Возможность министерств требовать взаимоисключающих вещей

«Во многих случаях определения функций, представленные в положениях о ФОИВ, недостаточно конкретны, не подкреплены ссылами на механизмы реализации, подчас двусмысленны. Нередки также дублирование и отсутствие симметрии в определении задач, по сути, однородных органов»9).

Минтранс России обязан «содействовать созданию и функционированию финансово-промышленных групп» и в то же время «формированию конкурентной среды». Некоторые ведомства, например, Росхлебинспекция при Правительстве РФ, осуществляют «меры по социальной защите, улучшению условий труда, жилищных, культурно-бытовых условий и медицинского обслуживания» своих работников, что непредусмотрено в положениях о других органах. Функция «разрабатывать и реализовывать отраслевые целевые программы по улучшению условий и охране труда» присутствует в положениях о четырех ведомствах: Министерство сельского хозяйства, Министерство промышленности, науки и технологий, Министерство экономического развития и торговли и Федеральная служба земельного кадастра.

В подобных случаях функции должны быть, прежде всего, конкретизированы таким образом, чтобы их можно было интерпретировать как специфицированные полномочия.

Функции межведомственного взаимодействия, как правило, закреплены в положениях в терминах «участвует» и «готовит предложения». Однако различие между этими понятиями подчас условно. Формально говоря, «участие» предполагает более активную роль, чем «подготовка предложений». Однако на деле это не всегда так.

Согласно положениям, при определении налоговой политики Министерство по налогам и сборам лишь «готовит предложения», тогда как Министерства образования и здравоохранения «участвуют в разработке» по своим направлениям. На практике участие Министерства по налогам и сборам, несомненно, значительнее.

Отсутствие четкости и единообразия в определении функций, механизмов их реализации и координации действий:

• несовместимо с кардинальным повышением эффективности работы госаппарата, действенным контролем и стимулированием результативности;

• препятствует изживанию отраслевого подхода, поскольку при недостаточно конкретном установлении полномочий (предписанных и разрешенных воздействий) функциональная специализация не может быть последовательной, и пообъектная специализация оказывается необходимым паллиативом;

• не позволяет увязывать кадровое и иное ресурсное обеспечение ФОИВ с реальным содержанием, объемом и структурой работы;

• предопределяет неизбежность многочисленных громоздких согласований, размывающих ответственность конкретных ведомств, перегружающих аппарат Правительства и резко замедляющих подготовку и принятие решений, особенно если они имеют неординарный характер»10).

4. Недостаточное количество

чиновников для такой страны

Еще один фактор, обусловливающий «медленность» чиновников, связан с их количеством. Для сравнения: в 1910 г. «на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, приходилось: в России – 161 человек, Англии – 137, США – 88, Германии – 79 и Франции – 57 человек» (11, с. 203; 14). Если еще учесть, что население было разбросано на огромной территории, то можно констатировать, что в России на протяжении большей части ее истории не было того количества чиновников, которое необходимо для управления (по сравнению с западными стандартами). Более того, как пишет Л. Писарькова: «Жизнеспособность Московской Руси в немалой степени объяснялась организацией управления, построенного по принципу «вахтового метода» (воеводы и дьяки посылались из Москвы сроком на два-три года). Служилые люди в качестве воевод и членов многочисленных комиссий находились в постоянных командировках и разъездах по стране, выполняя роль централизующего начала и утверждая государственность допетровской Руси. Именно мобильность администрации, подчиненной единому центру, и «включенность» в ее структуру в качестве низшего звена выборных или «мирских» учреждений (губных, таможенных, кабацких и пр. изб) позволяли управлять огромной территорией меньшим числом чиновников, чем в европейских странах» (14). Административные центры в России появились только в XVIII в.

Образ СССР прочно связан с бюрократизацией: действительно, увеличение количества чиновников в Союзе шло быстрыми темпами. Однако к 1922 г. на одного чиновника приходилось 190 человек, а к 1985 г. – 115 человек (11, с. 203; 14).

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: