Тема 3. Основные проблемы этнического федерализма

Как форма государственного устройства этнический федерализм в идеале означает совпадение административно-территориальных внутригосударственных границ с границами этнических общностей. На деле языковые, этнокультурные и конфессиональные границы почти никогда не идентичны государственным (иногда это просто невозможно в силу диперсности проживания этнических групп). Поэтому в реальности речь идет о выделении в качестве субъекта федерации территории с однородным этническим большинством, чей этноним может стать основой официального названия субъекта (Республика Татарстан, Республика Саха), благодаря чему это этническое большинство обретает статус титульного народа или нации.

В плане формы правления этнофедерализм предполагает, с одной стороны, передачу части суверенной государственной власти на уровень этнонациональных субъектов федерации, другая его сторона – право этнических единиц федерации на пропорциональное соучастие в управлении конституционным образованием в целом.

В научных кругах отсутствует единство мнений по поводу федерализации полиэтничного общества как средства обеспечения его стабильности и единства. Д.Элазар считает, что «полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать, они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения». Элазар полагает более жизнеспособной форму конфедерации разноэтничных государств, поскольку «полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфедерации – лишь угрозу распада на составные части».

Другие, напротив, считают федерализацию полиэтничного государства действенным способом выполнения им социально-консенсуальной функции (функции обеспечения общественного согласия), в частности, задачи регулирования этнонациональных конфликтов (И.М.Модель, М.Х.Фарукшин и др.). Федерация позволяет лучше учитывать особенности отдельных территорий, способствует созданию механизмов, отвечающих интересам этнических, религиозных или лингвистических общностей, позволяя избегать конфликтов, поскольку основа этого типа государства – договорные отношения, а договор – это всегда компромисс, то есть взаимные уступки на основе согласования интересов частей и целого.

В мировой практике самый яркий пример такого рода – создание модели «персонального федерализма» в Бельгии как средства регулирования продолжительной межэтнической напряженности между валлонами и фламандцами, говорящими соответственно на французском и нидерландском языках. Кроме этих этнолингвистических групп, небольшая часть населения, проживающая в Брюссельском районе, говорит на двух языках и район кантонов Эйнен и Мальмеди имеет немецко-говорящее население.

Массовые выступления в 1960-е годы всех этнических групп по вопросу политического самоопределения побудили бельгийский парламент к проведению конституционных реформ. Модель «персонального федерализма» сочетает территориальный и экстерриториальный принципы выделения федерированных единиц в виде сосуществования субъектов-территорий и субъектов-сообществ. Конституция 1994 г. определяет Королевство Бельгию «федеральным государством, состоящим из сообществ и регионов». В качестве субъектов Бельгия включает три сообщества (Французское, Фламандское и Германоязычное), три региона (Валлонский, Фламандский и Брюссельский) и четыре лингвистических региона (регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка). Причем «границы четырех лингвистических регионов могут быть изменены или уточнены только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании» (Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 года, часть 1, ст. 4). Таким образом, Бельгия пошла на радикальный шаг, предоставив этническим и лингвистическим общинам права субъектов федерации наряду с территориальными субъектами.

В условиях глобализации и демократических изменений унитарные государства перестраивают систему распределения государственных полномочий от коренной и широкой деволюции (передачи полномочий на региональный уровень) до более умеренной децентрализации, преимущественно в области экономики. В результате ряд государств приобретает форму квази-федерации. Пример наиболее радикальных проявлений последней – преобразование Испании, где исторически сформировались устойчивые национально-региональные и культурно-исторические общности, в географических рамках которых проходила житейская, духовная, а во многих аспектах хозяйственная и социальная деятельность населения. На протяжении всего ХХ века в Испании шла открытая борьба между центростремительными и центробежными политическими тенденциями, притом она велась не обособленно, а в общих рамках противоборства между олигархически-авторитарным и республиканско-демократическим направлениями развития. При этом выявилась закономерность: повышение значимости национально-региональной проблематики и радикализация притязаний национальных и региональных элит имели место всякий раз, когда обострялась борьба вокруг основ политического строя, сопровождавшаяся ослаблением центральной власти.

В последней трети ХХ века остро встали задачи модернизации испанской экономики, ее вхождения в быстро интегрирующуюся Европу при сохранении целостности страны и удовлетворении потребности к самоопределению в регионах. Решение этих задач связывалось с выбором между федерализмом и автономизацией. Привлекательная для многих идея федерализации, подкрепленная ссылками на опыт многих стран Запада, в конечном итоге была отвергнута, чему посвящен специальных пункт испанской Конституции 1978 г., гласящий: «Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей». Политики решили, что Испания с ее сравнительно низким тогда уровнем развития экономики и политической культуры, со значительными диспропорциями в развитии регионов не доросла до федеративного устройства. К тому же в ситуации недостаточной политической стабильности такое устройство было бы чревато неспособностью центральной власти противостоять вспышкам сепаратизма. Поэтому усилия были направлены на поиск модели, промежуточной между авторитарным централизмом и развитой федерацией. «Государство автономий, – писал крупный политический деятель, профессор Э.Тьерно Гальван, – остается унитарным: один суверенитет, хотя он и не является безусловным… Автономия же – это средство защиты различий, плюрализма и участия». Принятая в Испании модель государства автономий допускает широкое самоуправление регионов при сохранении только одного суверенитета – испанского народа. В статье 2-й Конституции 1978 г. записано: «Конституция, основываясь на нерасторжимом единстве испанской нации, на единой неделимой родине всех испанцев, признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, которые ее составляют и которые солидарны между собой». Единство нации символизирует король, и в этом главный смысл института королевской власти в Испании, части которой так непохожи друг на друга.

После дискуссий, посвященных переходу к демократической форме правления в 1970-х годах, в Испании были признаны региональная автономия в целом и особый статус исторических сообществ Каталонии и Страны Басков, которые в 1979 г. получили значительную часть полномочий, переданную им Центром. Программа деволюции изначально предусматривала два пути перехода к автономии: «быстрый» для регионов, исторически претендующих на особый статус (Каталония, Галисия и Страна Басков), и «медленный» для 14 остальных регионов. На практике во всех 17 регионах с тех пор произошла существенная децентрализация. Сегодня семнадцать автономных регионов Испании, состоящих из пятидесяти провинций, имеют шесть равноправных государственных языков и в гораздо большей степени, чем ранее, определяют свою внутреннюю политику. В ходе государственного преобразования не было учреждено ни одного нового региона, хотя и были отдельные претензии и споры. В результате народного волеизъявления на местах были признаны уже сложившиеся территории и границы, особые права и даже привилегии. При этом часть автономий имеет отчетливую самобытность и одновременно высокую степень внутренней солидарности, обусловленные этническим фактором (упомянутые Каталония, Галисия и Баскония, сохранившие за истекшие столетия свое этническое ядро, культуру и язык), часть – являются исторически-территориальными общностями с полиэтничным населением. Испанская система также асимметрична в сфере общественного порядка и международных экономических связей: Страна Басков одна из семнадцати автономий имеет собственную полицейскую систему, находящуюся в подчинении Мадрида, кроме того, она имеет собственного представителя в Брюсселе.

Частично этнотерриториальный принцип выделения субъекта федерации использован в Канаде, имеющей в своем составе неспокойную франкоговорящую провинцию Квебек. В США особый статус Пуэрто-Рико связан с испанской культурой жителей этой территории, кроме того, по всей стране действует специальное законодательство, направленное на увеличение доли этнических меньшинств в общественных и в крупных частных учреждениях. В унитарной Великобритании появились учреждения национально-региональной автономии для Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса. И даже во Франции в 1991 г. были предприняты некоторые шаги к признанию корсиканцев особым народом внутри французской нации. Такого рода решения даются особенно трудно правительствам этой страны в силу приверженности исторической традиции. «Единая и неделимая» республика – понятие, рожденное революцией 1789 г., до сих пор определяет административное, территориальное и, в известной степени, национальное устройство Франции. Такой «якобинский» подход к государству означает централизацию управления с максимальным сосредоточением власти в Париже, отсутствие административно-территориального деления страны по национальному признаку, соединение понятия подданства с понятием национальности (любой гражданин Франции считается французом независимо от его этнической принадлежности). Д.Элазар относит эгалитаризм якобинцев к силам, противостоящим федерализму, поскольку он не приемлет любые отклонения от допустимого образца.

При всем том, этнический федерализм, понимаемый и реализуемый только как способ государственно-территориального устройства, не подкрепленный наличием развитых демократических институтов и гражданских традиций, панацеей не является. Об этом свидетельствует практика федераций, возникших на африканском континенте в постколониальную эпоху, большинство которых либо прекратило существование, либо предпочло движение к унитаризации. Показателен в этом смысле опыт Нигерии – крупнейшей африканской федерации, на территории которой проживает около 400 лингвистических и этнических групп. Федеративные основы в этой стране были заложены еще британской колониальной администрацией. Согласно одобренной британским парламентом в 1954 г. конституции три входящих в колонию региона составили Нигерийскую федерацию. Однако сразу по завершении административной реформы выяснилось, что на территории каждого региона наряду с доминирующей этнической группой имеется несколько меньшинств, многие из которых по мере продвижения к независимости проникались идеей собственной государственности. Пытаясь разрешить эту коллизию, нигерийское руководство встало на путь создания новых национально-территориальных образований, вследствие чего к 1997 г. число штатов выросло до тридцати шести. Все эти новации внедрялись на фоне постоянного вмешательства военных в политику. 29 из 39 лет существования Нигерии как независимого государства она находилась под властью военных режимов. Будучи уравнителями по определению, генералы продолжали создавать новые штаты, приписывая этому методу универсальную силу. М.Мухаммед, один из военных диктаторов, высказался определенно: «Боязнь того, что один регион будет доминировать над другим, довольно легко снимается с помощью конституционных законов, создающих новые штаты». Сегодня вряд ли можно говорить, что ФРН хотя бы отдаленно соответствует элементарным федералистским стандартам в ценностном их понимании. В очередной раз покидая политическую сцену в мае 1999г., армия наделила страну новой конституцией, вновь усиливающей централизаторские тенденции. Главной причиной провала федералистского проекта в Нигерии Аренд Лейпхарт считает несовпадение границ провинций с этническими границами, что не позволило обеспечить опору региональных властных структур федерации на подлинно гомогенную социальную базу, и порожденный федеративной системой межрегиональный дисбаланс, когда в одном из штатов (Северном), площадь которого составляла 75 % территории страны, было сосредоточено 60 % населения.

Что касается второй стороны этнического федерализма, то в условиях полиэтничного общества любое государство сталкивается с проблемой обеспечения всем гражданам равного доступа во все сферы жизни общества, в том числе в сферу государственной службы, включая право занятия видных постов в государственном аппарате. С точки зрения обеспечения стабильности федеративного государства значима большая или меньшая адекватность представительства этнических групп в государственном аппарате, включая высшие его эшелоны, в первую очередь для того, чтобы ни одна из них не чувствовала себя ущемленной, это значимо.

Этнический состав политических элит России и некоторых республик в ее составе обнаруживает резкую асимметрию в представительстве различных этнических общностей. Так, по подсчетам М.Ф.Фарукшина, в Республике Татарстан более 78 % местной политической элиты составляют татары, остальные – представители иных этнических общностей. Если сопоставить эти цифры с данными об этническом составе населения Республики Татарстан (48,5 % татар, 43,3 % русских и 8,2 % прочие), станет ясно, что этнический состав местной политической элиты не пропорционален этническому составу населения республики. Аналогичная ситуация сложилась и в других «этнических» республиках, при том что титульная этническая группа почти ни в одной из них не имеет абсолютного численного большинства (исключение – Чеченская Республика и Республика Тыва).

На уровне федеральных органов власти ситуация аналогичная, только с обратной диспропорцией в пользу русских – налицо резкая асимметрия представительства нерусских народов в политической элите Российского государства. Те же татары, занимающие второе место по численности населения в Российской Федерации, не имеют пропорционального представительства в кадровом корпусе высших государственных служащих центральных российских органов: аппарате Президента России, Правительстве, Конституционном Суде РФ, высшем генералитете армии, центральном аппарате других силовых структур, дипломатических и внешнеэкономических представительствах России в зарубежных странах и т.п. Таким образом, проблема этнического представительства в федеральных и региональных структурах власти имеет «болезненные флюсы в обе стороны», соответственно и решению подлежит с двух сторон одновременно и на взаимной основе.

Мировая практика федерализма содержит примеры правового обеспечения пропорционального этнического представительства в государственных органах.

Упоминавшееся выше преобразование Бельгийского Королевства в федеративное государство одним из своих элементов имело введение обязательного пропорционального представительства этнических групп в исполнительных органах власти Согласно конституционной норме о так называемом равном составе (ст. 86 bis) федеральное правительство формируется по лингвистическому паритетному принципу, то есть из одинакового числа министров, говорящих на голландском и французском языках, за возможным исключением премьер-министра. Верхняя палата бельгийского парламента, состоящая из 71 члена, формируется на основе четкого соблюдения принципа пропорционального представительства всех типов субъектов федерации. Статья 67 Конституции фиксирует количественные квоты для субъектов: 25 сенаторов избираются нидерландской избирательной коллегией, 15 сенаторов – французской избирательной коллегией, 10 – назначаются Советом Фламандского сообщества и т.д. Впоследствии члены каждой из федеральных палат подразделяются на французскую и нидерландскую лингвистические группы. В двуязычных пограничных районах бургомистры обязательно должны владеть и французским, и фламандским языками.

В Швейцарии неписаный закон требует, чтобы из семи федеральных советников не менее двух были из франко- и италоговорящих регионов. Различные этнолингвистические группы более или менее пропорционально представлены во всех важнейших государственных органах страны.

Гарантии этнического представительства останутся формальными без изменения статуса языков этнических групп.

В Швейцарии до конца XIX в. конфликты происходили чаще на религиозной почве между католиками и протестантами. Положение радикально изменилось в ХХ в., когда намного более важен стал языковой вопрос. Конституция 1999 г., как и предыдущая, объявляет все четыре языка, а именно: немецкий (63,7 %), французский (19,2 %), итальянский (7,6 %) и ретороманский (0,6 %) – государственными языками (ст.4 называет их национальными). Статус ретороманского языка дополнительно регулируется ст.70 Конституции, гарантирующей гражданам, на нем говорящим, возможность поддерживать официальные контакты с федеральной администрацией на своем родном языке. Что касается трех других языков, то придание им статуса государственного означает конституционное закрепление их юридического равенства и имеет большое практическое значение. Например, все государственные решения, особенно все правовые нормы (законопроекты, законодательные акты и постановления), редактируются одновременно на трех языках. Они имеют законную силу в том случае, если публикуются на трех языках. Каждый текст и формулировка трактуются одинаково. Нет приоритетного языка, каждый язык имеет равный исходный статус. В случае противоречия судья решает в пользу наиболее разумного толкования, а не согласно языку, на котором был написан проект.

Существенное влияние на состав представительства в органах власти, как известно, способны оказывать применяемые избирательные системы. Важнейшее значение при этом имеет электоральная формула и избирательная география (нарезка избирательных округов).

Применяемая ныне в РФ система избрания нижней палаты Федерального Собрания путем пропорционального голосования по единому общенациональному избирательному округу скорее имеет целью подавление ростков регионализма, а отнюдь не стремление к сбалансированному региональному представительству на федеральном уровне.

Законность региональной власти определяется отдельной процедурой выборов законодательных органов власти субъектов. При этом немалое значение имеет способ выделения избирательных округов.

Для многих федераций в мировой практике характерна нарезка избирательных округов для выборов верхних палат национальных легислатур не по численности населения, а в соответствии с административными границами. Именно федерализму обязана административно-территориальными округами и современная Россия. В таких округах избирались доли депутатов позднесоветских парламентов: Съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Затем этот способ нарезки избирательных округов был воспринят на региональном уровне, хотя ни один из субъектов РФ не является по своему внутреннему устройству федерацией. Административно-территориальные округа использовались при выборе в верхние палаты законодательных собраний во всех без исключения регионах, где практикуется двухпалатность (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Карелия, Саха, Свердловская область, а в первом электоральном цикле – Чукотский автономный округ).

Сегодня в списке субъектов федерации, использующих административно-территориальные округа, остались только национальные автономии (кроме Свердловской области). В областях и краях применение административно-территориальных округов слишком явно нарушает фундаментальный демократический принцип: «один человек – один голос». Например, в Ульяновской области подобная практика была пресечена судебным решением. В этнических же республиках такие округа рассматриваются как способ гарантии представительства титульных наций, если учесть, что титульное население чаще всего компактно сосредоточено в сельской местности, а от административно-территориальных округов выигрывает как раз село. Это вроде бы оправдывает такой механизм этнического представительства, тем более что титульные нации в большинстве республик РФ – это именно меньшинства.

Следует, однако, констатировать, что «связка» села и этничности в рамках избирательных систем, основанных на административно-территориальных округах, влечет гораздо более далеко идущие политические последствия. Мировая и отечественная практика свидетельствует, что сельские жители, в целом, более склонны к традиционному выбору в ходе голосования. Постсоветская электоральная история, кроме того, показывает, что сельские избиратели наиболее податливы политическому давлению и манипулированию со стороны носителей исполнительной власти, что делает их поведение не только управляемым, но и предсказуемым. Поэтому депутаты, избранные в административно-территориальных округах, чаще всего оказываются ставленниками административных структур, а то и прямо представляют исполнительную власть. Так, в парламентах Башкортостана и Татарстана, избранных в 1995 г., доли представителей исполнительной власти составляли 61,0 % и 42,3 % соответственно. Таким образом, административно-территориальные округа являются скорее инструментом доминирования исполнительной власти, а не средством этнического представительства.

Обосновывать применение административно-территориальных округов нуждами этнического представительства не вполне корректно еще и потому, что существуют иные способы решения проблемы. В условиях пропорциональной избирательной системы можно использовать квотирование составов как партийных списков в целом, так и их верхних частей. Другой путь – резервирование отдельных избирательных округов для выдвижения кандидатов определенной групповой принадлежности. Такой способ применялся в ряде автономных округов, но наиболее успешным следует признать опыт Дагестана с его этнической чересполосицей и тлеющими межэтническими конфликтами. На выборах 1995 и 1999 г.г. в Дагестане использовалась мажоритарная система (абсолютного большинства), модифицированная таким образом, что в 52 из 121 округа право выдвижения было зарезервировано за представителями отдельных этнических групп (эти округа назывались «национальными»). Кроме того, отдельные округа были предоставлены для выдвижения женщин и лиц с высшим экономическим и юридическим образованием. В 2001 г. Народное Собрание Дагестана инициировало избирательную реформу, однако принцип этнического представительства был сохранен.

Кроме этого, существуют избирательные системы, зарекомендовавшие свою способность учитывать интересы меньшинства и многообразие ситуаций на региональном и местном уровнях: система единственного передаваемого голоса, система ограниченного вотума и ее крайний вариант – система единственного непередаваемого голоса. В нашей стране подобные системы применяются исключительно на региональных и местных выборах. В частности, по системе единственного непередаваемого голоса были избраны в 2001 г. депутаты Законодательного собрания Тверской области и Мурманской областной думы. Редкое применение подобных избирательных систем чаще всего объясняется сложностью процедуры подсчета голосов. На постсоветском пространстве система единственного непередаваемого голоса была применена лишь однажды в Эстонии в 1989 г., причем процедура подведения итогов голосования не только не была в достаточной степени проработана, но и осталась скрытой от наблюдателей, что вызвало их серьезное недовольство.

Еще одним способом обеспечения гарантий представительства этнических групп является квотирование составов различных органов власти пропорционально численности этнических групп. Такой метод апробировался в Индии, Турции, Малайзии, на Кипре и т.д. Оказалось, что при такой системе национальная разобщенность и политический перевес одних этносов над другими усугубляется, особенно при противостоянии двух этнических групп, одна из которых уступает другой по численности.

На Кипре попытка исправить положение при помощи квот в администрации, суде и учреждениях отдельных национальных органов самоуправления (для решения вопросов образования, религии, культуры и семейного права) привела к катастрофе в 1963 г. В результате на остров были введены интернациональные миротворческие силы.

Представительство интересов этнических групп может реализоваться и другими способами. В странах западной демократии остается актуальной проблема так называемых «постоянных меньшинств» (permanent minorities), среди которых выделяются этнические. В силу малочисленности они не имеют возможности влиять на ситуацию через избирательные механизмы, обеспечивающие победу большинства. По той же причине им часто не удается создать влиятельное узаконенное лобби для «продавливания» своих интересов во властных структурах. Поэтому такие группы являются потенциальными источниками дестабилизации. Вмешательство государства, чаще в лице федеральных, а не региональных органов власти, способно дать им гражданские гарантии. Это побудило правительства государств Запада, включая США, примерно с 1960-х гг. начать переход к целенаправленной политике государственной защиты общественных меньшинств.

Если рассматривать вопрос этнического федерализма в рамках концепта «нация-государство», то последний, конечно, более ассоциируется с идеей единой и неделимой нации. Но если возможны государства внутри государств (США, ФРГ), то почему бы не быть нациям-государствам внутри наций-государств? Эгберт Ян (ФРГ) считает это возможным: «Существование наций внутри нации подразумевает, что последняя неделима, но вариантно членима», – пишет он, сопровождая это замечание красноречивым комментарием: «В принципе СССР, СФРЮ, ЧССР с самого начала были нациями-государствами, включавшими в себя несколько наций-государств, хотя и не считали себя таковыми. Коммунистическое партийное правление не являлось на деле ни федералистским, ни демократическим. Сегодня в странах-преемницах этих трех мультинациональных государств господствует унитарный национализм. Только Россия сохранила мультинациональную конституционную структуру, да и то в форме асимметричной федерации, где русские не имеют собственного государства в государстве, так что им не остается ничего иного, как считать все государство русским».

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: