Тема 4. Российский федерализм: этнополитический аспект

Сохранение «мультинациональной конституционной структуры» в России имеет в основном декоративный характер. Хотя российская Конституция 1993 г. определяет государственный строй страны как федеративный, на практике это является не более чем декларацией. В литературе отмечается, что «любая конституция, принятая в переходный период, имеет преимущественно рескриптивный характер. Она не фиксирует наличное государственное устройство, а описывает его желаемое (должное) состояние… Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации» (Н.Варламова). Совершенно очевидно, что конституционное провозглашение федеративного государства и федерализм как тип общественных отношений не одно и то же. Россия только встала на путь строительства федеративного государства, необходимы немалые усилия и время, чтобы отечественный федерализм стал реальностью. И в этом отношении опыт других федеративных государств может быть применен или адаптирован к российским условиям, характеризующимся высокой степенью гетерогенности регионов не только по этническим и конфессиональным параметрам. К другим факторам региональной разнородности относятся: существенные различия в физико-географических условиях, в уровне экономического развития и материального благосостояния, в степени урбанизации и численности населения, различия позиций в отношениях «центр-периферия» и т.д.

Российский федерализм характеризуется рядом особенностей, сочетание которых делает его уникальным в мировой практике. Во-первых, это форма государственного устройства на основе двух принципов деления страны: этнотерриториального, наделяющего некоторые этнические общности собственными государственными образованиями, и административно-территориального, индифферентного к этническому составу населения. Во-вторых, - это система асимметричного федерализма, проявляющегося в несоответствии статусов субъектов, которые классифицированы по пяти разным по своей природе видам государственно-территориальных образований (республики, области (края), автономные округа, города федерального значения, автономная область), но при этом равноправны между собой и в отношениях с федеральным центром. Противоречивые положения Российской Конституции о статусе субъектов, прежде всего, этнических и неэтнических единиц федерации, составляют серьезную угрозу стабильности государства. Третья особенность исключительно российская – это так называемый «матрешечный» принцип построения федерации, согласно которому один субъект федерации территориально находится в пределах другого субъекта и при этом они равноправны.

Важнейшее условиежизнеспособности федерации – наличие автономных, способных к свободному самоопределению и действию субъектов ее. Множественная субъектность США проявляется уже в «Декларации независимости», где ничего не говорится о государстве, только о штатах, хотя это - «свидетельство о рождении» государства. Делегат федерального Конвента 1787г. О.Эллсворт полноту субъектности единицы будущей федерации определяет, исходя из интенсивности личностной идентификации с ней. А. Токвиль утверждает, что одна из важнейших гарантий прочности федерации то, что несколько народов сливаются в одну нацию при решении общих для них интересов, при решении прочих вопросов они остаются отдельными народами. Где части государства не наделены в рамках национальной традиции выраженной субъектностью (или эта субъектность подверглась осознанной ликвидации, как во Франции), федерации не возникают.

В современной России автономная субъектность регионов сомнительна. Нет даже ясности относительно количества регионов. В СССР выделялись 71 единица первого ранга (республики, края, области) и 15 второго (автономные области и округа), в РФ Конституция 1983 г. фиксирует 89 субъектов федерации. По мнению американского источника, на самом деле «в России существует не 89 жизнеспособных единиц, но лишь около 20, обладающих действительно различающимися характеристиками». Образование в последние годы семи федеральных округов и идущие слияния субъектов тоже говорят о том, что российские республики, края, области и округа большей частью не являются историческими субъектами.

Многие вопросы, возникающие в связи с этим, проясняет исторический экскурс. Дело в том, что из всех задач, декларированных ныне в качестве приоритетных, – укрепление частной собственности и рыночной экономики, демократизация политического режима и создание институтов гражданского общества – задача федерализации в наименьшей степени подкреплена историческим опытом. Впервые за свою тысячелетнюю историю Россия превратилась в федеративное государство 12 декабря 1993 г., когда россияне на общенациональном референдуме одобрили текст нового Основного закона. На протяжении всей истории российской государственности, начиная с возвышения Московского княжества, постоянно воспроизводилась модель жестко централизованной империи, исключающая какие-либо элементы федерализма. Вряд ли можно серьезно рассматривать как пример «исконного» российского федерализма эпоху княжеских междоусобий XIII – XV столетий или кончанский принцип устройства Новгородской феодальной республики. Хотя примеры проектов федерализации Российской империи есть. Их можно найти в работах декабристов (Конституция Н.Муравьева), в трудах Н.А.Костомарова, М.А.Бакунина, И.А.Ильина. Государственное устройство, сходное федеративному, предлагалось идеологами сибирского областничества в конце XIX – начале ХХ вв. К перестройке страны на федеративных или, как тогда предпочитали говорить, на союзных началах призывало Кирилло-Мефодиевское братство славян; задачу федерализации страны включали в свои программы леворадикальные подпольные партии Балтийского края и Литвы.

Важно, что ведущим мотивом и одновременно целью всех федералистских проектов являлась необходимость решения так называемого «национального вопроса». Не проблема расширения самостоятельности исторически сформировавшихся регионов, как земель в моноэтничной Германии, в прошлом являвшихся отдельными княжествами, герцогствами и т.п. в составе Священной Римской империи, а именно задача обеспечения прав, в том числе и права на свою государственность этнических групп Российской империи. Таким образом, в России традиционно и поныне под местной или региональной спецификой понимается прежде всего специфика этнонациональная, и именно с ней соотносилась и во многом соотносится и теперь вся система федерализма.

Ленин был против «мещанского идеала федеративных отношений» (т.26, с.108), как ослабляющего внутренние экономические связи. Сталин (март 1917, статья «Против федерализма») рассматривал федеральное устройство страны как «возврат назад».

В то время под федерацией часто понималась не территориальная, а синдикалистско-солидаристская федерация, выразившаяся в итальянском корпоративном государстве. Первый вариант Советской Конституции (янв. 1918 г.) предполагал, что республику Советов составят пять профессиональных федераций – земледельцев, промышленных рабочих, торговцев, государственных служащих, «служащих у частных лиц (прислуга)». М.А.Рейснер (член Комиссии) писал, что советский федерализм не есть союз территориальных государств или штатов, а федерация социально-хозяйственных организаций, она строится на реальных интересах трудящихся.

Однако в итоге территориальный подход в создании федерации возобладал, т.к. отвечал задаче сохранения максимального объема власти на максимальном пространстве. При провозглашенном праве на самоопределение единственное, что можно было сделать для удержания страны в прежнем объеме, предоставить субъектам автономию в рамках федерации (временную автономию, в перспективе предполагалось достижение «социалистического унитаризма» (Сталин).

Создатели СССР впервые использовали этнический принцип выделения территориальных сегментов государства. В Российской империи этнический признак не имел решающего значения в организации территориального деления страны. Не был он значимым и на уровне «массового сознания». В ходе переписи населения к ХIХ века ответ на главный вопрос «Кто таков?» предполагал ответ о конфессиональной или локально-территориальной принадлежности человека.

Хотя при выделении, образовании, а иногда, конструировании единиц советской федерации привлекались этнографические и этнолингвистические данные, этнополитические цели доминировали. Об этом свидетельствует следующее:

1. часто «коренным» признавался народ, не составлявший большинства на данной территории и не преобладавший в политической и экономической жизни (Башкирия, Якутия и т.д.);

2. в рамках единых национально-государственных образований объединялись народы, принадлежавшие к разным языковым группам и в истории часто враждовавшие друг с другом (Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Дагестан);

3. в ряде случаем проводилась политика консолидации новых наций на основе объединения разнородных по языку и культуре элементов. Так, объединение нескольких племенных группировок сформировало киргизскую, казахскую, туркменскую нации, не составлявшие реального единства. Под этнонимом (название народа) «узбек», носителями которого была небольшая группа кочевых и полукочевых скотоводов, были объединены не только тюркоязычные земледельцы, но и часть ираноязычного таджикского населения городов;

4. иногда единый этнический массив разделялся границами, на базе которых формировались несколько самостоятельных народов. Со временем это чисто формальное деление закреплялось в самосознании и культуре народов. На Юге Сибири хакасы, алтайцы и родственные им шорцы оказались в разных территориальных образованиях, отличающихся разными экономическими и культурными условиями. На Северном Кавказе тюркские (карачаевцы и балкарцы) и адыгские народы (адыгейцы, кабардинцы и черкесы) составляют два единых народа, разведенных по разным республикам.

Последствия советского этнофедералистского государственного строительства для современной России оказались настолько значительными, что некоторые критики советской системы этнофедерализма настаивают на преобразовании новой России после 1991 г. в чисто территориальную «плоскую» федерацию без этнически определенных образований, входящих в ее состав. Они считают, что такая большая и этнически разнообразная страна как Россия, не может оставаться единой или демократичной, если внутренние границы будут укрепляться национальным самосознанием. По их мнению, Россия должна отказаться от административных границ, доставшихся от советского прошлого и восстановить царскую систему крупных неэтнических губерний. Радикальную позицию озвучивает доктор исторических наук А.Б.Зубов, считая, что «федерализм как институт для России неорганичный и объективным потребностям страны внеположенный должен быть, скорее всего, отброшен in corpore. Его надо не реформировать, не превращать задним числом из договорного в октроированный… от федерализма следует отказаться как такового». При этом правовое оформление «специфически национальных» (этнических) вопросов, по мнению А.Б.Зубова, должно быть передано экстерриториальным общероссийским национально-культурным автономиям. Действительно, в практике многих сравнительно благополучных федераций (самый показательный пример – США) регулирование межнациональных отношений в этнически неоднородных средах является прерогативой центральной власти. Ярким примером является установление федеральной юрисдикции над индейскими резервациями в США.

Кроме того, критике подвергается и само название Российской Федерации, содержащее имплицитную проекцию этнической культуры русских, абсолютно доминирующих в численном отношении, на все прочие культуры. Этнически нейтральное название страны, по мнению сторонников этой позиции, было бы предпочтительней.

Таким образом, хотя российская традиция не знает субъектной автономии – ни территориальной, ни какой-либо другой, это не значит, что ее рождение в России невозможно. В постсоветской России оно происходит в результате процессов политизации этничности (этнополитической мобилизации - ЭПМ). Хотя она и не затрагивает основной массы населения, ЭПМ охвачено 7-17 % населения, что свидетельствует о сегментарном характере процесса, а не региональном, территориальные маркеры идентичности остаются вторичными (Здравомыслов, 1997, с. 156). Это противоречит утверждению о регионализации как об одном из базовых направлений эволюции постсоветской политики. В середине и второй половине 1990-х гг. региональные элиты оттянули от центра значительный политический капитал (не допустив его перетекания в нижележащие этажи властной пирамиды), весной-летом 1999 г. могло показаться, что разложение центральной власти стало необратимым и судьбу России будет определять коалиция региональных лидеров (партия «Отечество – Вся Россия»), но массовой поддержки, способной превратить ситуативные колебания баланса сил в устойчивую тенденцию, эта элитарная политическая линия так и не нашла.

Региональная идентичность остается в России размытой, значительно уступая идентификации граждан со страной в целом.

В сравнительном контексте она выглядит так:

Многие российские исследователи заключают, что современное российское государство сохраняет много черт традиционной для себя этнополитической формы, сохранявшейся на протяжении почти всей истории страны, включая советский период, а именно – империи. А.Ф. Филиппов констатирует: современная Россия – большое пространство многообразных социальных образований с ясным различением имперского центра, с профилированной, но не вполне обособленной политической системой, с типичным для империи взаимоотношением элит. С.И.Каспэ, полагая современной этнополитической формой России традиционную империю, считает, что именно имперский характер отечественной политической системы во многом предрешает для нее выбор федеративного устройства.

В пользу признания имперской природы России говорят: гигантская величина государства; сохранение этнокультурной и, важнее, этнополитической гетерогенности; преемственность новой российской государственности по отношению к прежним имперским формам.

Притом советский тоталитаризм и империя – не синонимы. Личность в империи подчинена не просто определенной политической структуре, а тем универсальным ценностям, воплощением которых эта структура является. Империя – это священновластие, опирающееся на традиционный тип легитимности. Мгновенная ликвидация СССР обусловлена тем, что в него перестали верить и элиты, и массы. Новая российская государственность, вынужденно остающаяся имперской, но при этом десакрализованной, столкнулась с дефицитом легитимности, вызванного отсутствием у населения подлинного объекта веры.

Одним из логически допустимых вариантов эволюции российского государства является придание имперской форме нового идейного импульса в виде либерально-консервативной идеологии. Мировой опыт демонстрирует совместимость империи и либеральной демократии. Следствием такого рода синтеза в России может быть модель, близкая «сообщественной демократии», описанной А. Лейпхартом. Для нее характерны:

- солидарность включенных в политический процесс дифференцированных элит;

- ограничение прямого политического участия масс;

- посредующая роль возглавляемого элитой сегмента (региона) в отношениях между индивидом и обществом;

- право взаимного вето регионов;

- исключительно пропорциональный избирательный порядок.

Таким образом, итоги отечественного этнополитического развития суммируются в ряд структурных факторов, несущих значительный конфликтный потенциал. К ним относятся:

- сложная этническая география с границами, рассекающими места расселения этнических общин, а также с иноэтническими островками, расположенными на территориях проживания других этнических групп;

- запутанная история взаимных обид, корнями уходящая в автократические изменения административных границ и сталинские депортации;

- геоисторическое расположение ряда регионов на «границах цивилизаций», порождающее многообразие социальных, экономических и культурных форм развития, создающее условия для высокой степени групповой (этнокультурной, этнополитической) мобилизации;

- этнофедералистская модель административного деления страны, благодаря чему этничность, приобретшая территориальный статус в рамках административных границ СССР, стала решающим фактором этнополитических отношений в постсоветской России. Именно этнополитическая ситуация, концентрирующаяся на соотношении между территорией, государством и этническими группами, стала одной из наиболее жгучих проблем современной России, хотя предметом жесткой борьбы стали не административно-территориальные границы, почти нигде не соответствовавшие этнической географии, а, в большей степени, вопрос о статусе территорий;

- частичная федерализация государственной территории, при которой каким-то территориям предоставлена автономия, а контроль над другими полностью остается в руках центральной власти. По мнению Д.Элазара, это порождает периферизацию получивших особые полномочия регионов. Центральное правительство, долженствующее при этом осуществлять как центральную, так и местную власть, в состоянии не только запугать, но и задавить федерированные регионы. Элазар считает, что подобная ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более, что форма «выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных для федерализма»;

- последовательная приверженность принципу «одна этнонация – одно государство», противоречившему не только мировому опыту, но и этнополитической ситуации в стране, прочно закрепила в сознании людей убеждение в правомочности прямой связи государства и его территории с титульным народом. Исключение составляют русские, их идентификация с РСФСР (и теперь с Россией) неоднозначна, отсюда, во-первых, неясность этнополитического статуса русских, во-вторых, свойственный русским приоритет гражданской, общероссийской идентичности над этнической. В результате ставшие привычными словосочетания: «национальные республики», «национальные регионы», «национальные меньшинства» – на политически бытовом уровне, с одной стороны, воспроизводят дискриминационное социальное пространство, выступая предпосылками неравенства субъектов отечественного социума, с другой, являются одним из факторов легитимации распада СССР и образования «этнических» государств.

Все вышеизложенное ясно показывает, что полноценная федералистская практика для РФ в значительной степени terra incognita, подлинная федерализация государства – одна из стратегических задач современной России.

Литература

РАЗДЕЛ V

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: