Перспективы и проблемы внедрения программного бюджетирования в Российской Федерации

Переход к программному бюджетированию страны осуществляется в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2016 года. Данный процесс является, несомненно, сложным и внедрение его влечет массу противоречивых вопросов и проблем.

На федеральном уровне реализация целей стратегического планирования осуществляется в рамках государственных программ, объединяющих регулятивные инструменты и бюджетные ассигнования федерального бюджета для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах.

К настоящему времени Правительством Российской Федерации утверждены 40 государственных программ из 42 (утверждение государственных программ «Развитие пенсионной системы» и «Обеспечение обороноспособности страны» планируется в более поздние сроки).

Начиная с 2014 года федеральный бюджет сформирован и исполняется в «программном» формате с классификацией расходов по государственным программам и подпрограммам (в том числе утвержденным федеральным целевым программам).

Для достижения реалистичных целей, показателей и ожидаемых результатов реализации государственных программ при одновременном соблюдении «бюджетных правил» и обеспечения сбалансированности федерального бюджета в долгосрочной перспективе на основании решения Правительств Российской Федерации были определены предельные расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ на период до 2020 года.

Предельные расходы определены как базовые параметры для формирования проекта федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов.

В части 2015 и 2016 годов они соответствуют бюджетным ассигнованиям, утвержденным Федеральным законом № 349-ФЗ, а предельные расходы на 2017 год были определены исходя из утвержденных до 1 января 2014 года параметров финансового обеспечения государственных программ, с учетом их корректировки на:

− принятые при формировании федерального бюджета на 2014 - 2016 годы меры по оптимизации расходов (в том числе по формированию единой субвенции, а также по сокращению расходов на 5%, сокращению субсидий бюджетным и автономным учреждениям на 2%, пропуску в 2014 году индексации расходов на оплату труда, денежного довольствия военнослужащих, по сокращению расходов на здравоохранение в связи с передачей финансового обеспечения деятельности медицинских учреждений федерального уровня в систему обязательного медицинского страхования);

− сокращение расходов федерального бюджета, за исключением нормативно обусловленных и приравненных к ним расходов, по каждой государственной программе на 10%.

В предельных расходах федерального бюджета на реализацию государственных программ в 2017 году были учтены принятые в 2013 году решения по выделению дополнительных объемов бюджетных ассигнований на реализацию отдельных мероприятий государственных программ, включая:

1) предоставление материнского (семейного) капитала исходя из ожидаемого увеличения численности получателей и индексации установленного размера материнского (семейного) капитала (государственная программа «Социальная поддержка граждан»);

2) повышение денежного довольствия в связи с реформированием системы денежного довольствия военнослужащим и приравненным к ним лицам (государственные программы «Противодействие незаконному обороту наркотиков», «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», «Развитие внешнеэкономической деятельности», «Обеспечение государственной безопасности», «Юстиция»);

3) развитие ведущих университетов Российской Федерации для повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 (государственная программа «Развитие образования» на 2013-2020 годы);

4) реализацию в 2017 году федеральных целевых программ «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года» и «Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» в Российской Федерации на 2013-2017 годы» (государственная программа «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»);

5) осуществление мероприятий по подготовке к проведению Чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации (государственная программа «Развитие физической культуры и спорта»);

6) осуществление государственной поддержки отдельных отраслей промышленности (государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»);

7) завершение к 2018 году Президентской программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» (государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»);

8) реализацию мероприятий в области космической деятельности Российской Федерации (государственная программа «Космическая деятельность России на 2013-2020 годы»);

9) сооружение атомных энергоблоков на территории Российской Федерации, строительство головного универсального ледокола и двух серийных универсальных атомных ледоколов (государственная программа «Развитие атомного энергопромышленного комплекса»);

10) содержание Минвостокразвития России (государственная программа «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»);

11) увеличение размеров взносов Российской Федерации в бюджет ООН, связанное с пересмотром шкалы взносов, а также осуществление взносов в бюджеты межгосударственных структур на постсоветском пространстве (государственная программа «Внешнеполитическая деятельность»);

12) продолжение реализации мероприятий государственных программ «Развитие судостроения на 2013-2030 годы», а также «Региональная политика и федеративные отношения», в том числе с учетом включения в ее состав единой субвенции за счет перераспределения бюджетных ассигнований, учтенных в других государственных программах.

Оценка расходов федерального бюджета на реализацию в 2017 году непрограммных (не включенных в настоящее время в государственные программы) мероприятий произведена исходя из принятых в процессе формирования проекта федерального бюджета на 2014 - 2016 годы решений в отношении индексации отдельных видов обязательств, пролонгации расходов «длящегося характера», реализации Стратегии развития пенсионной системы и других решений, а также с учетом мер по оптимизации расходов, аналогичных примененным в отношении государственных программ.

Динамика и структура расходов федерального бюджета в 2014 - 2017 годах в разрезе направлений реализации государственных программ и непрограммных направлений деятельности представлена в таблице 3 (приложение 1).

Расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ в 2015 году вырастут по отношению к предыдущему году на 1,7%, в 2016 году – на 0,3% по отношению к 2015 году, в 2017 году – на 0,3% по отношению к 2016 году и на 2,3% по отношению к 2014 году.

Расходы на непрограммные направления деятельности увеличиваются в 2015 году на 20,2% по отношению к 2014 году, в 2016 году – на 4,3% по отношению к 2016 году и на 32,2% по отношению к 2014 году.

Динамика расходов федерального бюджета по направлению «Новое качество жизни» характеризуется незначительным снижением объема расходов (на 0,3% в 2015 году по сравнению с 2014 годом, на 1,4% в 2016 году по отношению к предыдущему году, на 2% в 2017 году по отношению к 2016 году).

Расходы федерального бюджета по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики» характеризуется разнонаправленной динамикой. Так, в 2015-2016 годах предполагается снижение расходов на 1,4% и на 2,3% по отношению к предыдущему году соответственно, с дальнейшим ростом расходов к 2017 году на 0,3% по отношению к 2016 году. Однако по отношению к 2014 году объем расходов по указанному направлению в 2017 году сократится на 3,3%.

В 2015 году расходы по направлению «Сбалансированное региональное развитие» увеличатся на 6,1%, в 2016 году по отношению к предыдущему году незначительно снизятся (на 0,2%) и в 2017 году вновь увеличатся на 1,3% по сравнению с 2016 годом, по сравнению с 2014 годом рост составит 7,2%.

Стабильной положительной динамикой в 2015-2017 годах характеризуются расходы федерального бюджета по направлению «Эффективное государство»: в 2015 году рост составит 4,5% по отношению к 2014 году, в 2016 году – 4,3% по отношению к 2015 году, в 2017 году – 4,4% по отношению к 2016 году. По отношению к 2014 году темп прироста расходов в 2017 году составит 13,8%.

Структура расходов федерального бюджета характеризуется снижением доли программных расходов с 59,2% в 2014 году до 52,9% в 2017 году в общем объеме расходов федерального бюджета.

Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных Сил, укреплению обороноспособности страны и пенсионному обеспечению граждан обусловливает рост доли непрограммных расходов федерального бюджета с 40,8% в 2014 году до 47,1% к 2017 году в общем объеме расходов федерального бюджета. Расходы на обеспечение обороноспособности страны в 2017 году по отношению к 2014 году вырастут на 35,4%, на развитие пенсионной системы – на 38,8%.

К 2017 году прогнозируется незначительное снижение доли расходов по направлениям «Новое качество жизни» и «Инновационное развитие и модернизация экономики», вместе с тем несколько возрастет доля расходов по направлению «Эффективное государство». Таким образом, структура расходов на реализацию государственных программ в разрезе направлений не претерпевает существенных изменений. Вместе с тем в рамках каждого направления происходит изменение структуры распределения финансирования между государственными программами.

В структуре расходов федерального бюджета по направлению «Новое качество жизни»в сторону увеличения изменится доля расходов на реализацию ряда государственных программ: «Социальная поддержка граждан» (с 30,9% в 2014 году до 34,4% в 2017 году, в связи с преобладанием в программе не подлежащих сокращению расходов на исполнение обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения), «Развитие образования» на 2013-2020 годы (с 13,3% в 2014 году до 14,8% в 2017 году, определена как приоритетная), «Развитие физической культуры и спорта» (с 1,8% в 2014 году до 2,8% в 2017 году, в связи с подготовкой к проведению Чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации) в общем объеме расходов на направление.

В 2017 году по сравнению с 2014 годом существенно сократится доля расходов федерального бюджета в общем объеме расходов по направлению на реализацию государственных программ «Развитие здравоохранения» (с 10,4% до 7,7%) и «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (с 2,6% до 2,1%). Основными факторами, повлиявшими на снижение объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета, являются:

− передача финансового обеспечения медицинских учреждений федерального уровня, оказывающих амбулаторную и стационарную медицинскую помощь, (за исключением высокотехнологичной медицинской помощи и подведомственных федеральным органам исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба) в систему обязательного медицинского страхования;

− завершение ряда проектов, в том числе уменьшение расходов федерального бюджета, предоставляемых в виде межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В структуре расходов федерального бюджета по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики»по итогам 2017 года ожидается увеличение доли расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ «Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы» (2014 год – 8,6%, 2017 год – 11,3%), «Развитие науки и технологий» (2014 год – 7,2%, 2017 год – 8,9%), «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» (2014 год – 8,1%, 2017 год – 9,4%) в общем объеме расходов на направление. Сложившиеся изменения обусловлены перераспределением бюджетных средств в пользу приоритетного развития науки и отдельных секторов экономики.

В структуре расходов федерального бюджета по направлению «Сбалансированное региональное развитие»подчеркивается приоритетность развития конкретных территорий, в частности, увеличивается доля расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (с 3,5% в 2014 году до 4,6% в 2017 году) и «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года (с 1,3% в 2014 году до 4,2% в 2017 году).

В структуре расходов федерального бюджета по направлению «Эффективное государство»отмечается значительное увеличение доли расходов на реализацию государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (с 64,3% в 2014 году до 69,5% в 2017 году) в связи с увеличением расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга.

Финансовое обеспечение реализации государственных программ (в действующих редакциях, утвержденных Правительством Российской Федерации) в целом соответствует указанным предельным расходам. Объемы бюджетных ассигнований дополнительно скорректированы при формировании проекта федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов, в том числе с учетом их сокращения на 2 процента в 2016 и 2017 годах.

Отклонения расходов на реализацию государственных программ в 2015-2017 годах, учтенных в проекте федерального бюджета, и объемов, утвержденных в государственных программах, приведены в таблице 4(приложение 2).

По сравнению с утвержденными паспортами объемы финансового обеспечения реализации государственных программ в 2015 - 2017 годах сокращаются.

В 2015 и 2016 годах наблюдается перераспределение расходов с направлений «Инновационное развитие и модернизация экономики» и «Эффективное государство» на иные направления. В 2017 году снижаются расходы по всем направлениям, кроме направления «Обеспечение национальной безопасности».

В целом сложившиеся изменения структуры бюджетных расходов в разрезе ключевых направлений реализации государственных программ и непрограммной части федерального бюджета обусловлены как вышеупомянутыми общими подходами к оптимизации расходов (с учетом различной доли нормативно обусловленных и приравненных к ним расходов в каждой программе), так и в отдельных случаях – более выраженным смещением акцентов на приоритетные направления государственной социально-экономической политики.

По данным отчета Министерства Финансов России за 2014 год распределение бюджетных расходов ведется по государственным программам. Всего сформировано 41 бюджетная программа по 5 направлениям: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие», «Эффективное государство».

Распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета по направлениям государственных программ на 2011-2014 года представлена в таблице 5.

Таблица 5 − Распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011-2014 гг. по направлениям государственных программ Российской Федерации, млрд. руб.

Исходя из таблицы можно сделать вывод, что динамика финансирования государственных программ на период с 2011 − 2014 гг. в целом положительна. Наблюдается рост расходов бюджетных средств по двум государственным программам − «Эффективное государство» и «Обеспечение национальной безопасности», так же идет сокращение средств на «Сбалансированное региональное развитие». Это свидетельствует о том, что внедрение программного бюджетирования в целом на государственном уровне почти укрепилось и продолжается его дальнейшее развитие в перспективе. В настоящее время внедрение программного бюджетирования происходит так же и на региональном и муниципальном уровне, но существует ряд проблем, которые затормаживают его развитие, о чем свидетельствует сокращение программ по направлению «Сбалансированное региональное развитие».

Рассмотрим основные проблемы внедрения программного бюджетирования на современном этапе:

Во-первых программный бюджет пока не сформирован, имеется только аналитическое распределение расходов федерального бюджета по названиям будущих программ. В настоящее время перечень названий гос. программ находится на стадии согласования и оценки примерной их стоимости на ведомственных уровнях. И хотя многие подпрограммы на местном уровне уже выполнены, сами гос. программы находятся на стадии разработки.

Во-вторых остается актуальным вопрос до какой степени осуществлять разбивку бюджета по программному типу. Необходимо ли в гос. программу включать многочисленные расходы бюджета, направленные на финансирование функционирования ряда министерств и ведомств т тд.

В-третьих возникает много вопросов и противоречий по согласованию государственных и муниципальных бюджетных программ. Ввиду сложной внутренней иерархичности гос. программ, согласование их идет довольно длительное время.

В-четвертых присутствует слабая координация с регионами, государственными внебюджетными фондами, государственными корпорациями при разработке программ.

И самая основная проблема − это отсутствие четкой методики программного бюджетирования, как на государственном так и на местном уровнях.

В целом, несмотря на то, что вопросов внедрения программного бюджетирования больше чем ответов, следует признать позитивный характер данного процесса: для повышения эффективности государственного и муниципального управления финансами нужно развивать такую форму, которая объединяла бы бюджетные средства с приоритетными целями развития страны.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: