Многосоставных обществ

В настоящее время в мировой науке существуют два базовых подхода к изучению федерализма. Согласно первому из них, распространенному во многих европейских странах, включая Россию, федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями различного уровня. Ключевым термином в данной системе координат оказывается «государство». В интерпретации неоднократно обращавшегося к теме федерализма русского мыслителя И.А.Ильина «федерация возможна только там, где имеется налицо несколько самостоятельных государств, стремящихся к объединению». То есть федерация есть комплекс, связывающий отношениями координации некую совокупность социальных институтов. В такой трактовке федерализм предстает началом рукотворным, необходима лишь политическая воля, а двигателем такой операции является политическая власть. В этой плоскости следует рассматривать предложения сделать Украину федерацией или включить федеративные принципы в конституцию Эстонии.

Вторая доктрина, которую отстаивают в основном американские ученые, представляет федерализм как форму самоорганизации граждан, обеспечивающую согласование индивидуальных интересов. Основой нецентрализованной политии (США) является конкретный человек, обладающий нерушимыми правами и свободами. Отношения между элементами государственной системы вторичны, они «надстраиваются» над личностным измерением федералистской идеи.

У этих базовых подходов к теории и практике федерализма существует еще один ракурс. Практически ни одно исследование федерализма не обходится без предварительных замечаний по поводу двойной его природы и двойного значения, составляющего узкую и широкую трактовку феномена. При этом узкое толкование федерализма, как правило, концентрируется на политико-территориальных и правовых аспектах, широкое – предполагает более разнообразные интерпретации.

В этом втором смысле федерализм выступает либо как система взаимоотношений (Д.Элазар), предполагающая расположенность членов социальной общности к определенному типу взаимоотношений и взаимодействий, что делает федералистские эксперименты успешными или наоборот; либо как система социального партнерства (И.М.Модель), либо как система территориальных отношений в их коммуникативной интерпретации (Д.Н.Замятин) и т.д. В рамках этого, более широкого, подхода актуализируется вопрос о существовании особой федералистской политической культуры. Хотя признается, что ее изучение встречает значительные трудности. Доказать культурную предопределенность институциональных форм непросто. Кроме того, разные культуры иногда порождают схожие социально-политические установления. Д.Элазар утверждает: «Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, к настоящему времени признается уже всеми специалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор до конца не выяснен».

В литературе выделяются основополагающие элементы федералистской политической культуры, рассматривающейся в двух ключевых аспектах.

С одной стороны, это ощущение целесообразности сосуществования в едином государстве со стороны граждан субъектов федерации. Оно может быть обусловлено либо материальным уровнем жизни, либо протекционистской ролью федеральной власти. Речь идет о наличии «федеральной души», понимаемой как желание граждан жить в одном государстве и не ущемлять интересы друг друга. При этом у населения формируется приоритет общенациональной идентичности перед региональной, выражающейся в формировании многослойного мультинационального сознания, опирающегося на разные типы социальной идентификации личности. Что касается Западной Европы, то примером может быть сочетание каталонского, испанского и европейского национального сознания, применительно к России – башкирского и российского.

Другой аспект федералистской политической культуры касается ориентаций и установок политической элиты разных уровней, главным здесь является осознание необходимости сглаживания социальных и межэтнических противоречий в целях обеспечения стабильности государства в целом. В обобщенном варианте названы три условия состояния политической элиты, способствующие стабильности федерации: 1) сознательная приверженность (лояльность) федеративному устройству политических элит разного уровня; 2) способность убедить население в целесообразности такого устройства; 3) чувство определенной «общности судьбы» с населением (М.Бэрджес). Важно также наличие политико-психологических установок, разделяемых и элитой, и населением.

В контексте российского этнического федерализма возможна постановка вопроса о расположенности этнических культур разных типов к производству, восприятию или поддержке федералистской политической культуры и о взаимном балансе разных типов культур как факторе стабильности системы в целом. Здесь уместно привести свидетельство Эрнста Геллнера, отвергающего распространенное мнение, согласно которому «наличие гражданского общества рассматривается как непременное условие всякого человеческого существования». Геллнер устанавливает довольно жесткие границы этого явления: «Феномен гражданского общества существует в рамках североатлантического региона… На востоке и юго-востоке наша цивилизация граничит с иными обществами, относящимися к двум совершенно различным типам». Речь идет о регионах с исламским и конфуцианско-буддистским цивилизационными укладами, в которых «мы сталкиваемся (или сталкивались) с вопиющим отсутствием гражданского общества». Это ставит под особый угол зрения императивный вывод Д.Элазара, сделанный им на основе международных сравнительных исследований федерализма: «Жизненно важным для идеи федерализма является наличие гражданского общества». Федерализм как правовая система безусловно нуждается в подкреплении в виде развитой демократической культуры и сильного гражданского общества. При отсутствии этих условий федералистские проекты обречены на неудачу, а федеративная идея оказывается бессодержательной. Вне зависимости от места и времени демократия, гражданские институты и федерализм взаимно обуславливают друг друга. Там, где традиции гражданственности слабы, демократические институты не работают, а государству принадлежит безусловный приоритет над индивидом, федералистская модель вырождается в фарс.

Таким образом, успешное становление федеративного государства в России должно идти двумя встречными направлениями: путем установления соответствующих государственных и политико-правовых институтов и формирования федералистской политической культуры сообщества. Субъектами этого процесса неизбежно являются и центральная, и региональные власти. Отсутствие балансообразующих элементов политической культуры, обеспечивающих устойчивость демократического федеративного государства, ставит задачу создания «демократической инфраструктуры» в каждом отдельном субъекте федерации. Между тем, политическая практика некоторых субъектов РФ последних лет обнаруживает серьезный дрейф в сторону авторитаризации режимов (например, последние выборы Президента Татарстана М.Шаймиева – третьи по счету – проводились на безальтернативной основе, что допускается Конституцией Татарстана для выборов всех уровней и противоречит Конституции РФ). Реально работающий механизм реализации интересов социальных и этнических групп может сложиться только при наличии осознания такой необходимости у политико-государственной элиты всех уровней. Поэтому одна из главных задач федерального правительства состоит в мониторинге и контроле действий элит субъектов, включая политику по отношению к разным этническим группам. Этим оправдано создание в РФ семи федеральных округов. Однако влияние федеральных структур не способно заменить собой форму контроля, зарекомендовавшую себя как наиболее действенную при любых режимах, – контроль «снизу» или социальный контроль.

Вернемся к понятию «федерализма» как типа взаимоотношений между политическими образованиями различного уровня, также имеющему два значения. В узком смысле – это взаимоотношения между различными правительственными уровнями или уровнями власти, в широком – «сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное участие во власти на основе децентрализации» (Д.Элазар). С осознанием этих дефиниций возникла теория делимости государственного суверенитета. Классическая доктрина суверенитета, оформившаяся в трудах европейских абсолютистов XVI-XVII вв. (Ж.Боден, Т.Гоббс, Б.Спиноза), категорически исключает саму возможность этого. В настоящее время классическая теория суверенитета подвергается хорошо аргументированной критике, однако ее альтернатива – теория делимости суверенитета – сохраняет дискуссионность в теоретических дебатах, хотя она неоднократно эксплицирована в конституционной практике многих стабильных федераций (США, Швейцария, Мексика и др.).

В отличие от унитарного децентрализованного государства федерация конституционно закрепляет самостоятельность субъектов, имеющих собственную законодательную, исполнительную и судебную власть. Таким образом, федерация предполагает наличие двух источников права: народ субъекта и народ государства в целом. «Федеративное государство и федеративные единицы имеют разные основания законности, принцип народного суверенитета, который за этим стоит, относится к разным «народам» – народу федерации и народам каждой федеральной единицы, соответственно» – пишут швейцарские ученые Томас и Лидия Фляйнер. Наличие двух источников права предполагает существование и двух носителей государственного суверенитета.

Деление суверенитета между правительственными уровнями не означает сепаратизации федеративных единиц, имеющих широкую самостоятельность. Единство государства обеспечено другим неотъемлемым элементом федерализма – участием членов федерации в законодательном процессе на общегосударственном уровне, участием, определенном и гарантированном конституционно. Очевидно, что в таких условиях сотрудничество и согласованность между разными правительственными образованиями становятся решающими факторами успеха федералистского проекта. По выражению американского государствоведа Даниэля Дж. Элазара, «партнерство – ключевой аспект федерализма. Оно подразумевает распределение власти между несколькими центрами, которые должны договорным путем вырабатывать механизмы взаимодействия друг с другом для достижения общих целей».

Таким образом, федералистский проект с необходимостью предполагает децентрализацию власти между различными ее уровнями. Рассмотрим вначале преимущества децентрализации власти, а затем, проблемы ее практической реализации.

Позитивные эффекты децентрализации власти анализируют авторы, работающие в рамках методологии рационального выбора (см. разд.II, тема 4). Изложим их аргументы в пользу децентрализации власти.

Во-первых, децентрализация обеспечивает более эффективное размещение ресурсов в общественном секторе без увеличения их объема. Возьмем для примера гипотетичное государство, в котором проживает 100 избирателей, из них 40 пенсионеров и 60 молодых людей. Предположим, что национальный парламент точно отражает структуру социальных интересов. При имеющемся объеме ресурсов они могут быть направлены либо на развитие здравоохранения (в чем заинтересованы пенсионеры), либо на развитие системы образования (интерес молодых). При централизованном принятии решений вопрос будет решен в пользу молодых избирателей и в ущерб пенсионерам. Если же разбить государство на две области, причем так, что в одной из них будет 30 пенсионеров и 20 молодых, а в другой – 10 пенсионеров и 40 молодых, и передать право принимать решения о размещении ресурсов на уровень областей, принятым решением будут удовлетворены уже не 60, а 70 % избирателей.

Во-вторых, децентрализация способствует росту подотчетности органов власти в расходовании бюджетных средств. Поскольку в этом случае связь между уплаченными налогами и полученными общественными услугами и благами оказывается более прямой (непосредственной). Кроме того, поскольку налоги собираются там же, где производятся траты, избирателю проще сопоставлять издержки и выгоды при выборе политиков и вариантов политического курса. Политикам становится труднее скрывать неэффективность трат, а избиратель ответственней подходит к политическому выбору.

В-третьих, наличие собственной налоговой базы побуждает региональные и местные власти к ее расширению путем поощрения местной и региональной экономики.

И, в-четвертых, наделение региональных и местных властей правом самостоятельно распоряжаться бюджетными средствами побуждает их к сокращению необоснованных издержек в общественном секторе.

Очевидно, что эти преимущества (по крайней мере, три из них) реализуются только при существовании дополнительных политических условий. Первое предполагает наличие налаженной (институциализированной) системы демократического контроля: института альтернативных выборов как минимум, механизма отстранения от власти, убежденности населения в возможности влияния на выработку политического курса путем голосования и, как следствие, реальной угрозы для правящей элиты потери власти на следующих выборах.

Второе условие роста эффективности власти при ее децентрализации – взаимодействие между автономными уровнями власти. Можно говорить о разделении полномочий и сфер влияния между уровнями власти, но на практике такое разделение не исключает необходимости взаимодействия уровней власти по разделенным вопросам. Например, начальные и средние школы традиционно относятся к сфере компетенции местной или региональной власти, а вузы – центральной. Между тем очевидно, что функционирование высшей школы, как и шансы на поступление в вузы учащихся из различных регионов, напрямую зависят от качества начальной и средней подготовки, а значит, если в каких-то муниципалитетах не уделяется должного внимания содержанию школ, то центральная власть не только вправе, но и обязана вмешаться в деятельность местного самоуправления. То есть центральная власть должна иметь собственных агентов в регионах или свою региональную инфраструктуру, в качестве которой она либо может использовать имеющиеся органы регионального/местного самоуправления, либо она должна будет создать параллельную им административную вертикаль (институт федеральных округов в РФ, например). В любом случае между властными структурами могут возникать конфликты из-за несовпадения их интересов. Таким образом, для повышения эффективности децентрализации необходимо установление режима кооперации в отношениях между формально автономными уровнями власти. Противоположностью кооперации является субординация, свойственная централизованному государству. В рамках децентрализованного государства антиподом кооперации является конкуренция между уровнями власти. В переходных обществах это составляет большую проблему. Если с помощью политических (одна партия), экономических (общая выгода) или культурных (одна религия, общее подчинение нормам этнической культуры, например) условий удается создать режим кооперации, то децентрализация влечет повышение эффективности. Если же уровни власти начинают конкурировать между собой за экономические ресурсы, властные полномочия, популярность в глазах избирателей, то результатом децентрализации может стать только снижение эффективности управления. Результат – игра с нулевой или даже отрицательной суммой, где единственный источник выигрыша – проигрыш конкурента. В политической практике постсоветской России пример такого рода дают губернаторы некоторых областей, ограничивающие бюджет региональной столицы для провала на выборах их мэра. Хотя кооперация повышает общую эффективность управления, стороны могут предпочесть стратегию соперничества, т.е. перераспределения ресурсов в свою пользу и популистской политики, в краткосрочном плане такая политика способна принести реальные дивиденды, особенно в обстановке экономического спада.

Таким образом, федерализм в широком смысле включает федералистскую политическую культуру, основанную на терпимости, кооперации (согласительных механизмах принятия решений, компромиссе), принципе субсидиарности (согласно которому к компетенции федеральной власти относятся только те вопросы, которые субъекты федерации не могут решить самостоятельно), демократическом контроле.

Причинами появления федераций, помимо чисто экономических потребностей или стремления к большей безопасности, довольно часто являются культурные мотивы, лежащие в сфере истории, религии, этнической или лингвистической принадлежности. С точки зрения акцента федеративной системы именно на этих факторах принято выделять два противоположных примера: США и Швейцарии.

При создании Соединенных Штатов в основу культурной политики был положен принцип «плавильного котла», согласно которому все этнические группы и языки должны были раствориться в едином американском народе. Религия была жестко отделена от государства. Таким образом, США строят федерацию без учета этнической специфики – штаты не имеют национальной окраски, оставляя решение этнических, религиозных и прочих культурных проблем специальным структурам или законодательству.

Швейцария, в 1848 г. преобразованная из конфедерации (союза государств) в федерацию (союзное государство), исходила из принципа единства в многообразии, поддерживая и защищая этнические, религиозные и лингвистические потребности населения кантонов. Швейцария в основу федерации кладет культурное разнообразие, федеративная форма государства – средство решения культурных проблем. Поэтому кантоны и коммуны (муниципалитеты) имеют культурные признаки. Коммуна всегда либо немецкоязычная, либо франко-говорящая, итальянская или ретороманская, католическая или протестантская, но нет смешанных коммун в языковом или конфессиональном отношениях. В самом деле, «единство» и «многообразие» не являются категорическим противопоставлением, многообразие не исключает единства, как это может показаться на первый взгляд. Лучшим аргументом служит очевидная абсурдность поляризации антонимов каждого их этих понятий, согласно чему «единообразие» должно вести к «разобщенности».

Изложенное показывает, что федеративное устройство государства может выступать средством регулирования конфликтов в сложносоставных обществах (полиэтничных, многоконфессиональных, обществах с большими региональными различиями). Поскольку речь о различных сегментах общества, федерализация способствует смягчению социальной напряженности разных видов и более эффективному решению социальных задач.

В контексте обсуждения общих вопросов теории и практики федерализма выделяется особая тема, а именно: этнический федерализм.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: