РЕОРГАНИЗАЦИЯ МОРСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

__________________________________________________________________________

Либеральная бюрократия не была бы бюрократией, если бы не занималась поиском наиболее совершенного порядка административного управления. Процветание или бедствия страны она связывала прежде всего с разумными действиями или просчетами правительственного аппарата. Неслучайно, что первый урок, который был извлечен из опыта Крымской войны в официальных и близких к официальным кругах, заключался в признании бедственного состояния правительственного аппарата[144].

Деятельность государственных учреждений на всех уровнях к концу царствования Николая I действительно была парализована. «Самым парадоксальным и, казалось бы, невероятным, – отмечал одну из важнейших особенностей николаевской системы П.А. Зайончковский, – было то, что самодержец из самодержцев, «апогей самодержавия» не был в состоянии управлять своей “системой”»[145]. При доведенном до предельной степени централизме государственного управления своего апогея достигал и бюрократизм, который поглощал почти всю энергию государственного механизма. Состояние морского управления не было исключением из общей удручающей картины положения дел в правительственном аппарате.

Административная структура морского ведомства отличалась прежде всего сложностью и запутанностью иерархического подчинения[**]. Во главе министерства стоял начальник Главного морского штаба, в непосредственном подчинении которого находились инспекторский и гидрографический департаменты, управление генерал-штаб-доктора, строительный департамент по морской части, Морской ученый комитет, Морской кадетский корпус, комитет образования флота, а также три канцелярии: министерства, военно-походная по флоту его императорского величества и по своду морских постановлений. Он возглавлял (50) также Главный морской штаб, который, не будучи органом ни стратегического, ни оперативного руководства флотом, практически никакой роли в морском управлении не играл.

Морское министерство включало также в свой состав морской генерал-аудиториат с аудиториатским департаментом и четыре хозяйственных департамента (кораблестроительный, комиссариатский, артиллерийский и корабельных лесов). Эти последние имели над собой сразу три инстанции: по хозяйственным вопросам они подчинялись генерал-интендантству а через него – Адмиралтейств-совету; «по всем же прочим предметам управления департаменты сии, – устанавливал закон, – подчинены начальнику Главного морского штаба непосредственно»[146].

Значительная часть учреждений министерства основным предметом своего ведомства имела собственную переписку. Согласно подготовленной в Морском министерстве записке о составе морского управления деятельность военно-походной е. и. в. канцелярии относилась «большею частию ко времени пребывания его императорского величества на флоте», а от комитета образования флота «осталось одно название и правитель дел»[147]. Управление флота-генерал-интенданта, как писал в докладной записке генерал-адмиралу Б.П. Мансуров, ревизовавший это учреждение, было по меньшей мере бесполезным: «...при теперешнем положении интендантства, если бы в данную минуту оно прекратилось без всякой замены и с передачею только прав и обязанностей оного в канцелярию министерства, ни Ваше высочество, ни департаменты, ни даже означенная канцелярия не почувствовали бы столь радикальной перемены. Единственное последствие оной было бы только значительное сокращение переписки, выигрыш времени во всех распоряжениях и уменьшение расхода на 23 000 р. в год»[148].

Своеобразным и даже странным было положение в составе министерства Адмиралтейств-совета. Этот орган заведовал интендантством, не имея при этом «никаких данных, сведений и способов, необходимых как для наблюдения за хозяйственной частию, так и еще менее для принятия своевременно каких бы то ни было мер по хозяйству»[149]. Не обладал Адмирадтейств-совет и действительным правом контролировать подведомственные ему учреждения. Отчеты департаментов представлялись начальнику Главного морского штаба и, только «предварительно начальником штаба просмотренные и найденные им по предметам своим в надлежащем порядке», докладывались совету «в выписках, содержащих краткий обзор в общих видах сих отчетов». Какие бы то ни было претензии и протесты против действий интендантства также представлялись главе министерства, а он уже передавал на рассмотрение Адмиралтейств-совета «одни лишь жалобы, заслуживающие особого уважения, и доносы о злоупотреблениях важных или значительном казенном (51) ущербе по предварительном исследовании сих жалоб и доносов»[150].

Морское ведомство, как и другие отрасли государственного управления, было доведено до высшей степени централизации. Его местные портовые управления являлись лишь исполнительными органами центральных учреждений, не имея никакой самостоятельности в своих распоряжениях. По любому, самому незначительному поводу они завязывали долгую и обширную переписку с департаментами, испрашивая разрешение на заключение копеечного подряда или отчитываясь за каждый лишний гвоздь или перерасходованный фунт сухарей. Департаменты в свою очередь стремились освободить себя от какой-либо ответственности и спешили переложить решение дел на вышестоящие инстанции. «Маловажные хозяйственные дела, восходя по разным портовым и другим инстанциям до департамента, – разъяснял впоследствии Государственному совету вел. кн. Константин Николаевич, – рассматривались в общем его присутствии, затем с мнением общего присутствия департамента вносились в общее присутствие интендантства, откуда уже поступали на окончательное утверждение в Адмиралтейств-совет»[151]. Так, например, согласно отчету строительного департамента в 1855 г. из 373 дел, рассмотренных в общем его присутствии, только 161 было решено властью самого департамента, остальные же были переданы либо в Адмиралтейств-совет (189 дел), либо на усмотрение высшего морского начальства (23 дела)[152].

Предполагалось, что при таком многосложном порядке управления какие бы то ни было злоупотребления будут невозможны. На деле же выходило как раз наоборот. Высшие инстанции, не имея возможности вникать в суть каждого дела, успевали лишь подписывать поступающие снизу бумаги и тем самым покрывали своей ответственностью любые действия нижестоящих учреждений. Требуя отчета о каждой истраченной копейке, высшее морское начальство было не в состоянии углядеть, как карманы его подчиненных наполнялись казенными тысячами.

Казнокрадство было обыденным явлением. В своем официальном отчете за 1853–1854 гг. генерал-адмирал счел нужным упомянуть, что в результате ревизий департаментов министерства были «открыты явные злоупотребления к ущербу выгод казны»[153]. А начальник штаба Черноморского флота контр-адмирал Г.И. Бутаков сообщал в 1859 г. генерал-адмиралу о том, что злоупотребления на Черном море до войны приняли столь громадные размеры, что «почти весь Николаев со своими огромными домами, большею частию выставляющими втихомолку на улицу только три, а много пять окон, выстроился от них. Множество окрестных деревень выросли из того же источника»[154].

Бюрократический централизм способствовал не только повальному казнокрадству в морском ведомстве, но и порождал (52) всеобщую официальную ложь. Каждый начальник стремился представить действия вверенной ему части управления в блестящем свете, показать огромные успехи, приобретенные за отчетный период, отметить собственные усердия и польстить высшему начальству. Не жалел красок в своих отчетах и начальник Главного морского штаба. Его юбилейный отчет за 1825–1850 гг. может служить классическим примером официальной лжи. Стремясь показать могущество России на море, он перечислил в составе ее флота 44 линейных корабля, 20 фрегатов, 20 боевых пароходов, а всего 621 корабль[155]. Когда же спустя пять лет новый глава Морского ведомства вел. кн. Константин Николаевич представлял в своем отчете сведения судовом составе в 1853 г., он насчитал только 40 линейных кораблей, 15 фрегатов, 16 военных пароходов, а всего – 462 корабля[156]. Трудно предположить, что за три года мирного времени численность флота могла сократиться почти на четверть.

Процветанию системы лжи и казнокрадства, липовых отчетов и безнаказанности должностных преступлений способствовала чрезвычайная секретность, окутывавшая всю служебную переписку. Как писал в 1861 г. в своем обзоре управляющие Морским министерством Н.К. Краббе, «считались государственною тайною сведения, которые для пользы службы не следовало оглашать, как например сведения о движении наших судов в мирное время, списки офицерам морского ведомства, разные преступления и упущения служащих и проч.»[157]. Естественно, что при гарантии «тайны переписки» каждый чиновник мог лгать в своих отчетах и представлять липовые ведомости, не рискуя быть уличенным во лжи.

Централизация управления порождала непрерывный рост объема делопроизводства и, как результат, чрезвычайно низкую оперативность работы административного аппарата. При установленном порядке прохождения каждого дела последовательно по нескольким инстанциям всякая административная мера, любая операция влекла за собой нескончаемую и многосложную переписку. Когда в октябре 1852 г. в одном госпитале решили в преддверии зимы обить двери клеенкой, о необходимости этой работы стоимостью в 22 рубля было сделано представление в департамент. Дело шло обыкновенной процедурой «открывались цены, составлялись торги, все это восходило на решение генер[ал]-интендантства – и после разной формальности, конечно, без усиленной спешности исполненной, решение последовало в феврале м[еся]це, – т.е. когда уже и морозы прошли»[158].

Вера самодержавия во всесилие скрепленных рукой высшей власти приказов и циркуляров, в истинность проходящих контроль нескольких инстанций и поступающих на утверждение высшего начальства отчетов и ведомостей была настолько велика, что установлением строгих формальностей делопроизводства оно надеялось вполне обеспечить успешный ход работы (53) аппарата управления. Но за бумажной оболочкой циркуляров, предписаний, отношений, рапортов, донесений часто терялась какая бы то ни было деловая работа, и все силы бюрократического аппарата расходовались на чтение, составление, переписку и рассылку всевозможных бумаг. Формализм в административной работе был возведен в культ. Центральные органы, контролируя деятельность подчиненных учреждений, все свое внимание обращали на правильное оформление бумаг и совершенно игнорировали реальные результаты деятельности. Строительство корабля в черноморском порту обходится более чем на сто тысяч рублей дешевле, чем на Балтике, возмущался контр-адмирал Ф.Ф. Матюшкин, «а в отчетности нет срочной ведомостички, нет за № разрешения или письменного постановления, и он (Черноморский контроль – А.Ш.) уже видит беспорядок, неустройство, злоупотребление»[159].

В Морском министерстве, по признанию морского начальства, «бумаги писались десятками тысяч во всех департаментах и канцеляриях, деньги расходовались, сотня курьерских лошадей развозила тысячи пакетов» и при этом «министерство решительно не знало, сколько и на какую сумму оно имеет разного материального имущества... Заводы получали наряды на такие вещи, которые находились в их магазинах, но магазины были так беспорядочно завалены, что завод предпочитал сделать новую вещь вместо того, чтобы отыскать в магазине вещь уже готовую»[160].

Крымская война показала, что Морское министерство, подобно другим ведомствам, занималось всем чем угодно: перепискою бумаг, составлением липовых отчетов, заседаниями в комитетах, только не развитием флота. Кораблестроительный департамент строил ни к чему не годные корабли, комиссариатский заготавливал испорченную муку и гнилое сукно, при внимательном попечительстве медицинского – ежегодно от болезней умирали тысячи матросов, а гидрографический департамент «спал» и даже умудрился «проспать» камень в Балтийском море, на который напоролся русский корабль, по той простой причине, что он не был обозначен на отечественных картах[161].

* * *

Первые признаки грядущих перемен в системе управления морским ведомством обнаружились еще в начале 50-х годов. Как уже отмечалось, составление морского устава в 1850–1853 гг. комитетом под председательством великого князя не вполне соответствовало обычной практике законодательных работ. Обращение к мнению офицеров флота было исключительным (54) явлением в условиях секретности любых действий правительственного аппарата.

Первый успех на поприще административной деятельности во многом определил дальнейшие действия генерал-адмирала.

Во-первых, в феврале 1853 г. он обратился к флагманам и начальникам отдельных частей морской администрации с секретным предписанием следующего содержания: «Независимо от сведений, которые представляются ежегодно для всеподданнейшего отчета по Морскому министерству, я прошу Вас прислать прямо ко мне к 30 марта в запечатанном пакете с надписью «в собственные руки» соображения Ваши о тех улучшениях по предметам вверенного Вам управления, которые Вы признавали бы особенно полезными, причем я желаю, чтоб Вы высказали мне Ваши мысли с полною откровенностью, не стесняясь никакими соображениями, в полной уверенности, что доказательство усердия Вашего по службе будет принято мною с искреннею признательностью»[162].

Во-вторых, в 1853 г. взамен бесплодной канцелярии по своду морских постановлений были учреждены комитеты для составления проектов учреждения Морского министерства, устава о службе чинов морского ведомства и штатов, хозяйственного устава, портового регламента, госпитального устава, свода постановлений о морских учебных заведениях[163]. Кроме того, в русле общегосударственной кампании по сокращению штатов и уменьшению переписки был создан Комитет для изыскания средств к сокращению делопроизводства по Морскому министерству.

В-третьих, начались перемены в личном составе министерства. Вокруг молодого генерал-адмирала образовался довольно широкий круг его помощников и единомышленников, к числу которых относились А.В. Головнин, гр. Д.А. Толстой, М.X. Рейтерн, кн. Д.А. Оболенский, кн. Н.М. Голицын, бар. В.Е. Врангель, Д.Н. Набоков, К.С. Варранд, П.Н. Глебов, Б.П. Мансуров, Н.К. Краббе, И.А. Шестаков и др.

Молодые энергичные деятели внесли живую струю в бюрократическую рутину Морского министерства. Вместо изучения дел по бумагам новые чиновники принялись проводить ревизии самих учреждений морского ведомства. В течение 1853–1854 гг. ревизии подверглись комиссариатский департамент (дважды), канцелярия министерства, кораблестроительный и артиллерийский департаменты (все эти ревизии проводил управляющий военно-походной е.и.в. канцелярией А.Д. Камовский), инспекторский (Д.А. Толстой) и строительный (М.X. Рейтерн) департаменты, а также морские учебные заведения, для осмотра и изучения которых были приглашены комиссии от Министерства народного просвещения и Главного управления военно-учебных заведений. Эти ревизии «имели следствием раскрытие целого ряда несовершенств, неустройств, беспорядков и отчасти злоупотреблений в разных частях (55) управления»[††] [164]. Они обнаружили «медленность и запутанность в делопроизводстве и счетах, большое излишество письмоводства, состоявшего преимущественно в сложных формах и в беспрерывном представлении отчетов и разнородных ведомостей»[165], наличие в составе Морского министерства совершенно излишних учреждений, «которые стоили казне ежегодно больших денег и без которых можно было легко обойтись»[166].

Результаты ревизий были по распоряжению генерал-адмирала доложены комитету по сокращению делопроизводства, и тот к декабрю 1853 г. выработал первую меру к достижению той цели, которая была предметом его занятий. 16 декабря Николай I утвердил журнал Адмиралтейств-совета, согласно которому расширялись права директоров хозяйственных департаментов и их общих присутствий по ведению некоторых финансовых операций[167].

Однако гораздо важнее законодательных мер по расширению прав отдельных частей управления было изменение стиля управления морским ведомством. В поисках совершенных методов управления либеральная бюрократия не только прислушивалась к мнению своих подчиненных и не только с помощью ревизий искала слабые места в административном устройстве, но и внимательно изучала иностранный опыт. В январе 1854 г. в «Морском сборнике» была опубликована статья М.X. Рейтерна, тогда еще чиновника Министерства юстиции, «Опыт краткого сравнительного исследования морских бюджетов английского и французского». Сравнив структуру обоих бюджетов, Рейтерн выявил, что в Англии управление стоит гораздо дешевле, чем во Франции, благодаря чему львиная доля бюджета английского Адмиралтейства расходуется собственно на флот. Разница в расходах на управление происходила из противоположности основ организации морского управления в Англии и во Франции: «...Английское управление основано на доверии к личности подчиненных, которым, каждому по его части, дается власть действовать по своему усмотрению, не отступая от некоторых, весьма простых правил, но зато с полною ответственностью за все последствия действий. Во Франции, напротив, управление основано на недоверии к подчиненным, (56) т.е. на строгой и в таком сложном управлении, как морское, на весьма мелочной письменной ответственности»[168].

Статья Рейтерна не прошла незамеченной. Она настолько увлекла генерал-адмирала, что он тут же потребовал от директора комиссариатского департамента Д.Л. Оболенского «собрать какие возможно сведения об устройстве комиссариатской и провиантской части в Англии и Франции», а от флота-генерал-аудитора Н.М. Голицына – соответственно по части судебной[169]. Сам Рейтерн месяц спустя был принят на службу в Морское министерство чиновником особых поручений, а английские методы управления брались на вооружение морским начальством.

И в то время как централизованная до предела машина государственного управления едва поворачивалась, растрачивая всю энергию на письмоводство с тщательным соблюдением всех формальностей, в морском ведомстве закипела живая работа.

Переменив почти всех начальствующих лиц в администрации, генерал-адмирал оказывал новым деятелям немалое доверие, и «решение многих дел было возложено на них под их ответственностью»[170]. Военные обстоятельства, повлекшие необходимость чрезвычайных мер по приведению флота в боевую готовность, давали министерству возможность отказываться от некоторых обременительных формальностей. Комиссариатский департамент, пользуясь этой возможностью, не стал в 1854 г. заготавливать провиант через торги, а «действовал хозяйственным образом: приобретая через агентов своих материалы из первых рук – и действия его, – согласно отчету о ревизии департамента, – увенчались успехом, доставив казне некоторые продукты и дешевле, и лучшего качества»[171]. Главному командиру Свеаборгского порта генерал-адмирал предоставил право строить на частной верфи флотилию гребных судов, по своему усмотрению «назначить число оных, размерения, устройство, цену и иметь общее наблюдение за постройкой», сообщив в (57) министерство только «сумму, которая на сие понадобится, дабы внесть оную немедленно в кораблестроительную смету на будущий год»[172]. Верхом «попустительства» было строительство в 1854–1855 гг. 75 винтовых канонерских лодок. Изготовление большей части паровых двигателей было заказано частным заводам через чиновника министерства Н.И. Путилова, которому разрешено было действовать на коммерческом праве с тем лишь ограничением, чтобы стоимость каждого двигателя не превышала известную сумму.

Новые веяния в характере морского управления проявились и в первых попытках борьбы с «официальной ложью». В своем циркуляре относительно составления отчетов за 1854 г. Константин Николаевич предписывал начальникам учреждений Морского министерства: «Я желаю, чтоб отчет не ограничивался сухим рассказом того, что сделано, или содержал похвалы удивительному порядку и благоустройству; напротив – требую в нем откровенного изложения тех несовершенств и непорядков, которые следует устранить и улучшить. Этот отчет относится весь ко времени моего управления, и потому я буду особенно изыскателен за непоказание беспорядков и никак не дозволю похвал»[173].

Чтобы самому быть в курсе «несовершенств и непорядков», генерал-адмирал обратился с циркулярным предписанием также и к тем, кто на себе ощущал беспорядки в хозяйственных департаментах – к начальникам дивизий и командирам бригад. По окончании кампании им следовало представить донесения о том, «какие именно вещи, снаряды, припасы и пр.... были ненадлежащего качества, не в должном количестве или отпущены несвоевременно, доставлялись медленно». Требуя откровенного изложения замечаний, Константин Николаевич напоминал флагманам, что «благосостояние флота зависит от того, в какой степени подчиненные решаются говорить правду начальнику»[174].

Такие предписания были непривычны для глаз николаевских служак. Резали слух и замечания за «особенную медленность в производстве дел по просьбам и жалобам незначительных частных лиц, которые, по-видимому, не имеют ни связей, ни покровительства». Замечания подкреплялись напоминанием, что «каждое лицо, которого дело находится в государственном учреждении, несмотря ни на звание, ни на сан, ни на богатство, имеет право на безостановочное производство дела сего»[175].

Первые шаги морского начальства содержали в себе немалую новизну по сравнению с мертвым формализмом, царившим в других ведомствах, и в действиях Морского министерства уже начинали вырисовываться контуры будущих преобразований. (58)

* * *

1855 год можно считать собственно началом периода преобразований в морском ведомстве. Со смертью Николая Морское министерство могло приступить к проведению намеченных реформ без риска быть одернутым властной рукой самодержца. И в методах административной работы стали осуществляться такие перемены, которые были просто немыслим год-другой назад.

В ноябре, когда департаменты, управления и командиры портов готовились к представлению своих отчетов за минувши год, вел. кн. Константин Николаевич издал свой знамениты приказ. Он начинался цитатой из ходившей по рукам «Думы русского» П.А. Валуева о «всеобщей официальной лжи», царившей в годовых отчетах правительственных учреждений, согласно которым «везде сделано все возможное, везде приобретены успехи, везде водворяется если не вдруг, то по крайне мере постепенно должный порядок». Процитировав несколько валуевских строк, Константин Николаевич обращался к управляющему Морским министерством вице-адмиралу Ф.П. Врангелю[‡‡]: «Прошу Ваше превосходительство сообщить эти правдивые слова всем лицам и местам Морского ведомства, о которых в начале будущего года мы ожидаем отчетов за нынешний год, и повторить им, что я требую в помянутых отчетах не похвалы, а истины, и в особенности откровенного и глубокообдуманного изложения недостатков каждой части управления и сделанных в ней ошибок, и что те отчеты, в которых будет нужно читать между строками, будут возвращены мною с большой гласностью»[176].

Приказ генерал-адмирала получил большую известность и широкий резонанс в общественных кругах и в среде бюрократии. Цензор А.В. Никитенко отмечал в своем дневнике, что этот документ «производит большой шум в городе. Министрам и всем подающим отчеты приказ очень не нравится»[177]. Один из приближенных Константина Николаевича, по-видимому А.В. Головнин, сообщал, что приказ «нечаянно получил большую гласность и возбудил в обществе самые разнообразные толки»[178]. Надо, впрочем, полагать, что «нечаянность» огласки приказа была преднамеренной. Трудно вообразить, как внутри ведомственный документ – приказ главы ведомства своему первому помощнику – мог стать достоянием публики без желания на то его автора. Значение приказа определялось не (59) только тем, что нерадивым чиновникам угрожали выдачей на общественное посмеяние, и не только тем, что в нем цитировалась бесцензурная записка, но и тем, что сам он был пущен в публику, подобно этой записке, без цензуры, а его автор, входивший в состав правительства, действовал далеко не в унисон с общим правительственным курсом и не совсем обычными средствами.

Гласность была признана Морским министерством одним из наиболее эффективных средств в руках бюрократии. «Гласность имеет разные степени, – рассуждал Константин Николаевич в одной из записок. – Можно желать оную в весьма гомеопатических приемах, которые равняются отсутствию оной. Гласность необходима в больших размерах и в сильных приемах и необходима прежде всего самому правительству, ибо она есть лучшее средство, чтоб доставлять ему те именно сведения, которые ему более всего необходимы». Польза гласности представлялась либеральной бюрократии весьма многообразной: «Она раскрывает правительству существующее в администрации и в народе зло разных видов, раскрывает задушевные мысли народа, выражает общественное мнение, она есть верный термометр, указывающий именно ту температуру, которую необходимо знать правительству»[179].

Основным каналом гласности для Морского министерства должен был стать «Морской сборник». Цензура этого журнала находилась в руках самого великого князя, и от него, таким образом, вполне зависело, какое направление примет орган его ведомства. Уже в начале 1855 г. генерал-адмирал предписывал управляющему министерством: «В настоящем «Морской сборник» должен служить верной картиною современной жизни и деятельности нашего флота и Морского министерства и, не скрывая недостатков наших, даже обнаруживая оные для удобства исправления, отнюдь не хвастаться тем, что есть хорошего»[180]. В конце того же года генерал-адмирал, указывая программу «Морского сборника» на будущий год, высказал пожелание видеть на его страницах статьи, написанные с целью «опорочить те недостатки, которые... должны быть заклеймены общественным осмеянием», и материалы, содержащие в себе «порицание системы лжи, замашки показать товар лицом, выказать небывалые заслуги свои и утаить недостатки, упущения и ошибки»[181]. В «Морском сборнике» должны были публиковаться также приказы по Морскому ведомству, извлечения, а в некоторых случаях и полные отчеты флагманов эскадр, командиров кораблей и начальников административных учреждений.

Гласности в «Морском сборнике» отводилась не только роль прямого канала информации о состоянии дел в морском ведомстве, информации, которую глава флота не рассчитывал получить через плотные фильтры формализма официальных донесений. Гласность должна была также поднимать престиж (60) флота и укреплять авторитет его начальства в глазах читающей публики.

Оставаясь в правительственном меньшинстве, играя роль своего рода «оппозиции его величества», либеральная бюрократия на первых порах искала себе опору не столько в правительственных кругах, сколько в общественном мнении. И «Морской сборник» помогал ей завоевывать общественную популярность, славу «министерства прогресса», «европейского оазиса в азиатской пустыне».

«Морской сборник» во второй половине 50-х годов был одним из самых читаемых журналов в России. Ни один ведомственный орган не имел такой популярности, как «Морской сборник» в течение недолгого периода времени после Крымской войны. Редакция журнала была завалена статьями на самые животрепещущие темы, и иногда он выходил даже двумя номерами в месяц. На его страницах критические материалы по флотским вопросам чередовались с дискуссионными статьям по проблемам образования, судоустройства и судопроизводства, телесных наказаний, экономики и т.д. Публика зачитывалась даже официальным отделом, где печатались отчеты, рапорты, донесения. Гласность была внове, поэтому восхищал любое ее проявление. По мнению Головнина, изданием «Сборника» Морское министерство давало правительству прекрасный пример того, «как следует пользоваться прессой. В наш век дозволение критики возбуждает сочувствие, а заказ похвал производит противное»[182] – так объяснял он популярность журнала....«Морской сборник» служит в руках министерства сильным орудием для действия на общественное мнение во флоте, – утверждал Н.К. Краббе, – для направления его согласно видам правительства и для предупреждения неосновательны толков и слухов о распоряжениях морского начальства посредством своевременного обнародования истины»[183].

Морское министерство не останавливалось перед тем, чтобы вызывать гласность искусственными мерами. Такие меры либеральная бюрократия признавала необходимыми при разработке тех или иных реформ. «Дабы закон был хорош, – разъяснял Головнин мысли великого князя, – необходимо подвергнуть проект оного многостороннему обсуждению... необходимо для законодательных работ создать, так сказать, искусственную гласность и усиленно вызывать полемику и борьбу разных мнений всего сословия, для которого закон пишется»[184]. Гласность, следовательно, должна быть управляемой, и в свою очередь с ее помощью можно было управлять общественным мнением.

Такой прагматический взгляд на гласность, признание ее средством для решения собственных административных и политических задач обусловил, с одной стороны, необычайную смелость в действиях морского начальства, не останавливавшегося даже перед распространением в публике ведомственного (61) приказа, а с другой стороны, непродолжительность периода поощрения гласности. Охлаждение общества к деятельности Морского министерства с началом проведения «великих реформ», появление с этого же времени в прессе критических суждений о флоте и даже сомнений в его необходимости, наконец, изменение в середине 60-х годов политической конъюнктуры повлекли за собой отказ от гласного обсуждения административных вопросов.

Еще одной из отличительных черт деятельности либеральной бюрократии явилась ориентация на европейские образцы. Официальная идеология николаевского царствования не допускала возможности превосходства Европы в коренных началах государственного строя и просвещения. Буржуазная Европа шла к своей гибели, в то время как Россия прочно держалась за «якорь спасения» – православие, самодержавие и народность. Верность этой триаде не исключала заимствования некоторых европейских достижений, главным образом научных и технических. «Народность» цензуры и системы образования должны были отфильтровывать от вредоносных идей реакционно-консервативные либо политически нейтральные достижения европейской мысли. Однако после 1848 г., в эпоху «мрачного семилетия», даже гомеопатические дозы «европейской учености» были признаны вредными. Самодержавие пыталось китайской стеной отгородиться от гибнущей в революционном огне Европы.

И в наступившей Крымской войне именно кризис официальной идеологии стал первым симптомом приближающегося кризиса «верхов». Лишившись оптимизма и чувства уверенности в своем превосходстве – своих самых сильных качеств, – теория официальной народности терпела крах. Самодержавие вынуждено было признать силу своих противников и корни своего поражения должно было искать и в источниках их победы.

Либеральная бюрократия интерес к иностранному опыту проявляла уже на раннем этапе своей деятельности. В своем непредставленном отчете за 1853 г. Константин Николаевич еще до начала боевых действий с Англией и Францией вынужден был признать полное превосходство будущих противников России. «Материальная сила нашего флота, состоящая в судах, много уступает качествами своими флотам иностранным, – пессимистически, в диссонанс с трубными звуками Синопской победы констатировал генерал-адмирал. – Свойства леса, постройка, неимение винтовых двигателей, меньшая быстрота хода, такелаж, артиллерия, снаряды, всякое ручное оружие и проч. суть предметы, в которых мы не можем соперничать с флотами английским, французским и американским. Посему, если в какой-либо момент и на известном пункте мы можем быть равны с ними числом вымпелов, то и в таком случае еще не будем равносильны с ними». Сняв со своих глаз (62) официальную пелену государственного всемогущества, великий князь призывал учиться у тех, кто достиг совершенства в своем деле: «…Совершенно необходимо посылать их (корабли – А.Ш.) в моря более отдаленные... и на продолжительное время, в течение которого наши суда встречались бы с иностранными флотами». Не менее действенный способ развития морских сил виделся Константину Николаевичу в европейском образовании тех, кому надлежало строить корабли: «...Необходимо иметь постоянно за границей некоторое число наших корабельных инженеров, которые должны бы работать на лучших верфях и там изучать кораблестроение. Лучшие корабельные инженеры, которых мы имеем в настоящее время и которых, к сожалению, весьма немного, образованы таким образом за границей»[185]. Неслучайно, что среди офицеров, приближенных великим князем к себе или определенных на начальствующие должности, было немало тех, кто изучал морское дело и кораблестроение в Англии: Е.В. Путятин, И.А. Шестаков, Н.А. Аркас, С.И. Чернявский.

По окончании Крымской войны Морское министерство получило возможность посылать своих офицеров и чиновников за границу для изучения иностранных флотов. При этом министерство не ограничивало задачи этих командировок лишь практическим освоением морского дела. Оно искало способы улучшения организации морских сил и поэтому изучало все, что имело прямое или косвенное отношение к этой организации. Так, для собирания сведений по счетной части и составления затем Счетного устава Морского министерства был послан во Францию, Пруссию и США М.X. Рейтерн, для изучения устройства министерств в европейских странах был командирован вице-директор канцелярии министерства Н.Н. Барановский, судебную часть изучал П.Н. Глебов, морские учебные заведения – Е.В. Путятин. Собирались также сведения о комплектовании флота матросами, о способах производства хозяйственных операций, о порядке делопроизводства. Материалы командировок публиковались на страницах «Морского сборника» и должны были служить подготовительными материалами для проведения преобразований в России.

Но помимо практических задач подготовки реформ в морском ведомстве зарубежные поездки «константиновцев» вскоре стали служить и более перспективным целям. По указанию самого министерства, «нескольким способнейшим чиновникам Морского министерства дана была возможность окончить собственное образование и приобрести разные полезные сведения посредством командировки их за границу»[186]. «Способнейшим чиновникам», согласно политической программе либеральной бюрократии, предстояло вступить на разные поприща государственной деятельности, и эта, по словам И. А. Шестакова, «рассылка образованных людей для изучения того, что подлежало ведомству других министерств»[187], доставляла «Константиновцам» (63) авторитет всесведущих мужей с готовыми рецептами решения всех государственных вопросов.

Развивая новые начала административной деятельности, морское ведомство продолжало изыскивать пути для решения традиционных бюрократических проблем. Одним из вечных вопросов бюрократии являлось уменьшение делопроизводства в государственных учреждениях. Сознание перегруженности государственного аппарата письменной работой не было достижением либеральной мысли. Николаевское правительство время от времени проводило кампании по сокращению штатов и уменьшению делопроизводства[188]. Государственное управление съедало слишком большую долю бюджета, и верховная власть пыталась уменьшить это бремя.

Либеральная бюрократия первоначально также поставила этот вопрос как часть проблемы государственных финансов. В своем первом отчете, коснувшись организации управления, генерал-адмирал отметил лишь то, что «на нужды 25 человек, могущих вступить в бой, приходится по одному лицу, занятому письменным делопроизводством... Для уменьшения этого несообразного числа чинов Канцелярий и Департаментов необходимо сократить и уменьшить производящуюся в огромных размерах пустую переписку»[189]. И первые шаги Морского министерства в борьбе с чрезмерно раздутыми штатами и прогрессирующе растущим письмоводством отличались от традиционных бюрократических способов только большей решимостью: законодательно расширялись некоторые административные права начальников учреждений, упрощались или передавались в другие ведомства отдельные структурные части министерства[§§], по результатам ревизий менялась структура департаментов, перестраивался порядок составления департаментских смет. Конечная цель этих реорганизаций, расформирований и переустройств сводилась к тому, чтобы «сообразно небольшому составу самого флота, который есть цель всего морского ведомства, устроить береговые учреждения оного, т.е. Министерство и портовые управления, в самых ограниченных размерах, дабы из денежных способов, отпускаемых на все морское ведомство, сколь возможно более расходовалось на цель оного и сколь возможно менее собственно на средства»[190].

Либеральная бюрократия обратила внимание и на другую сторону проблемы, а именно на эффективность работы административного аппарата. Сокращения штатов, уменьшение письмоводства, различные структурные реорганизации не только сокращали финансовые расходы, но и повышали (64) оперативность действий административного аппарата, так как упраздняемые учреждения «приносили вред как совершенно лишние инстанции, которые только замедляли правильное и скорое течение дел»[191].

Однако Морское министерство отнюдь не сводило эффективность управления к его оперативности. Оно видело критерии эффективности в конечных результатах административной деятельности, в достижении не формальных, а реальных целей которые стоят перед тем или иным ведомством. Генерал-адмирал, как писал Головнин, «привык смотреть на флот, т.е. на военные суда, как на цель морского ведомства, а на Морское министерство и на разные береговые управления, как на учреждения второстепенные, которые существуют для флота, а не флот для них существует»[192].

Либеральная бюрократия Морского министерства приходила к заключению, что формальности делопроизводства, как бы ни были они упрощены, не могут служить гарантией поступления наверх верной информации снизу, что количество письменных распоряжений начальства находится в обратной пропорции с возможностями их исполнения на местах, что контроль за деятельностью местной администрации не обеспечивается требованием письменного отчета о каждом ее действии. Поэтому, стремясь противопоставить пустому формализму живую работу, направленную на реальные цели, морское начальство искало выхода за рамками традиционных бюрократических средств. Оно отказалось от привычного взгляда на подчиненных как на слепых и послушных исполнителей своей воли перестраивало всю административную работу на принципах доверия к нижестоящим деятелям и учреждениям, увеличивая вместе с тем и их ответственность за исполнение возложенных на них обязанностей. Министерство приоткрывало «густой покров канцелярской тайны» и искало содействия общественных сил. Не стеснялось оно и набираться уму-разуму у тех, чей флот оно признавало более сильным, а общественные и политические порядки более совершенными. Перестройка стиля управления, а не административные реорганизации, внутреннее содержание, а не внешние формы, личность, а не учреждения почитало оно главным в своей реформаторской деятельности.

Этот взгляд нашел свое отражение в обширной записке юрисконсульта министерства бар. В.Е. Врангеля «Разные соображения в руководство при вступлении в управление отдельным ведомством»[***]. Она была написана в 1856 г. по просьбе Константина Николаевича для его брата вел. кн. Михаила Николаевича ввиду предполагавшегося назначения его наместником (65) Кавказа. Цель всякого учреждения может быть достигнута только при соблюдении следующих условий, рассуждал Врангель: «1). Действия в пределах, установленных законами и учреждениями. 2). Своевременность и возможная быстрота всех распоряжений и 3). Постоянная забота об избавлении казны от излишних и неоправданных действительною необходимостью расходов. К сожалению... нередко случается, что управления, упуская из виду главную, специальную цель своего учреждения, увлекаются исключительно исполнением сих условий». Ни оперативность, ни экономичность управления, следовательно, не являлись сами по себе показателями эффективности управления.

«Если бы Морское ведомство после многолетней деятельности, – пояснял свою мысль примером из недавнего прошлого Врангель, – достигло следующих результатов: наличия определенного числа судов, из коих большая часть по гнилости не в состоянии держаться в море, и определенного числа морского войска, почти никогда не бывшего в море далее о. Готланда, – то очевидно, что главная и логическая цель учреждения Морского ведомства была бы не достигнута, а действительными результатами многолетней деятельности оного оказались бы только: многотомная формальная переписка и бесполезное расходование казенных капиталов».

Автор записки предостерегал против увлечения административными реорганизациями, поскольку «не издание новых законов и не составление новых положений по всем частям вверенного управления, а действительное и непременное использование существующих правил может преимущественно содействовать успешному ходу дела». Гораздо большее значение в администрации имеют методы, стиль управления. И далее Врангель давал подробные советы, в каком духе следует вести управление просвещенному начальнику. В первую очередь он обращал внимание на выбор подчиненных и отношения с ними: «...Никогда не следует позволять, чтоб подчиненный хвалил действия и распоряжения начальника и собственные свои, а тотчас выражать за это свое неудовольствие. Напротив того, всякое возражение и рассуждение должно выслушивать ласково, благодарить за оное и особенно опасаться подчиненных, которые никогда не спорят и не возражают».

В борьбе с злоупотреблениями подчиненных самое действенное средство – гласность: «...Страх быть заклейменным в общем мнении может удержать от посягательства на незаконные приобретения даже и тех, на которых ни святость присяги, ни возможность безбедного существования честным трудом не имеют более влияния». Гласное наказание полезно еще и тем, что «общее мнение будет в пользу начальника. Напротив того, при системе таинственности – увольнениях от службы без следствия и суда публика всегда берет сторону уволенного или наказанного и негодует на начальника»[193]. (66)

В записке давались также советы подвергать гласному обсуждению законопроекты реформ, проявлять внимание и заботу о подчиненных, изучать их личные качества, контроль за деятельностью подведомственных учреждений осуществлять не по бумагам, а с помощью регулярных, но внезапных ревизий соразмерять финансовые потребности своего ведомства с возможностями казны и т.д. Врангель обобщал тот практический опыт, который накопило в своей административной деятельности Морское министерство.

Его записка, с одной стороны, свидетельствовала о том, что либеральная бюрократия далеко ушла вперед от косного николаевского бюрократизма и приблизилась к либеральному пониманию смысла своей деятельности, а с другой стороны, обнажала и ее иллюзии. Путь перестройки правительственного аппарата виделся ей в «просвещении» российской бюрократии, в постоянном распространении опыта Морского министерства на всех остальных этажах государственной власти сверху донизу.

Изменив стиль работы, Морское министерство должно было: озаботиться и улучшением внешних форм своей деятельности. Потому-то поиск средств сокращения штатов и делопроизводства не прекращался даже во время войны. Но примечательным было то, что средства эти и изыскивались, и применялись как бы походя, без бюрократической основательности. Представления департаментов или «ревизоров» об упразднении должностей или целых учреждений, о расширении прав различных инстанций, об упрощении канцелярских форм утверждались без промедления, а со своей стороны генерал-адмирал требовал все новых и новых сокращений делопроизводства. Когда все, что можно было упразднить в составе Министерства, было упразднено, а степень власти начальников учреждений, флагманов и командиров была увеличена до пределов, допустимых общим законодательством, департаментам оставалось представлять лишь о невыметенных еще крохах. На очередное, последовавшее в феврале 1856 г. требование главы флота о новых предложениях по уменьшению письмоводства департаменты откликнулись тремя томами проектов микроскопических реформ вроде замены в бумагах изложения содержания законов указанием на номер статьи в Своде законов[194].

Эти предложения уже не удовлетворяли генерал-адмирала, ибо, по его мнению, все они «коснулись предметов мелочных, упрощения канцеляр[ских] формальностей и т.п.», в то время как сам он «желал бы более коренных улучшений и преобразований». Поэтому Константин Николаевич просил управляющего министерством Ф.П. Врангеля подумать над тем, как «для уменьшения самой причины работы» увеличить права департаментов, дивизионных начальников, главных командиров портов настолько, «чтобы по многим предметам они... решали сами», а также добиться того, чтобы департаменты «представляли (67) на утверждение Адмир[алтейств]-совета однажды план операций на год или на полгода и потом, действуя на основании этого плана, не входили с представлениями по каждому частному случаю, разве когда нужно отступление от плана[195].

Либеральная бюрократия уже не удовлетворялась практическим применением новых административных методов, а ставила вопрос о подкреплении своей практики реорганизацией системы и структуры управления.

* * *

Подготовка преобразования структуры Морского министерства и портовых управлений велась еще с 1853 г., когда были образованы комитеты для составления проектов устройства Морского министерства и портового регламента. Перед ними, однако, не ставилась задача коренной реорганизации морского управления, а надлежало лишь четко разграничить сферы деятельности отдельных его частей и определить устройство портовых управлений, которые существовали почти в неизменном виде с петровских времен и руководствовались в своей деятельности более обычаем, нежели законодательными нормами.

Комитет для составления учреждения Морского министерства просуществовал, однако, недолго. Генерал-адмирал посчитал, что его председатель бар. В.Е. Врангель «один без Комитета лучше исполнит поручение сие», а потому «упразднил сей Комитет и возложил все дело на него лично. Теперь, когда состоялись предположенные мною издавна коренные преобразования Мор[ского] мин[истерства], – писал вел. кн. Константин Николаевич управляющему министерством в июне 1855 г., – г. Врангелю легко написать учреждение оного...»[196].

В.Е. Врангель действительно, не мудрствуя лукаво, подытожил те преобразования, которые уже были осуществлены в организации морского управления, и к январю 1856 г. первые главы проекта были уже готовы и напечатаны. «...Данные законом права (начальников учреждений морского ведомства – А.Ш.) столь обширны, что увеличение оных в общих видах едва ли может быть допущено, – разъяснял автор проекта смысл своей работы. – Та же цель, которую желают достигнуть (уменьшения централизации – А.Ш.), требует преимущественно точнейшего определения обязанностей мест и лиц Морского ведомства и пояснения, какие обязанности могут быть исполнены окончательно подчиненными местами и лицами и какие требуют общих или специальных разрешений начальства»[197]. Руководствуясь этими началами, Врангель и составил проект, который, не меняя в целом структуру управления, детально регламентировал права и обязанности «мест и лиц»[198].

В полном соответствии с принципом «искусственной гласности» при разработке законодательства Константин Николаевич (68) разослал в январе 1856 г. уже готовую часть проекта Врангеля на обсуждение разным чинам флота, Морского министерства и других ведомств[†††].

Большинство опрошенных лиц отписалось похвальными фразами или же указало на самые мелкие недостатки проекта. Настоящие деловые замечания, критику его по существу содержали в себе немногие записки, а наиболее радикального его изменения требовали чиновники Б.П. Мансуров и Н.Р. Ребиндер.

Мансуров прежде всего напомнил, что «в 1853 г. настала для Морского министерства новая эра», когда здесь пришли к убеждению, «что прежний порядок почти ни в чем не соответствовал тому, что государство вправе было требовать от флота», и решили «немедленно отбросить прежние формы, ввести новые элементы во всех частях, предоставить экстренные права новым начальникам и создать то, чего недостает у нас везде – доверие начальства к подчиненным и подчиненных к начальству». Но «коренное устройство всех наших портовых управлений остается в том же положении», а проект портового управления не содержит «нового устройства соответствующего потребностям нашего времени», поэтому «нет никакого сомнения, – полагал Мансуров, – что все наши второстепенные управления требуют решительного, органического воссоздания на началах совершенно новых, т.е. на началах доверия и устранения всякой лишней формальности». Именно новые методы, а не обветшавшие, хотя и подновленные формы следовало, под его мнению, закрепить в законе и переустроить всю организацию управления не только портового, но и центрального, где «всего более нужны теперь единство и свобода действий всех начальников, решимость их на всякое доброе начинание и устранение везде бумажной, писанной и печатной, формальности»[199].

Ребиндер в свою очередь отметил, что «общей правительственной реформы нетерпеливо ожидают во всей России» и «пользы народа» требуют «устранения всех бесчисленных затруднений и препятствий к развитию умственной и промышленной деятельности народа, встречаемых им всюду при существующих ныне порядках». Основной недостаток существующей административной системы он видел в слишком большом количестве учреждений, в усложненной формалистике управления «скорее прикрывающей, чем открывающей злоупотребления». «...Чем проще будут формы, установленные для правильного действия хозяйственной части... – писал он далее, – чем ближе они будут подходить к обыкновенным формам коммерческих операций, тем успех будет вернее и скорее достигнется цель». (69) Коснулся Ребиндер и такого важного вопроса, как уменьшение объема делопроизводства, ради которого, строго говоря, и перекраивалась структура управления: «...Все усилия правительства уменьшить делопроизводство с целью сократить затем и самые штаты остались без малейшего успеха... потому что правительство взялось за дело неловко, начало его с конца... Сократите, однако, штаты на половину или на одну треть и увидите, что чиновники, оставшиеся в службе, тотчас почувствуют все бремя, какое ляжет на них одних, и тогда все усердие их обратится на одно только помышление о том, как бы уменьшить делопроизводство и переписку, отменить бесчисленное множество форм, ведомостей и отчетов и по возможности децентрализовать управление, возвратив местным властям жизнь, отнятую у них всепоглощающей централизацией»[200].

В конце 1856 г. в Морское министерство была представлена записка «О главных основаниях для начертания учреждения морского управления», автора которой установить не удалось. По этой записке местные управления должны были бы ведать «личным составом своей части флота, кораблестроением, строительными цивильными работами, всем хозяйством и снабжением своей части флота, заводами и мастерскими, местными школами и т.п.», в то время как «Морское министерство... было бы центральное учреждение для дел, касающихся всех частей флота и требующих общего соображения, как-то: законодательства, морского бюджета, наград, высшего суда, управления учебными заведениями, ученой части, технического рассмотрения чертежей, изготовляемых для судов всего флота и т.п.»[201].

В итоге проект В.Е. Врангеля был забракован, и Морское министерство встало на иной путь переустройства морского управления. До этого либеральная бюрократия разделяла в своем сознании административные методы и административные формы, полагая, что именно разумные методы обеспечивают решение задач управления, в то время как формы играют роль внешних условий, благоприятствие которых заключается лишь в том, чтобы не мешать, не замедлять, не обременять: чем проще формы делопроизводства, тем быстрее и дешевле работает административный аппарат, тем более у него простора для выбора подходящих методов. В ходе обсуждения проекта Врангеля и поиска способов сокращения делопроизводства генерал-адмирал и его окружение убеждались в том, что новый стиль управления, распространяясь из центра, не пробивается сквозь толщу бюрократического аппарата, что не все из того, что было дозволено генерал-адмиралу, было доступно и командиру флота. Да и в министерстве то, что в чрезвычайных условиях войны сходило с рук, теперь могло встретить противодействие со стороны высших контролирующих учреждений. Либеральная бюрократия начинала связывать в своем сознании эффективность управления как с его стилем, так и с его формальным (70) устройством. И основным началом такого устройства была признана децентрализация.

Зимой 1856/1857 г. генерал-адмирал лично занялся разработкой организационного переустройства морского управления, и составленный им «Проект общего образования управления морским ведомством» коренным образом отличался от труда Врангеля. Новому проекту нельзя отказать ни в последовательности децентрализации управления, ни в известной радикальности. С целью «дать более прежнего простор деятельности второстепенных начальников и в то же время возложить на них большую ответственность» в проекте было определено, «что только важные дела входят в [Адмиралтейств-]Совет, а прочие дела директоры [департаментов] будут решать своею властью, не испрашивая каждый раз разрешения Совета или управляющего Морским министерством и не слагая с себя таким образом ответственности. Этим самым достигнут и другой результат, а именно: весьма значительное уменьшение бесполезного письменного труда и сокращение делопроизводства». Директорам департаментов проект предоставлял права самим определять порядок делопроизводства в подведомственных учреждениях, назначать по своему усмотрению, а не по утвержденным штатам жалованье чиновникам и служителям, не выходя лишь за пределы определенной на содержание департамента суммы. Чтобы расширить возможности морского начальства «приобретать способных и усердных помощников и деятелей и долее удерживать их на тех местах, на которых они окажутся действительно наиболее полезными», проект устанавливал, что «чины не составляют препятствия к занятию мест по морскому ведомству»[202]. Как впоследствии комментировало это положение само Морское министерство, мысль его заключалась в том, что тот или иной начальник «мог бы пригласить для службы по морскому ведомству опытного бухгалтера из купеческой конторы; дельного купеческого приказчика для заготовления провианта; известного издателя частного журнала для редакции журнала морского ведомства; библиотекаря из лиц, имеющих страсть к этому делу, хотя бы и не имеющих чинов, и т.д.»[203]. Очевидно, либеральная бюрократия не делала различия между государственной службой и обыкновенной работой по найму.

Структура центрального управления значительно упрощалась за счет ликвидации Морского генерал-аудиториата, департаментов артиллерийского, медицинского, гидрографического и промежуточных инстанций между директорами департаментов и Адмиралтейств-советом как высшим законосовещательным и хозяйственным учреждением морского ведомства. Высшее управление флотом под единой властью генерал-адмирала разделилось на две части – строевую и хозяйственную, каждая из которых находилась в ведении соответственно начальника (71) штаба и управляющего министерством – главных помощников генерал-адмирала.

Проект преобразования управления морским ведомством, составленный Константином Николаевичем при непосредственном содействии Головкина, следует признать довольно удачным как с точки зрения воплощения тех начал, которые либеральная бюрократия применяла на практике с 1853 г., так и в смысле оптимальности организации управления. Если Морское министерство действительно имело намерение отказаться почитать себя «начальником флота, учреждением как бы высшим, которому подобает приказывать, а флоту следует исполнять эти приказания»[204], то предполагаемое устройство управления создавало благоприятные условия для реализации этого намерения. Бюрократический централизм и формалистика последовательно заменялись децентрализацией и упрощением управления. При всем том делалось это в разумных пределах, с сохранением необходимой для принятия общих, как программных, так и текущих, решений централизации власти. «Честь и слава Морскому министерству, – писал, по-видимому, по поводу этого проекта «Колокол». – Наконец является рациональное государственное понятие: что же в самом деле всякая администрация, как не контора для известного рода дел»[205].

«Искусственная гласность», ограниченная, правда, кругом высшей бюрократии и морского начальства, была создана и вокруг этого проекта. На него было получено немало замечаний, по ним к 1858 г. был составлен новый проект[206]. Но Морское министерство на этом не успокоилось и, желая еще пошлифовать его, направило на обсуждение и этот, уже третий по счету, проект. Только осенью 1859 г. окончательный вариант законопроекта был внесен в Государственный совет[207].

Изменения, которые были внесены в проекты в ходе этих обсуждений, имели принципиальный характер. Они восстанавливали как некоторые учреждения, так и законные пределы их самостоятельности, от которых с легкостью отказывалось первоначально Морское министерство. Упразднялась должность начальника штаба, но зато возвышалось значение управляющего министерством, вплоть до попытки предоставить ему, как и генерал-адмиралу, права министра. Эти изменения вносились под давлением сановной бюрократии, озабоченной замеченным ею в проекте потрясением бюрократических основ. Предложение Константина Николаевича сделать общей мерой представление министерствами своих отчетов в Государственный совет, а также отмену чинов как условие для занятия государственных должностей были отвергнуты в Совете министров.

Однако у либеральной бюрократии появились к этому времени основания особо и не упорствовать в своих предложениях. Как уже говорилось, в 1857 г. в программных намерениях Константина Николаевича и его окружения происходит крутой поворот от ведомственных проблем к общегосударственным задачам. (72) Для того, чтобы преобразования в морском ведомстве могли «служить примером и руководством в других ведомствах», либеральной бюрократии следовало проявлять и умеренность, и покладистость, и известное благоразумие. Для завоевания главного можно было пожертвовать второстепенным или малореальным. Главным же была признана децентрализация управления.

Оба проекта – и 1858, и 1859 гг. – сохраняли в основе структурной организации морского управления этот принцип. Но если в проекте 1857 г. главный упор делался на упрощении административной структуры, благодаря которому обеспечивалась и самостоятельность действий каждой отдельной части в рамках общего плана, и четкое разделение ответственности, оперативность работы аппарата, то последующие проекты в качестве главнейших выгод предстоящей реорганизации указывали на удешевление администрации и на возможность вследствие этого привлечения на службу в морское ведомство повышенными окладами «способных и надежных» чиновников. Простота управления была сомнительным преимуществом для большей части бюрократии, которую морское начальство намеревалось совратить в либералы, а финансовые выгоды были традиционно понятны всем.

* * *

При обсуждении проектов реформы морской администрации в Государственном совете принципиальных возражений против переустройства морского управления на началах децентрализации сделано не было. Единственным вопросом, из-за которого возникли более или менее серьезные разногласия, явились штаты административного аппарата, которые предполагал увеличение окладов чиновникам за счет сокращения целого ряда должностей. И хотя при этом все равно достигалась бы финансовая экономия в размере более 100 тыс. руб., повышение «конкурентоспособности» Морского министерства вызвало серьезные возражения.

В заседаниях соединенных департаментов законов и экономии Государственного совета, проходивших в октябре – ноябре 1859 гг., 5 членов (кн. П.П. Гагарин, бар. П.К. Мейендорф, Н.Н. Анненков, А.М. Княжевич, А.Г. Сенявин) посчитали, что при неудаче реформы последствием будет «увеличение числа служащих, но уже непременно с усиленным содержанием и неизбежное вследствие того увеличение расходов государственного казначейства». Кроме того, полагали они, «возвышение окладов содержания по новым штатам Морского ведомства даст повод и прочим министерствам и главным управлениям домогаться такого же увеличения штатов на счет государственного казначейства». Им возражали вел. кн. Константин Николаевич, (73) адмиралы В.И. Мелихов, Ф.П. Литке, Ф.П. Врангель, П.Ф. Метлин, а также гр. Д.Н. Блудов, бар. М.А. Корф и Н.И. Бахтин (8 членов), которые утверждали, что «штаты предполагается издать в виде опыта на пять лет и, следственно, наперед предуказывается возможность их изменения». Что же касается «домогательства других министерств и главных управлений о возвышении по их ведомствам окладов содержания», то 8 членов считали, что оно «не составляет препятствия ко введению сих штатов; напротив, пример этот должен служить поощрением всем прочим ведомствам к принятию подобных же мер»[208].

В общем же собрании Совета, состоявшемся 14 декабря, генерал-адмирал во избежание бесконечных прений и возможной вследствие этого критики основных положений проекта присоединился к мнению 5 членов. Эта уступка, впрочем, не была принципиальной, ибо 5 членов хотя и были против утверждения повышенных окладов чиновникам Морского министерства, но считали возможным обращать сэкономленные в результате реформы средства «на производство оставляемым на службе лицам ежегодных к штатному содержанию добавок», которые вместе со штатным содержанием могли достигать «размера оклада, в проекте новых, штатов для каждой должности определяемого»[209]. Результатом же уступки было почти единогласное одобрение проекта в Государственном совете: 41 голосом против одного (ген. Н.О. Сухозанет[‡‡‡]) было принято мнение 5 членов соединенных департаментов. «Это выходит победа большая, чем я даже сам мог предположить»[210], – заносил в этот день в свой дневник вел. кн. Константин Николаевич.

27 января 1860 г. Александр II утвердил мнение большинства Государственного совета, и проекты Общего образования управления морским ведомством и Общего образования управления портами стали законом[211]. Успех морского ведомства был еще тем значительнее, что на журнале Государственного совета против слов о том, что Морское министерство «прежде всех других министерств приступило к тому, к чему рано или поздно приступят все другие министерства в приличных для них размерах», Александр II написал: «И что я поставляю в пример всем гг. министрам и главноуправляющим, надеясь и возлагая на их попечение достигнуть того же и по вверенным им управлениям»[212]. (74)

* * *

Положение 27 января 1860 г. состояло из двух частей: «Общего образования управления Морским ведомством» и «Общего образования управления портами».

По новому положению во главе флота и Морского министерства стоял генерал-адмирал, наделенный правами министра[213]. Он управлял собственно флотом, «т.е. личным составом оного, всею строевою и распорядительною частью и движениями флота» (ч. I, ст. 5). Хозяйственной же частью морского ведомств заведовал на правах товарища министра управляющий министерством. В отсутствие генерал-адмирала он управлял всем ведомством, пользуясь при этом правами министра.

Высшим судебным учреждением морского ведомства оставался генерал-аудиториат, а высшим хозяйственным и законно-совещательным органом являлся Адмиралтейств-совет. На рассмотрение Адмиралтейств-совета, учреждения коллегиального, председателем которого был генерал-адмирал, передавались проекты новых законов и штатов по морскому ведомству, годовая смета всего ведомства и предложения департаментов о способе выполнения хозяйственных операций, их отчеты по исполнению смет, случаи, когда департаментам необходимо было отступать от первоначальных предположений, «дела по претензиям частных лиц на казну и по искам казны на частных лиц, а также «все вообще дела по хозяйственной части, превышающие власть управляющего Морским министерством» (с. 13).

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: