ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНФОКОММУНИКАЦИЙ

Деятельность хозяйствующих субъектов в области связи и информатизации осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, Указов Президента и постановлений Правительства России, отраслевого законодательства, нормативно-правовых актов, принимаемых федеральным органом исполнительной власти в области связи и межотраслевого законодательства по регулированию деятельности всех субъектов рыночных отношений, функционирующих на экономическом пространстве страны. Совокупность важнейших законодательных и нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность всех хозяйствующих субъектов на рынке инфокоммуникационных услуг, представлена на рис. 2.2.

Следует отметить, что международные договоры Российской Федерации имеют большую юридическую силу, чем национальное законодательство. В связи с этим вхождение российских телекоммуникаций в Глобальную информационную инфраструктуру и намерение России вступить во Всемирную торговую организацию определили для органов управления отрасли связи Российской Федерации ряд кардинальных задач по либерализации действующего законодательства и нормативно-правового регулирования. Одно из главных условий присоединения России к ВТО — приведение национального законодательства и практики регулирования в сфере телекоммуникаций в соответствие с положениями пакета соглашений данной организации — стало основным принципом совершенствования межотраслевой и отраслевой законодательной базы.

Принимаемые нашей страной обязательства по либерализации рынка телекоммуникаций должны соответствовать определенным условиям, вытекающим из основных правовых принципов ВТО, затрагивающих регулирование отрасли и закрепляемых на законодательном уровне. К этим условиям относятся:

· обеспечение недискриминационного присоединения операторов связи, в том числе иностранных, к существующим сетям электросвязи;

· защита конкуренции, обеспечение доступа на рынок услуг связи и равенства прав для всех его участников на основе предотвращения злоупотреблений со стороны операторов, доминирующих на национальном рынке;

· прозрачность и недискриминационность процедур лицензирования и сертификации;

· справедливое распределение ресурсов ограниченного характера;

· исключение из функций регулирующего органа производственных функций по оказанию услуг;

· выполнение требований по обеспечению общедоступности основных телекоммуникационных услуг;

· установление тарифов на услуги электросвязи с учетом рыночных факторов и приближение их величины к уровню издержек по предоставлению этих услуг.

Начиная с 1995 года, эти принципы стали основой совершенствования государственных методов управления и создания более гибкой и либеральной системы правового регулирования не только в отрасли связи, но и в других отраслях экономики страны.

К настоящему времени нормотворческая работа в сфере инфокоммуникаций в основном завершена. Деятельность организаций связи регламентируют 13 федеральных законов, в том числе ФЗ «О связи», «О почтовой связи», «Об информации, информатизации и защите информации», ряд Указов Президента Российской Федерации, более 50 постановлений Правительства России и свыше 100 иных нормативно-правовых документов, охватывающих практически все аспекты деятельности организационно-производственных структур в области связи и информатизации в условиях институциональных и экономических реформ.

Главным законодательным актом, регламентирующим деятельность операторов связи, является Федеральный закон «О связи». С 1 января 2004 г. вступил в силу ФЗ «О связи» в новой редакции, который в большей степени, чем ранее действующий, учитывает законодательство в области естественных монополий и гармонизирован с международными нормами и правилами регулирования телекоммуникаций. Новый закон имеет 70 статей прямого действия и 70 статей отсылочного характера, требующих разработки подзаконных актов.

Целями Федерального закона «О связи» являются:

· создание условий для оказания услуг связи на всей территории РФ;

· содействие внедрению перспективных технологий и стандартов;

· защита интересов пользователей услугами связи и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов;

· обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи;

· создание условий для развития российской инфраструктуры связи, обеспечения интеграции с международными телекоммуникационными сетями;

· обеспечение централизованного управления российским радиочастотным ресурсом, в том числе орбитально-частотным, а также ресурсом нумерации;

· создание условий для обеспечения потребностей в средствах связи для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

С целью реализации положений ФЗ «О связи» были разработаны более тридцати пяти подзаконных актов, направленных на развитие добросовестной конкуренции на рынке связи и обеспечение равных прав для всех операторов. К ним относятся, например, такие документы, как Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия; Правила распределения и использования ресурсов нумерации; Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии и перечень лицензионных условий; Правила организации и проведения работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи и другие.

Принятие новых нормативных документов позволило формализовать и повысить прозрачность процедур лицензирования, присоединения сетей электросвязи и межоператорского взаимодействия, распределения и использования радиочастотного спектра. Кроме того, были упрощены механизмы распределения ресурса нумерации, подтверждения соответствия средств связи и введен новый принцип декларации поставщика. В результате проведенной работы федеральными органами управления и регулирования создана правовая основа для дальнейшей либерализации телекоммуникационной отрасли.

Основные направления либерализации регулирования в соответствии с новой редакцией ФЗ «О связи» заключаются в снятии или существенном сокращении барьеров для выхода операторов на отраслевой рынок. К числу правовых новаций следует отнести установление механизма распределения лицензий со значительным сокращением числа лицензируемых услуг, перечень которых включает всего 20 наименований (см. приложение к главе 4), и упрощением процедуры лицензирования.

В целях развития конкурентных отношений и устранения условий монопольной деятельности ОАО «Ростелеком» принято решение о либерализации рынка услуг междугородной и международной телефонной связи. В отличие от многих стран в России лицензии на услуги дальней связи выдаются без взимания с претендентов имущественных платежей в бюджет. Ко вновь выходящим на данный товарный рынок операторам предъявляются требования по обеспечению возможности получения их пользователями услуг междугородной и международной телефонной связи на всей территории страны и требования по организации присоединения к телефонной сети связи общего пользования. При этом лицензии на оказание услуг междугородной и международной телефонной связи могут быть выданы любому заявителю, отвечающему данным требованиям.

Важным является то, что либерализация рынка дальней связи предусматривает право абонента (пользователя) на выбор оператора междугородной и международной телефонной связи. Такой подход соответствует международной практике и вносит существенный вклад в реализацию стратегии демонополизации рассматриваемого сегмента отраслевого рынка.

К новым нормативно-правовым актам отрасли относятся впервые принятые Правила оказания услуг подвижной связи, которые регламентируют отношения между абонентами (пользователями) и операторами связи при заключении и расторжении договоров на оказание услуг связи.

Для обеспечения эффективной и добросовестной конкуренции установлены равные и прозрачные правила для всех игроков на рынке, в частности, уточнен статус операторов связи, занимающих существенное положение на рынке. Получение оператором связи такого статуса ограничивает его возможности как монополиста и создает барьеры для диктата на рынке.

Кроме этого, положениями нового закона «О связи» созданы предпосылки для постепенного перехода к нетарифным методам регулирования, более четко прописаны отношения собственности на средства и сети связи, в результате чего ликвидирован предмет имущественных споров.

В связи с вступлением в силу ряда подзаконных актов, операторы электросвязи провели большую работу по приведению межоператорских отношений к требованиям новой нормативной базы отрасли.

В настоящее время ведется активная деятельность по совершенствованию правового обеспечения других сфер деятельности — информатизации, телевидения и радиовещания.

Рынок информационных услуг и технологий регламентируется Федеральным законом «Об информатизации, информации и защите информации», который был принят в 1995 г., но практически каждый год в его редакцию вносились изменения. В своей последней редакции 2003 года закон раскрывает основные термины, используемые в данной сфере деятельности и регулирует отношения, возникающие при:

· формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации;

· создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения;

· защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.

Вопросы интеграции российских информационных сетей в Глобальную информационную инфраструктуру отчасти регулируются Федеральным законом «Об участии в международном информационном обмене».

В целях дальнейшего развития сетей связи для распространения программ телевизионного и радиовещания Мининформсвязи РФ готовит проекты Правил присоединения и взаимодействия сетей связи для распространения программ ТВ и РВ и Правил оказания услуг связи для целей вещания.

Потребности населения и организаций в услугах почтовой связи реализуются на основе положений ФЗ «О почтовой связи». Он направлен на обеспечение конституционных прав каждого гражданина свободно передавать почтовые, телеграфные и иные сообщения, на сохранение тайны переписки, установление системы правовых гарантий формирования и эффективного функционирования почтовой связи на территории Российской Федерации в целях укрепления и развития экономических, социальных и политических отношений.

Учитывая высокие темпы развития отрасли связи и принятие новой нормативной правовой базы, можно смело говорить о том, что российский телекоммуникационный рынок вступил в фазу стабильного и динамичного развития. Если в конце двадцатого века Россия значительно (на 10 — 15 лет) отставала в развитии информационно-коммуникационных технологий от экономически развитых стран, то сегодня картина принципиально изменилась. Период 2004 — 2006 гг. стал временем качественного скачка в их развитии, который позволяет отечественному сектору связи вплотную приблизиться к странам с высокоразвитой телекоммуникационной инфраструктурой.

Следует отметить, что поскольку важнейшей функцией органов управления и регулирования в области связи, как и федеральных органов исполнительной власти в любой другой области, является проведение общегосударственной экономической политики, вся нормативно-правовая база отрасли соответствует требованиям законов, имеющих межотраслевое значение, а деятельность организаций связи регламентируется также межотраслевым законодательством.

Особую роль в межотраслевом законодательстве при регулировании деятельности операторов связи выполняют акты антимонопольного законодательства — закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федеральный закон «О естественных монополиях». Соблюдение норм и положений этих законов обеспечивается Федеральной антимонопольной службой (ФАС России) в тесной координации с Федеральной службой по тарифам (ФСТ России).

Закон о конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках Российской Федерации и действий органов власти и управления, ограничивающих конкуренцию. В отрасли связи нормы этого закона обеспечивают свободу экономической деятельности организаций связи, осуществляющих предоставление услуг на всей территории страны, поддержку конкуренции и создание условий для эффективного функционирования рынка инфокоммуникационных услуг.

Данный закон дает определение основных понятий и терминов, используемых в антимонопольной деятельности органов управления — товар, хозяйствующий субъект, конкуренция, недобросовестная конкуренция, монополистическая деятельность и др. Большое значение для антимонопольного регулирования имеет определение доминирующего положения на рынке как положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет более 65 процентов. Кроме того, если это установлено антимонопольным органом, то доминирующим рассматривается также положение субъекта, занимающего долю менее 65, но не более 35 процентов. Деятельность операторов связи, положение которых признается доминирующим на рынке, регулируется антимонопольным органом или (и) органом по регулированию естественных монополий.

Законом предусмотрено, что антимонопольным органом государственное регулирование осуществляется в форме контроля за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций. Операторы связи, как и организации других сфер деятельности, должны получить предварительное согласие Федеральной антимонопольной службы в случаях:

· слияния и присоединения коммерческих организаций;

· приобретения более 20 процентов голосующих акций хозяйствующего субъекта;

· передачи в собственность основных производственных фондов или нематериальных активов, стоимость которых превышает 10 процентов их балансовой стоимости;

· приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности.

Предварительное согласие антимонопольного органа требуется, если стоимость активов оператора связи превышает 30 млн. официально установленного минимального размера оплаты труда (МРОТ) или один из хозяйствующих субъектов, участвующий в сделке, внесен в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов.

В ряде случаев, в частности при создании, слиянии, присоединении и изменении состава участников некоммерческих организаций, при создании коммерческих организаций, со стоимостью активов выше 2 млн. МРОТ, хозяйствующие субъекты обязаны уведомлять антимонопольный орган о совершаемых действиях. Это является еще одной формой государственного контроля над деятельностью предприятий в целях поддержки конкурентных отношений на рынке.

Деятельность операторов связи, включенных в реестр естественных монополий, регулируется также Федеральным законом «О естественных монополиях». К числу субъектов естественных монополий в области связи относятся операторы, предоставляющие общедоступные услуги электрической и почтовой связи, имеющие соответствующие рыночные доли на территориях субъектов Федерации или страны в целом.

В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях», государственный контроль над сделками с участием естественных монополий также осуществляется двумя способами. В первом случае — получением предварительного согласия антимонопольного органа на совершение естественным монополистом сделок по купле-продаже основных средств, балансовая стоимость которых превышает 10 процентов стоимости собственного капитала или на осуществление инвестиций в производство, если их стоимость составляет более 10 процентов собственного капитала субъекта естественной монополии. Во втором случае государственный контроль реализуется путем уведомления антимонопольного органа о совершении сделок по купле-продаже более 10 процентов голосующих акций уставного капитала субъекта естественной монополии.

Предпринимательская деятельность субъектов естественных монополий на рынке услуг связи также ограничена ценовым регулированием со стороны Федеральной службы по тарифам, устанавливающей уровни тарифов на общедоступные услуги электросвязи и почтовой связи или пределы их изменения по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации.

Вышерассмотренные законы предполагают ответственность хозяйствующих субъектов и органов власти за нарушение антимонопольного законодательства в виде взыскания дохода, полученного в результате монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, а также возмещение убытков, причиненных хозяйствующим субъектам. При этом виновные лица (должностные, юридические и физические), индивидуальные предприниматели и органы власти несут гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность за допущенные нарушения.

Применение государственных механизмов контроля за соблюдением добросовестной конкуренции между операторами связи и пресечения монополистической деятельности способствует расширению номенклатуры оказываемых услуг связи, повышению их качества и снижению тарифов.

Основные направления совершенствования антимонопольного законодательства характеризуются либерализацией нормативных положений, которые заключаются в уменьшении рыночной доли операторов, включенных в реестр субъектов естественных монополий, и сокращении сфер прямого государственного регулирования бизнеса путем расширения косвенных, более гибких методов, не нарушающих принципов рыночной экономики и стимулирующих конкуренцию.

Анализ современного российского рынка услуг связи показывает, что наибольшие темпы развития демонстрируют те сегменты, где отсутствует государственное регулирование тарифов, например, в сегменте рынка услуг подвижной связи и сети Интернет, в то же время темпы увеличения абонентов фиксированной связи являются недостаточными для удовлетворения заявленного спроса и телефонизации всей страны. Между тем, наличие развитой базовой фиксированной инфраструктуры является важным фактором развития услуг коммутируемого и широкополосного доступа к сети Интернет, развертывания мультисервисных и интеллектуальных сетей и внедрения других инновационных услуг.

Как было отмечено выше, деятельность операторов связи также регламентируется и другими межотраслевыми законодательными актами, в частности Федеральными законами «Об акционерных обществах», «О защите прав потребителей», «О техническом регулировании», «О лизинге», «О рекламе» и др.

Эффективность механизмов управления и регулирования в отрасли связи зависит от адекватности применяемого законодательства рыночным отношениям и институциональным преобразованиям в стране, что предусматривает ежегодное уточнение приоритетов, целей, задач и методов государственного регулирования деятельности организаций, предоставляющих услуги связи независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Основными задачами при этом являются повышение эффективности производства в связи на основе рыночного регулирования экономических процессов; совершенствование системы государственного управления и регулирования в отрасли в соответствии с международным правом; формирование конкурентной среды; структурные преобразования в отрасли при обязательном сохранении единства сети связи страны и защите прав потребителей. Кроме того, эффективность управления в отрасли зависит от результативности деятельности регулирующих органов, полноты возложенных функций и полномочий, их целесообразного и четкого распределения между уполномоченными органами исполнительной власти по уровням управления.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: