ФЕДЕРАЦИЯ КАК ОБЪЕКТ ПОЛИТИКО-СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Тема 1. Проблема определения понятия «федерация»

Анализируя проблему определения понятия «федерация», Престон Кинг (Великобритания) – один из самых авторитетных в мире исследователей проблем, связанных с федерацией, ставит под сомнение распространенную трехчленную типологию государств по форме государственного устройства – унитарное, конфедеративное, федеративное.

Образцы унитарных систем – Франция, Великобритания, Италия, Кения, Египет. Основной принцип их организации состоит в том, что во всех якобы обнаруживается один верховный, предельный и единый центр власти. Примеры конфедераций – Ахейский союз (Древняя Греция), Конфедерация Новой Англии (1643г.), Американская Конфедерация (1781 г.), Северо-Германский Союз (1867 г.) и Швейцарская Конфедерация (со средневековья и до 1867 г.); более поздние – НАТО, ЕЭС, Арабская лига и Организация африканского единства. Их главный признак – центр не является носителем верховной власти. До появления федераций разграничение между унитарным и конфедеративным государством не проводилось. Ж.Боден, Т.Гоббс, Б.Спиноза (Возрождение и Поствозрождение) просто различали государства суверенные и несуверенные. Притом принципом суверенности полагалось наличие агента, чья власть является абсолютной, полной, неделимой, беспредельной и окончательной. Впервые столкнувшись с федерацией, приверженцы этой теории суверенитета в основном полагали, что она скоро погибнет. Существование федерации в течение столетия потребовало ее научного осмысления. Так появилась типология «унитарный/конфедеративный/федеративный» (у/к/ф-типология) – недостаточно информативная и несимметричная.

П.Кинг приходит к дилемме: либо описанная теория суверенитета неверна, либо понимание федерации как лишенной суверенитета – ошибочно. На самом деле, отвечает он: и то, и другое. Теория суверенитета строилась частично на заблуждении и понимание федерации как образования, занимающего промежуточное положение между суверенным государством и не являющимся таковым, не было вполне адекватным. До сих пор нет достоверной информации о природе федерации – статус регионов и наделение центра правом окончательного решения, не подлежащего вето со стороны регионов? Р.Л.Уоттс так отвечает на этот вопрос: «Федеративную форму правления отличает от других то, что при ней, в противовес унитарной и конфедеративной политическим системам, ни центральное правительство не подчинено региональному, ни наоборот». Федерация – это не суверен, но и не противоположность ему. Система, где сувереном является центр, называют унитарной; система, где суверенами признаются местные правительства, называют конфедеративной. Кто является сувереном в федерации? Ответ: «ни то, ни другое» не информирует нас о носителе суверенитета. Ошибочен не столько ответ, сколько вопрос, сформулированный столь ограничительно, что исключает надежду на решение проблемы.

Федерация рассматривается как образование, балансирующие между тиранией и безудержной свободой, абсолютизмом и анархией, предельной централизацией и полной децентрализацией – это так называемый «ни…ни» - подход, приведший к количественному уклону в оценке федерации. Теория суверенитета, хотя и не была лишена квантитативных (количественных) элементов, прежде всего, предполагала правовой критерий. Федерация оказалась лишена особой правовой характеристики, представая в виде неопределенного, но все же измеряемого количества власти. Г.Кельзен рассматривал федерации как образования количественно более децентрализованные. Квантитативное различие выражено в том плане, что территориальные составляющие федерации обладают более широким кругом инициатив, чем провинции империи. Тем не менее, есть огромное сходство между структурами федеративного государства, с одной стороны, и унитарного государства, подразделенного на автономные провинции, – с другой.

Применяемое ныне определение, основанное на «степени децентрализации», логически непоследовательно. Во-первых, оно не устанавливает, какая именно степень децентрализации служит отличительным признаком федерации. Во-вторых, какие сферы должны быть подвергнуты децентрализации? Наконец, любая система может оказаться федеративной, поскольку каждой присуща некая доля децентрализации во всех сферах. Тотальная централизация власти недостижима ни практически, ни даже теоретически. Например, правительство, пробуя централизованным способом запретить обращение каких-то пользующихся спросом товаров (книг, алкоголя, марихуаны), самим этим актом дает импульс к децентрализованной торговле этими товарами. Центральное правительство, пытающееся осуществлять контроль, при этом неизбежно контроль утрачивает – в частности, теряет способность облагать налогами товары, которые выталкиваются в теневую экономику.

На теоретическом уровне непропорциональность возможностей контроля и сфер, должных быть ему подвергнутых, доказывается следующим образом.

Исходные посылки:

А. есть различие между сферами и степенями правительственного контроля;

Б. число сфер всегда ограничено (как ограничено число министерств, правительство не совпадает с обществом);

В. лимитировано количество государственных служащих;

Но: потенциальная интенсивность деятельности в каждой сфере безгранична и безграничны перспективы более детального регулирования.

Следовательно: любое перемещение кадров и ресурсов из одной сферы в другую в целях увеличения контроля в ней неминуемо сокращает интенсивность регулирования в первой сфере. Таким образом, любое предположение, что контроль в обществе может достичь тотальной или абсолютной формы – ошибочно.

Отрицательное определение «федерации» делает невозможным его эмпирическое применение. С.Р.Дейвис обращает особое внимание на то, что нет никаких оснований для выводов относительно зависимостей между федерализмом и силой/слабостью государства, консервативным/прогрессивным государством, хорошо/плохо приспособляемым, опирающимся на букву закона/политическим (в разрешении конфликтов), эффективным/неэффективным, способствующим/препятствующим свободе, и даже централистским/препятствующим централизму в плане управления и т.д. Таким образом, федерация не соотносится отчетливо со всеми другими критериями поведения правительства. Нельзя содержательно исследовать эмпирические корреляты федерации, не достигнув логически последовательной договоренности относительно определения понятия.

Таким образом, в любом государстве (кроме, разве, самых крошечных) в той или иной степени имеют место – де-юре или де-факто – определенного типа распределение полномочий между уровнями власти и децентрализация. Во-вторых, все репрезентативные государства характеризуются представительством частных элементов в процедуре принятия решений в национальном центре. При этом «частные элементы» включают территориальные, профессиональные, религиозные, этнические и любые другие подгруппы. В таком случае при решении вопроса о том, является ли государство федеративным необходимо установить, что:

1. оно строится на территориальном представительстве;

2. это территориальное представительство минимум двухуровневое («местное» правительство и «региональное» правительство);

3. в процедуру принятия решений в национальном центре электорально (или как-то иначе) включены, по крайней мере, региональные единицы;

4. основания регионального представительства в центре трудно поменять (в частности с помощью процедуры простого большинства) – то есть региональное, территориальное представительство «укреплено», для ниспровержения этих установлений требуется какая-то исключительная процедура, будь она закреплена на бумаге или в умах людей.

Если проверить федеративный статус Великобритании на соответствие этим критериям, то окажется, что он отвечает только первому из них, противореча всем остальным. В отличие от федераций в Великобритании достаточно простого парламентского большинства, чтобы пересмотреть любое законное положение по поводу формы и масштабов представительства, входящих в ее состав регионов (Северная Ирландия (после 1972 года это и произошло), Шотландия, Уэльс, Англия).

Определение федеративного государства, предлагаемое П.Кингом таково: федерация – это государство, которое конституционно поделено на одно центральное и два или более территориальных (региональных) правительства. Сфера ответственности центра охватывает всю нацию в целом, полномочия регионов имеют по преимуществу местный характер. Региональные единицы конституционно инкорпорированы в центр, так что суверенный элемент состоит из трех, как минимум, компонентов: центра и двух или более территориальных единиц.

Таким образом, если в основание типологии положить критерий «суверенности/несуверенности» (симметричный в отличие у-к-ф-типологии), то федерация выступает просто как подкласс суверенных государств, конфедерация как подкласс не суверенных государств. Понятие «унитарного» государства логически непоследовательно в данном случае, поскольку любое государство в известном смысле «унитарно» (unity – единица), для определения государств, называемых ныне «унитарными», нужен другой термин.

Самая характерная черта федерации – конституционное представительство региональных компонентов как части национального центра. Подобную структуру уместно назвать полиархической в отличие от моноархической, обе эти формы противопоставив ацефальным системам. К полиархическому типу можно отнести и корпоратистское государство (которое, не будучи федерацией, укрепляет представительство в центре существующих профессиональных групп) и конфедерацию.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: