Было ли государство всеобщего благосостояния

В СССР?

По первоначальному замыслу предполагалось рассмотреть в книге феномен государства всеобщего благосостояния как порож­дение западноевропейской культуры, его трактовку в контексте развития западной социальной политики. Но в ходе работы возни­кали вопросы: а что было в СССР, можно ли рассматривать прово­дившуюся в стране социальную политику как своеобразный вари­ант государства благосостояния? Казалось, что это совсем другая тема, что в СССР Welfare State не было и быть не могло, что госу­дарство всеобщего благосостояния — исключительно феномен систем с рыночной экономикой. Этот аргумент неоднократно вы­двигался на проходивших несколько лет назад дискуссиях, приво­дился он и в работе «Два века социальной политики» (2005).

«Мы уже переступили порог XXI века... Какой будет и будет ли социальная политика?

Очень много написано о кризисе... государства всеобщего благосостояния, однако не предложено ни одной новой модели, способной по значимости соперничать с этой концепцией.

Социальную политику СССР вряд ли можно рассматривать как самостоятельное воплощение, как евразийскую ветвь поли­тики Welfare State. Государство благосостояния и его социальная политика — атрибуты демократического гражданского общества, правового социального государства. Там, где есть исторические основания для диктатуры, многовековые традиции рабства, меньше всего думают о таком механизме социального и экономи­ческого развития, как социальная политика Welfare State...

В СССР, бесспорно, проводилась социальная политика, вполне соответствовавшая идеологии этого государства и его пла­новой экономике; социальная политика, обеспечивавшая интере­сы номенклатуры и минимальный уровень потребления остальных слоев населения, карикатурно повторявший номенклатурный по набору услуг, но не по их качеству.

253

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

В определенном смысле это была стройная система мер по обеспечению насущных социальных потребностей. Население на­шей страны, родившееся и выросшее в пресловутую советскую эпо­ху, до сих пор с ностальгией вспоминает о своих гарантированных социальных правах на труд, на отдых и др. Однако сегодня не имеет смысла говорить о размерах зарплат, социальных отчислениях, уров­не пенсионного обеспечения в контексте реального экономическо­го положения страны даже последних лет советского периода. Ре­альная экономическая ситуация, ее политическое и статистическое выражение никогда не были доступны рядовому советскому челове­ку, и еще менее вероятно, что, собственно, благодаря системе соци­альных отчислений (даже при всей ее плановой упорядоченности) обеспечивалось реальное решение социальных вопросов»¹.

Несколько смущало, что в книге о государстве благосостоя­ния, о социальной политике XX-XXI вв. не приводится сопостав­лений с Россией, в которой в течение 70 лет также предпринима­лись серьезные действия по организации социального обеспече­ния; так появилась настоящая глава. Если это и не государство всеобщего благосостояния в его западном рыночном варианте, то своего рода попытка осуществления мечты об идеальном государ­ства, социальной справедливости, равном распределении, удов­летворении социальных потребностей.

В данном случае важно не то, было ли в СССР именно Welfare State и какой модели в типологии Г. Эспинг-Андерсена оно соответствует. Вопрос заключается в том, в какой мере соци­альная политика СССР соответствует модели «заботливого» госу­дарства, решающего социальные проблемы, так же как государ­ство всеобщего благосостояния представляется воплощением мечты об идеальном государстве на Западе.

8.1

СССР и патерналистская модель социальной политики

В истории государства всеобщего благосостояния в XX в. есть свои парадоксы и аномалии. Так, шведскую модель государ­ства всеобщего благосостояния нередко называют социалистиче-

254

8.1. СССР и патерналистская модель социальной политики

ской, говорят о феномене шведского социализма. И действитель­но, принципы социальной политики, проводившейся в Швеции, во многом совпадают с принципами социальной политики, про­водившейся в СССР.

Следует также отметить, что при всем своем разнообразии модели государства благосостояния в западных странах (с уста­новкой на благосостояние для всех) неизбежно в том или ином объеме предполагали контроль и участие государства, привлече­ние формальных социальных процедур, наличие и формирова­ние основных инструментов, с помощью которых государство стремится гарантировать соответствующий уровень благосостоя­ния и посредством которых оно перераспределяет ресурсы неры­ночными способами. Таким образом, в своей основе западные доктрины во многом тяготеют к идее государственной опеки над социальной сферой, что сближает их с основными принципами патерналистской модели. Остановимся на особенностях модели государственного патернализма.

В директивной экономике нашей страны и других социа­листических стран реализовывалась так называемая патерна­листская модель социальной политики. Именно патернализм представлял собой важнейшую черту данной социальной модели. Венгерский социолог и экономист Януш Корнай определяет па­тернализм как модель, при которой «центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и од­новременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным»².

На первый взгляд, государство, сосредоточивая в своих ру­ках основную массу ресурсов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их с наибольшей эффективностью, удовлетворяя по мере возможности наиболее насущные потребности членов общества. Однако в условиях то­талитарного правления патернализм оборачивается засильем и бесконтрольностью бюрократии, что создает предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь граждан. Худшим по­следствием патернализма является рост социальной пассивности граждан, упование на государство как на высшую инстанцию в решении всех социальных проблем.

255

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

8.1. СССР и патерналистская модель социальной политики

В учебнике «Управление социальной сферой» (1998) пред­лагается следующая характеристика патерналистской модели со­циальной политики с акцентом на особенностях ее применения в СССР и странах социалистического содружества.

Одна из характерных черт патерналистской модели — жест­кое директивное регулирование производства, распределения и обмена социальными благами и услугами. Последствием такого регулирования в СССР явилась не только непомерная для госу­дарства «ноша» в виде попытки директивно сбалансировать объ­ем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительского рынка, что привело в конечном счете к полно­му диктату производителя³.

Следующая черта патерналистской модели — этатизм, ого­сударствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреж­дений. Этатизм является логическим продолжением патернализ­ма и служит инструментом прямого вмешательства государства в функционирование социальной сферы и вытеснения из нее лю­бых субъектов, способных не только составить конкуренцию, но и предложить сотрудничество в решении социальных проблем. Прямое следствие этатизма — чрезвычайно слабое развитие, а часто и отсутствие, рыночных отношений в отраслях социальной сферы. Причем уровень развития рыночных отношений весьма различается по отраслям.

В таких отраслях, как образование, здравоохранение, соци­альное обеспечение, практически полностью отсутствовали плат­ные формы, и ресурсы для их развития направлялись из государ­ственного и местного бюджетов и из средств предприятий. В отра­слях культуры, связи и физической культуры, на пассажирском транспорте рыночные отношения приняли модифицированную форму, предусматривавшую платные формы обслуживания насе­ления, но при этом на услуги данных отраслей устанавливались заниженные по сравнению с себестоимостью цены, требовавшие постоянных и все возраставших дотаций. В третьей группе отрас­лей — торговле, общественном питании, бытовом обслужива­нии — исторически сохранялись элементы реального рынка, при­сутствовала и некоторая доля частной собственности. Но особен­но активно рыночные отношения в этих отраслях развивались в форме теневой экономики⁴.

256

Еще одна существенная черта патерналистской модели — эгалитаризм (равенство в потреблении материальных благ и услуг). Данный принцип социальной политики сыграл важную роль в обеспечении общедоступности социальных благ. На его основе в СССР была достигнута всеобщая грамотность, улучше­ны жилищные условия миллионов людей, снижена заболевае­мость по большинству болезней, увеличена продолжительность жизни. Вместе с тем эгалитаризм снижал стимулы к труду у насе­ления, отрицательным образом влиял на качество предоставляе­мых услуг. При этом декларируемые государством эгалитарист­ские принципы часто вступали в противоречие с многочислен­ными привилегиями номенклатурного класса.

Следующая черта патерналистской модели — гарантиро­ванная всеобщая занятость — была обусловлена отсутствием ре­ального рынка труда. По мере интенсификации общественного производства политика всеобщей занятости столкнулась со зна­чительными трудностями, в частности, в создании все новых ра­бочих мест. В то же время слаборазвитая система переподготовки и переквалификации кадров в сочетании с массовой первичной подготовкой кадров не позволяла оперативно реагировать на за­просы народного хозяйства. С другой стороны, в стране сущест­вовала скрытая безработица, причем не только в форме занятости в домашнем и личном подсобном хозяйстве, но и вследствие не­эффективного использования рабочего времени, особенно со стороны инженерно-технических работников и младшего управ­ленческого персонала⁵.

Таким образом, применение патерналистской модели соци­альной политики во многом было предопределено исторически, соответствовало особенностям российского менталитета и в при­ложении к характеру российской социально-экономической и по­литической ситуации в течение нескольких десятилетий давало положительные результаты в разных областях социальной сферы.

На протяжении десятилетий государство играло роль мо­нопольного субъекта социальной политики в России, что не мог­ло не отразиться на характере и результатах проводимой полити­ки. Государство выполняло функции не только субъекта социаль­ной политики, но и ее гаранта, отвечая за реализацию многих необходимых направлений жизнедеятельности как общества, так и отдельного человека.

257

L,

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

Однако на определенном этапе развития общества патер­налистская модель социальной политики стала существенным препятствием к совершенствованию социально-экономических отношений. Поэтому по мере реформирования российского об­щества возникла потребность поиска альтернативной модели со­циальной политики.

8.2

Российские и зарубежные исследователи о социальной политике СССР

Попытки определения советской модели социальной политики

Мы отмечали, что вопрос «Было ли в СССР государство всеобщего благосостояния?» широко обсуждался как в отечест­венной, так и зарубежной научной среде, эта тема и сегодня вы­зывает интерес. Фундаментальный анализ этой проблемы пред­ставлен Г.М. Ивановой в работе «На пороге "государства всеоб­щего благосостояния". Социальная политика в СССР (середина 1950-х - начало 1970-х годов)», опубликованной в 2011 г.⁶

Согласно Ивановой, в Советском Союзе проводились об­ширные исследования социальной политики. Большинство ра­бот написано экономистами, обществоведами, философами, в меньшей мере — историками. «В 1970-е и в первой половине 1980-х годов в общественных науках наблюдался "социальный бум", что явилось откликом советских ученых на призыв партии расширить исследования по теоретическим вопросам развитого социализма»⁷. В 1980-е годы было сформировано определение социалистической социальной политики, под которой подразу­мевалась «последовательная политика, направленная <...> на преодоление классовых различий в социалистическом обществе, развивающемся на собственной основе. В конечном счете, это политика построения бесклассового социально однородного об­щества»⁸. После XXVII съезда КПСС (1986) социальная политика СССР была подвергнута острой критике. Главным аргументом

258

8.2. Российские и зарубежные исследователи о социальной политике СССР

было то, что социальная политика финансировалась по остаточ­ному принципу.

В постперестроечный период российские исследователи предпринимали попытки на основании сравнения с типологией, разработанной Г. Эспинг-Андерсеном, выявить сходство совет­ской модели социальной политики с одним из трех базовых типов. Например, говорили о сходстве социальной политики в СССР с социал-демократической и консервативной моделями этой типо­логии⁹. Но такая позиция подвергалась жесткой критике: «сход­ство советской и западной моделей было чисто внешним, а в СССР действовали иные институты и практики, чем на Западе»¹⁰.

Зарубежные исследователи старались избегать подобных сравнений, поскольку в основе государства всеобщего благососто­яния лежат рыночная экономика, гражданское общество и право­вое государство. Однако отсутствие четкого определения феноме­на «государство всеобщего благосостояния» давало основания для проведения аналогий между социальной политикой в СССР и ка­питалистических странах. Главным фактором, позволяющим про­водить сопоставление, является то, что в основе социальной поли­тики в обоих случаях лежит «социальная активность государства, которое берет на себя ответственность за обеспечение основных социальных потребностей граждан». Одним из первых, кто обра­тил внимание на сходство советской социальной политики и госу­дарства всеобщего благосостояния, был историк-экономист, спе­циалист в области анализа советской экономики Алек Ноув. В 1964 г. он написал статью под названием «Является ли Советский Союз государством всеобщего благосостояния?». Проведенный им анализ не исключал утвердительного ответа на этот вопрос".

Однако большинство зарубежных исследователей сходятся во мнении, что модель социальной политики СССР больше под­ходит под определение «государственного патернализма»'².

Оборотная сторона социальной политики

И все же: можно ли считать, что в СССР — независимо от определений государства всеобщего благосостояния — была пред­принята попытка осуществить мечту об идеальном государстве?

259

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

Г.М. Иванова так описывает основные вехи развития соци­альной политики в СССР. Период правления Сталина — сложное время в истории страны. Этот период характеризуется тяжелым материальным положением людей, высоким уровнем бедности в стране. «...Существовавший в советском обществе в первой поло­вине 1950-х годов уровень потребления минимальных жизнен­ных благ (питание, одежда, жилищные условия, отдых), — пишет Иванова, — позволяет говорить об абсолютной бедности основ­ной части населения. Бюджетные обследования семей рабочих (по всем отраслям промышленности), проведенные ЦСУ СССР в первом квартале 1954 г. и первом квартале 1955 г., показывали, что доля среднемесячных расходов на питание, одежду и оплату жи­лья составляла в совокупном доходе семьи рабочего 70%, а сред­немесячный остаток наличных денег равнялся нулю»¹³.

В середине 1950-х годов наблюдался высокий уровень без­работицы. Во всех крупных городах наблюдался значительный избыток рабочей силы. «Большинство граждан были уверены, что государство (в лице партийных и советских органов) обязано предоставить им работу, ведь "право на труд" гарантировалось 118-й статьей Конституции. В той же статье говорилось и о лик­видации безработицы. По этой причине в Советском Союзе не существовало ни социального страхования от безработицы, ни специальной системы учета безработных, ни социальной помо­щи на случай безработицы, ни организаций, обязанных по долгу службы помогать безработным в трудоустройстве»¹⁴.

Следующая проблема — жилищный вопрос. В среднем в го­родах и рабочих поселках СССР на одного человека приходилось 5 кв. м жилой площади при минимальной санитарной норме 9 кв. м. В ЦК КПСС поступали сотни тысяч писем, в которых люди писали о тяжелых жилищных условиях. Жилищное строительство в период сталинских пятилеток велось по всей стране, но ни его темпы, ни объем не отвечали потребностям растущего городского населения¹⁵.

Иванова отмечает: «Одним из первых положительных сдви­гов в сторону повышения социальной защищенности граждан был пенсионный проект Г.М. Маленкова, но ни один из трех вариантов не был одобрен ни в правительстве, ни в ЦК КПСС. Вместо этого было издано Постановление Совета Министров СССР № 113 от

260

8.2. Российские и зарубежные исследователи о социальной политике СССР

22 января 1955 г. "Об упорядочении выплаты пособий по времен­ной нетрудоспособности и выдачи больничных листков". По срав­нению с прежним аналогичным Постановлением СНК СССР, ЦК ВКП(б), ВЦСПС от 23 декабря 1938 г. "О мероприятиях по упоря­дочению трудовой дисциплины, улучшению практики государст­венного социального страхования и борьбе со злоупотреблениями в этом деле" значительно повышались требования к непрерывному стажу на одном и том же предприятии, отменялись все существо­вавшие ранее основания для получения пособия в размере полного заработка, вводился ряд других ограничений, в результате которых отдельные категории граждан вообще лишались права на пособие по болезни. Постановление не только значительно (в среднем на 30%) уменьшало размер пособий по временной нетрудоспособно­сти, но и частично перекладывало на плечи рабочих и служащих расходы на пребывание в больнице. По сути, стационарное лече­ние становилось платным и, следовательно, недоступным для мно­гих категорий граждан. Несмотря на жесткую критику населением, этот закон просуществовал до 1967 г.»¹⁶.

Успехи советской социальной политики

Наибольшие успехи в области социального обеспечения в СССР были достигнуты при Н.С. Хрущеве (так называемая «хру­щевская оттепель» (1953-1964) — период частичной демократиза­ции советского общества) и Л.И. Брежневе (так называемый «раз­витой социализм» (1964 - январь 1987), в публицистике использу­ется термин «эпоха застоя»). Остановимся на этих этапах советской истории подробнее.

«Знаковой социальной мерой, — пишет Иванова, — кото­рая повлияла на оформление патерналистской системы совет­ского государства благосостояния, стала отмена платного образо­вания. Постановление от 6 июня 1956 г. отменяло с 1 сентября 1956 г. платное обучение. Так был сделан важный шаг на пути к социальному равенству и демократизации общественных отно-

й»¹⁷.

Незамедлительного решения требовал пенсионный во­прос. 14 июля 1956 г. был принят Закон о государственных пенси-

261

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

ях, который вступал в силу с 1 октября 1956 г. Это был долгождан­ный закон для всех трудящихся, так как он устанавливал единый порядок пенсионного обеспечения рабочих и служащих, военно­служащих рядового, сержантского и старшинского состава, а так­же членов их семей. Ранее пенсионное обеспечение регулирова­лось более чем 960 законодательными актами. Этот нормативный акт не только значительно упростил пенсионное законодатель­ство, но и заметно повысил уровень пенсионного обеспечения¹⁸.

Третий пункт в социальной политике Хрущева был связан с улучшением условий и оплаты труда рабочих. 8 марта 1956 г. Пре­зидиум Верховного Совета СССР принял Указ «О сокращении продолжительности рабочего дня для рабочих и служащих в пред­выходные и предпраздничные дни». 8 сентября 1956 г. было приня­то Постановление «О повышении заработной платы низкооплачи­ваемым рабочим и служащим». Согласно этому нормативному акту устанавливалась минимальная заработная плата рабочим¹⁹.

Следующая цель социальной политики — охрана материн­ства и детства, здравоохранение, санаторное обслуживание тру­дящихся. 26 марта 1956 г. был принят указ об увеличении отпуска по беременности и родам с 77 до 112 дней (56 дней до родов и 56 — после родов). Но администрация предприятий нередко на­рушала данный указ, увольняя беременных женщин под предло­гом сокращения штатов или понижая их в должности под видом перевода на более легкую работу²⁰. Еще одна проблема была свя­зана с низкой материальной обеспеченностью женщины и семьи. Женщинам приходилось работать, при этом они далеко не всегда имели возможность поместить детей в дошкольные заведения.

Здравоохранению также уделялось много внимания. 26 марта 1960 г. было издано Постановление «О мерах по дальнейшему улуч­шению медицинского обслуживания и охраны здоровья населе­ния». На всей территории было гарантировано бесплатное меди­цинское обслуживание, что укрепляло в гражданах чувство эконо­мической безопасности. Но в этой сфере также было достаточно проблем: слабая материально-техническая база, нехватка врачебных кадров, медикаментов, лечебно-профилактических учреждений.

Хрущев обратил внимание и на жилищный вопрос, кото­рый стоял очень остро. 31 июля 1957 г. «Правда» опубликовала Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О разви-

262

8.2. Российские и зарубежные исследователи о социальной политике СССР

тии жилищного строительства в СССР», в котором партия и пра­вительство заявили о намерении в ближайшие 10-12 лет покон­чить в стране с «недостатком в жилищах». Всего в СССР в резуль­тате реализации этой программы с 1958 по 1963 г. получили жилую площадь в домах, построенных государством по новым эконо­мичным типовым проектам, 33,5 млн человек.

Согласно Ивановой, социальная политика, проводимая в СССР в период хрущевской оттепели, обретала черты политики государственного патернализма: «Советское государство высту­пало гарантом социальной защиты населения, финансировало основную часть расходов в социальной сфере, но при этом остав­ляло за собой право решать все вопросы социального развития, исходя из собственных экономических, идеологических и поли­тических приоритетов. Формированию патерналистской модели социальной политики в значительной мере способствовал отказ высшего руководства страны от политики массовых репрессий. Обретя, наконец, хотя бы относительное чувство личной без­опасности, население не стремилось избавиться от патерналист­ской опеки государства. Ограничение индивидуальной свободы в условиях экономической несвободы не воспринималось населе­нием как нечто противоестественное, скорее, наоборот, рассмат­ривалось как неотъемлемое право государства, несущего на себе бремя забот о советском человеке»²¹.

Основной фактор, который тормозил проведение социаль­ной политики, снижал ее эффективность, заключался в том, что на протяжении десятилетий советская экономика развивалась исключительно в интересах укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности, материальные потребности населения удовлетворялись в минимальном размере.

В брежневский период советское руководство продолжило курс на повышение жизненного уровня населения. Брежнев не был сторонником заведомо невыполнимых социальных обяза­тельств. Социальную программу брежневского периода предсе­датель Совета Министров СССР А.Н. Косыгин охарактеризовал как «минимум, который должен быть обязательно претворен в жизнь»²².

Итак, проводившаяся в СССР социальная политика отра­жала черты и характер государственного управления, плановой

263

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

экономики и политической идеологии советского руководства. Представляется, что определение данной модели как государст­венного патернализма не вполне соответствует истинной ситуа­ции вследствие неоднородности социальной политики в СССР. Исследователи пишут о дихотомии «реальной и декларируемой социальной политики в СССР», что в большей мере проявилось именно в эпоху «брежневского застоя». Возможно, управленче­ская верхушка жила в условиях благосостояния, в то время как большинство населения страны должно было удовлетворяться равным распределением в минимальных размерах.

При этом в условиях внутреннего идеологического давле­ния и социалистической пропаганды, а также практического от­сутствия информации о ситуации за пределами страны, распро­странении наветов на так называемое «загнивание» капитализма социальная ситуация в СССР представлялась едва ли не вопло­щением мечты о счастливой и благополучной жизни.

Коммунистическое наследие в области

социального обеспечения (страны бывшего

социалистического лагеря и СССР)

Какова позиция зарубежных исследователей относительно особенностей социального государства в СССР и на постсовет­ском пространстве?

В. Артс и Дж. Гелиссен в статье 2002 г. отмечают, что распро­страненное в академической литературе сужение географических рамок исследования Welfare States до некоторого, весьма небольшо­го количества западных демократических государств обязано книге Г. Эспинг-Андерсена «Три мира капитализма благосостояния».

Напомним, что, предложив типологию «режимов благосо­стояния», Эспинг-Андерсен не смог избежать критики в свой адрес. В частности, его упрекали за географическую узость типо­логии и предлагали расширить ее границы в пространственном аспекте, сделав возможным ее применение и за пределами евро­пейских стран²³.

264

8.2. Российские и зарубежные исследователи о социальной политике СССР

Исследователи упоминают тот факт, что в академической литературе постсоциалистические страны обычно также называ­ются государствами благосостояния²⁴. Несмотря на это многие из тех, кто занимается разработкой типологий режимов благосостоя­ния, исключают из них бывшие социалистические страны, по­скольку у них было совершенно иное историческое и экономиче­ское развитие, чем у капиталистических демократий. Тем не ме­нее в бывших социалистических странах существовала широкая, всеохватывающая социальная политика, отличавшаяся своими достоинствами и зачастую не уступавшая политике благосостоя­ния Запада²⁵. После распада Советского Союза, когда резко воз­рос уровень имущественного неравенства в этих странах, потре­бовались новые мероприятия и социальные программы, наце­ленные на сокращение разрыва между богатыми и бедными²⁶.

В 1990-х годах появились предложения дополнить класси­фикацию Эспинг-Андерсена еще одним типом — «посткоммуни­стическим консервативно-корпоративным». Впрочем, Эспинг-Андерсен отверг эту идею, указав на то, что различия между пред­ложенными им тремя типами режимов благосостояния и режимами в этих странах существуют только в силу переходного характера последних — пройдет время, и их можно будет включить в уже су­ществующую типологию²⁷. Но прошло время, и бывшие социали­стические страны по-прежнему сильно отличаются от западных режимов благосостояния²⁸.

X. Фенгер считает, что эти государства составляют отдель­ную группу, которая объединяет различные режимы благосостоя­ния²⁹.

Социальная политика постсоциалистических режимов пред­ставляет собой некую смесь элементов благосостояния консерва­тивного и социал-демократического типов, правда, с меньшим уров­нем расходов на государственные социальные программы и не та­ким высоким уровнем качества жизни³⁰.

«...Руководствуясь соображениями части исследователей, — отмечает Ж. Гоноцкая, — можно считать, что государства всеоб­щего благосостояния не ограничиваются только лишь капитали­стическими западными демократиями. В бывших советских стра­нах (и в частности — в России), унаследовавших отчасти советскую

265

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

систему широкой социальной поддержки, также можно обнару­жить характерные черты режимов благосостояния вроде тех, что свойственны западным странам»³¹.

Далее обратимся к анализу наследия социальной политики стран — членов бывшего социалистического лагеря (так называе­мых бывших республик СССР)³², проведенному профессором де­партамента политических наук университета Брауна (США) Лин­дой Кук.

Что было? Тип социального обеспечения в бывших социалистических странах

Согласно Л. Кук, проводимая в странах социалистического лагеря социальная политика была составляющей эксперимен­тальной модели, основанной на государственном планировании, а также бюрократическом распределении большей части челове­ческих и материальных ресурсов. Постулатами данной модели были полная занятость и трудовой энтузиазм, что отличало ее от других стран. Ее характерные черты — высокая мобилизация как мужского, так и женского труда, низкая заработная плата, а также практически полное отсутствие элементов рынка.

Единая, финансируемая из бюджета и подконтрольная го­сударству система социального обеспечения в своем зачаточном состоянии появилась в 1930-х годах, в эпоху сталинской индуст­риализации, репрессивной политики и жесткого трудового режи­ма. После окончания Второй мировой войны, по мере распро­странения коммунизма в странах Центральной и Восточной Ев­ропы, советская система социального обеспечения была привита к укорененным в этих странах бисмаркианским социально-стра­ховым системам³³. Не будучи полностью идентичной, политика социального обеспечения в коммунистических странах сводилась к единой модели организации, финансирования и планирования. Быстро развиваясь с 1950-х годов и достигнув пика в 1970-х годах, эта политика уже обеспечивала медицинское обслуживание и об­разование, пенсии и социальное страхование, жилье и льготные продукты питания широким слоям населения³⁴. Сильная сторона государства всеобщего благосостояния в коммунистических стра-

266

8.2. Российские и зарубежные исследователи о социальной политике СССР

нах заключалась в широком спектре услуг и предоставлении това­ров первой необходимости.

Как утверждают некоторые ученые, с точки зрения «инду­стриальной логики» советские плановики создали систему соци­ального обеспечения, которое удовлетворяло растущие потребно­сти индустриальных стран в человеческом капитале и рабочей силе. В то же время другими учеными социальное обеспечение рассматривается как результат бюрократического процесса плани­рования, приоритетом которого была тяжелая и оборонная про­мышленность, тем самым социальное обеспечение формирова­лось по остаточному принципу. Третья группа исследователей рас-, «сматривает политику социального обеспечения как центральный '" механизм для создания государства и поддержания социального расслоения, при котором по-разному осуществлялось снабжение элиты, индустриального и сельскохозяйственного секторов. При­вилегии отдавались партии, государству, военным, службам без­опасности, работникам в ключевых отраслях, в то время как сель­ское население занимало последние позиции в социальной иерар­хии. Социальную политику также рассматривают с точки зрения разделения и организации труда или как часть скрытого общест­венного договора, который способствовал политической стабиль­ности, спокойствию на рынке труда, идеологической легитимно­сти, а также, особенно в странах Центральной и Восточной Евро­пы, воспринимался как ответ на политические кризисы и протесты. Кук отмечает, что социальная политика стран социалистиче­ского лагеря не соответствовала западным типологиям государства всеобщего благосостояния и наиболее точно определялась как ав­торитарно-патерналистская. В самом общем виде она характери­зовалась элементами двух моделей Эспинг-Андерсена: статусно-укрепляющей консервативной и редистрибутивно-универсальной. Полнота и щедрость социальных пособий варьировалась: хуже дела обстояли в Советском Союзе, лучше — в странах Восточной и Центральной Европы, особенно в Чехословакии и Венгрии, где, по некоторым оценкам, траты на социальное обеспечение достигали 15-20% ВВП³⁵. Хотя в общем и целом расходы на социальное обес­печение были высокими (учитывая наличие природных богатств, налоговых отчислений, бюджетной обеспеченности), Я. Корнай

267

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

характеризовал государства бывшего социалистического лагеря как «преждевременные» государства всеобщего благосостояния³⁶. Большое сравнительное исследование С. Хаггарда и Р. Кауфмана показало, что социальное обеспечение стран Центральной и Вос­точной Европы было более щедрым, чем в странах Латинской Аме­рики и Восточной Азии.

Социальная политика стран социалистического лагеря всегда отличалась особым отношением к женщине, что характе­ризовало социальное государство этих стран как систему «двух кормильцев» и «двойной нагрузки». Созданные с самого начала условия для трудоустройства женщин включали увеличенный де­кретный отпуск, пособия по уходу за ребенком и щедрые социаль­ные выплаты (особенно в Венгрии и Чехословакии). Такая поли­тика позволяла некоторым аналитикам квалифицировать соци­альное государство этих стран как «проженское».

Государство поддерживало женщин, предоставляя им от­пуск по уходу за ребенком, но оно не изменило неравного разделе­ния домашнего труда, оставляя за женщиной роли работника и хозяйки дома, тем самым взваливая на нее «вдвойне тяжелую ношу»³⁷. Семейная политика была создана авторитарным государ­ством в отсутствие общественного мнения и служила лишь стати­стическим показателям: увеличению рождаемости и мобилизации труда. Т. Инглот определяет ее многочисленные цели, описывая семейную политику как «гибридное» соединение традиций соци­ального страхования, пронаталистских тенденций, стимулов рын­ка труда и даже остатков такого понятия, как помощь бедным³⁸.

«Однако, — пишет Кук, — социальные выплаты с течением времени утратили былую значимость. Бюрократический процесс планирования имел ряд системных пороков: жесткость и неэф­фективность, недостаточное финансирование социального секто­ра, технологическое отставание — и все это на фоне постоянного дефицита. Как только в конце 1980-х годов рухнула политическая экономика социалистических стран, рухнула и социальная поли­тика, следовавшая принципам данного государства и его эконо­мики. В наследство новому государству остались социальные ин­ституты, фискальные обязательства, инфраструктуры социально­го сектора, снабженцы и бенефициарии, народное ожидание»³⁹.

268

8.2. Российские и зарубежные исследователи о социальной политике СССР

Что произошло?

На рубеже 1990-х годов система социального обеспечения в странах Южной и Восточной Европы, а также в республиках СССР претерпела кардинальные изменения.

«В периоде 1989 по 1991 г. произошла трансформация ком­мунистических режимов и экономик в Европе и Советском Сою­зе, — пишет Кук, — что ознаменовало новый этап развития соци­ального обеспечения на данных территориях. Большинство пра­вительств, проведших макроэкономические реформы, полити­ческую либерализацию, приватизацию и стабилизацию, испыты­вали сложности, связанные с рецессией переходного периода, инфляцией и бюджетным кризисом»⁴⁰. Первоначально в иссле­дованиях делался акцент на том, что трудности в области предо­ставления социального обеспечения в этих странах были связаны с переходом на рыночные отношения и мировой интеграцией. Некоторые аналитики опасались протестного движения населе­ния данных стран и ответных репрессий. Нов любом случае изна­чально демократизированные страны Центральной и Восточной Европы ответили на трудности переходного периода структурны­ми реформами социальной сферы. На постсоветском пространст­ве, где рецессии были намного глубже и длились намного дольше, развал социальной сферы был весьма значительным при не менее значительном отставании реформ. В раздираемых войной респуб­ликах Центральной Азии, Кавказа и Юго-Восточной Европы этот развал был практически полным⁴¹.

Последствия социальных трансформаций в странах социализма

За последние 20 лет посткоммунистическая социальная по­литика претерпела ряд трансформаций. По мнению Л. Кук, на­правления данных трансформаций выявляют стойкие элементы «эффекта колеи»⁴². Социальная политика стран Центральной и Восточной Европы оформилась путем восстановления бисмарки-анского социального страхования, влияния международных фи­нансовых институтов и других глобальных воздействий, а также эгалитарного наследия социального расслоения социалистиче-

269

ской эпохи. Социальное государство этих стран сократилось и ли­берализовалось, став менее солидарным и редистрибутивным, но при этом сохранив многие элементы общественной ответственно­сти за социальное благосостояние и близость к Европе. На пост­советском пространстве направления изменений социальной по­литики сильно расходятся: от крайне либеральных до сдержанно­го этатизма. Преобладающие модели социального государства включают плохо контролируемую либерализацию, сильные со­кращения и деформализацию социальных секторов. Многие со­циальные индикаторы указывают на продолжающееся снижение уровня социального обеспечения, в то время как богатая энерго­ресурсами Россия проявляет признаки возврата к более щедрому этатизму, патернализму и нетрадиционным моделям снабжения. При этом следует учесть влияние мирового финансового кризиса 2008-2009 гг., которое заметно и на посткоммунистическом про­странстве.

Таким образом, рассмотрев позиции отечественных и зару­бежных исследований, мы видим, что имеет место определенное расхождение во мнениях. Ряд зарубежных авторов склонны ви­деть в политике российского государства предпосылки Welfare State, но есть и авторы, которые наряду с отечественными иссле­дователями высказывают противоположную точку зрения.

8.3

Кризис советского общества, либеральные реформы 1990-х годов, социальная цена перехода к рынку

Как и в каких условиях строилась социальная политика современного российского государства?

В 1990-х годах все отчетливее проявлялась потребность в пе­реосмыслении сущности социальной политики, в институте ак­торов социальной политики в условиях плюрализма форм собст­венности, а также в исследованиях и аналитических разработках, которые позволили бы лучше понять ситуацию в социальной сфе­ре, поведение объектов и субъектов проводимой социальной поли­тики, а следовательно, и их реакцию на предпринимаемые в этой области действия⁴³.

8.3. Кризис советского общества, либеральные реформы 1990-х годов...

В преддверии радикальной экономической реформы и пре­образований политической системы российского общества (1990 г.) перед российским правительством стояла проблема выбора концеп­ции включения социальной политики в экономическую стратегию. Концепция реформ изначально исходила из необходимости повы­шения эффективности функционирования хозяйственной систе­мы. При этом социальная сфера рассматривалась в качестве элемен­та общей экономической стратегии. Критерий эффективности но­вой системы лежал на стороне экономических факторов, а состояние и динамика социальной сферы относились к числу ограничений. Несмотря на многочисленные декларации о «социально ориентиро­ванной экономике», «социальном государстве» и проч., развитие социальной сферы даже не называлось в качестве явной цели ре­форм (во всяком случае, в кратко- и среднесрочной перспективе); фактически учитывался лишь один аспект — возможность острых социальных кризисов.

Такой подход при выборе стратегии социально-экономиче­ского развития во многом обосновывался, а зачастую и оправды­вался наличием «определенного запаса прочности социальной системы».

Назывались следующие мотивы, позволившие отложить решение социальных проблем в начале 1990-х годов:

слабое имущественное и доходное расслоение общества и, следовательно, его относительная социальная однородность при­водили к более или менее равномерному распределению тяжести реформ в обществе;

население располагало некоторыми финансовыми и мате­риальными ресурсами, сформировавшимися в условиях дефицит­ной экономики и не растраченными к моменту начала реформ;

подобный же «запас» существовал и в отраслях социальной сферы, что в силу инерции позволяло им в течение какого-то вре­мени относительно благополучно функционировать даже при от­сутствии поступления новых ресурсов;

в обществе были широко распространены реформаторские ожидания и настроения, носившие идеалистический характер⁴⁴.

При этом, поскольку в основу идеологии проводимых в России экономических реформ была положена либеральная мо­дель перехода к рынку, собственно либеральный подход, в резуль-

270

271

Глава 8. Было ли государство всеобщего благосостояния в СССР?

8.4. Социальные последствия государственного патернализма

тате осуществления которого социальной сфере был нанесен зна­чительный ущерб, в качестве компенсации предполагал снятие значительного числа ограничений на поведение экономических субъектов, в том числе населения, что в реальности означало — не ждать помощи от государства, а использовать свои возможно­сти для получения дохода в складывающейся институциональной системе. Все это позволило из двух вариантов политики по отно­шению к населению (либо выделение дополнительных ресурсов, либо введение новых «правил экономической игры») сделать вы­бор в пользу второго.

Вместе с тем предполагалось сочетать либеральный пере­ход, постепенно освобождающий государство от роли распоряди­теля экономических и социальных процессов, с тем «заделом», который был создан прежней системой. Однако, по существу, так и не была выработана общенациональная программа, в которой бы социальная политика трактовалась как достаточно самостоя­тельная и действительно социальная.

В научной литературе доминирует мнение, что в россий­ской социальной политике в переходный период преобладали пожарные меры в отношении отдельных слоев населения при консервации системы социальной защиты на уровне денежно-компенсационных механизмов. Социальная политика этого пе­риода получила название политики неотложных мер⁴⁵, что никак не соответствовало постулатам модели социального государства.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: