welfare Regime.

Глава 7

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: