Правове регулювання статусу 7 страница

громади приймається представницьким органом місцевого само-

врядування, проте процедура підготовки і прийняття статуту не

визначена.

Відсутність належного досвіду прийняття статутів територіаль-

них громад викликає необхідність розробки й схвалення асоціа-

цією чи іншим добровільним об'єднанням органів місцевого са-

моврядування модельних статутів. Так, уже є кілька варіантів

модельного статуту, які певною мірою доповнюють один одного

й узагальнюють позитивні досягнення в цій сфері, однак вони не

враховують специфіку й відмінність територіальних громад сіл,

селищ, міст. Важливо не допустити формалізації процесу опрацю-

вання і прийняття статуту територіальної громади. Процедура під-

готовки і прийняття статуту територіальної громади повинна, що-

найменше, складатися з таких етапів: а) підготовки спеціальною

комісією (групою) проекту статуту; б) оприлюднення проекту для

загального обговорення; в) узагальнення результатів обговорення;

г) прийняття статуту територіальної громади представницьким

органом; ґ) реєстрації статуту територіальної громади в органах

Міністерства юстиції України. Такий порядок підготовки і прий-

няття статутів дозволить зробити його справді чинним норматив-

2 7 0

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

ним актом, розрахованим на тривалий час. Сьогодні статут тери-

торіальної громади за юридичною силою нічим не відрізняється

від інших актів представницького органу, тому надати йому біль-

шу вагомість можна шляхом затвердження місцевим референду-

мом.

Важливе значення для організації роботи місцевої ради, її ор-

ганів, депутатів нас регламент місцевої ради, який затверджується

не пізніш як на другій сесії. До прийняття регламенту ради черго-

вого скликання застосовується регламент ради, що діяв у поперед-

ньому скликанні. Регламент - нормативно-правовий акт місцевої

ради, що містить сукупність правил, які визначають порядок діяль-

ності ради, її органів, а також депутатів місцевої ради. В регла-

менті місцевої ради визначається порядок проведення першої сесії

ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голо-

ви районної в місті, районної, обласної ради, секретаря сільської,

селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії

ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду

питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про за-

твердження порядку денного сесії таз інших процедурних питань,

а також інші питання організації роботи сесії. Перелік, функціо-

нальна спрямованість і порядок організації роботи постійних ко-

місій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням

про постійні комісії. Регламентом ради можуть бути встановлені

інші, ніж закріплені в законах, правила депутатської етики та захо-

ди впливу щодо тих депутатів місцевих рад, які порушують ці пра-

вила. Порядок реалізації права депутатів об'єднуватися з іншими

депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, основи їх

створення і функціонування в місцевій раді також має бути врегу-

льовано регламентом ради.

Разом із тим, змушені констатувати, що регламенти сільських,

і часто селищних рад (окремі з них містять 3-5 сторінок), в основ-

ному повторюють норми Закону України «Про місцеве самовряду-

вання в Україні», водночас багато питань процедурної організації

роботи ради, її органів, депутатів місцевих рад залишаються не

врегульованими (порядок ініціювання, підготовки й проведення

засідань ради, присутності жителів на засіданні ради тощо). Рег-

ламенти міських, районних, обласних рад зазвичай включають де-

2 7 1

Муніципальне право України

сятки норм, які регулюють різноманітні відносини у сфері місце-

вого самоврядування, окремі з них навіть містять положення, які

не направлені на регулювання організаційних форм роботи ради,

а містять положення, які більш доречно закріпити в статуті тери-

торіальної громади (інколи в регламенті закріплюють перелік пов-

новажень міського голови, виконавчого комітету тощо). Аналіз

змісту регламентів місцевих рад свідчить, що в більшості випадків

вони значною мірою відтворюють норми законодавчих актів, що

регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування і лише

частково закріплюють особливості регулювання організаційних

форм діяльності представницьких органів певного рівня. Розвитку

місцевого самоврядування більше відповідала б відмова від повто-

рення законодавчих приписів у локальних нормативно-правових

актах, а регламентація внутрішньої організації місцевих рад здій-

снювалася з урахуванням специфіки їх діяльності в селі, селищі,

місті, районі, області.

= = = = = §4. Індивідуальні та колегіальні форми

прийняття муніципальних рішень

Можливість прийняття органом або посадовою особою рішен-

ня, що оформлюється у вигляді акта органу місцевого самовряду-

вання є важливою і необхідною складовою їх правового статусу,

що визначає коло адміністративних можливостей органу влади.

Функції і компетенція становлять зміст діяльності органів. Повне

визначення всіх напрямків роботи сприяє встановленню предметів

відання і повноважень на засадах комплексності й виключності.

Закріплення прав і обов'язків органів місцевого самоврядування

окреслює можливості діяльності владної установи, характер впли-

ву на розвиток суспільних відносин, що визначає їх значення для

здійснення муніципальної влади. У свою чергу зміст, як прави-

ло, завжди знаходить свою форму, що проявляється в зовнішній

стороні функціонування владної інституції. Зовнішня реалізація

повноважень має суттєве значення для діяльності органу, оскільки

вона є безпосереднім засобом управління суспільними процеса-

ми, показує стан і характер здійснення прав і обов'язків конкрет-

2 7 2

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

нам суб'єктом на певній території у визначений час. Аналіз форм

діяльності дає можливість дослідити діяльність органу з реалізації

власних функцій, взаємовідносини з іншими органами публічної

вдади, а також існуючі відносини між органом територіальної гро-

мади й суспільством (його групами).

Зміст і форма завжди повинні знаходитися в гармонії, від-

повідаючи і впливаючи один на одного. Розвиток суспільства і

держави передбачає постійне вдосконалення форм роботи. Вони

не менш важливі для визначення напрямків діяльності організа-

ційних структур, аніж їхня внутрішня сутність та її спрямування

з боку держави шляхом зміни, уточнення або доповнення компе-

тенції. Форма реалізації повноважень завжди залежатиме від рівня

розвитку суспільства, політичних процесів, досягнень науки і тех-

ніки, демографічних, моральних особливостей, традиції тощо.

Виходячи із зазначеного, можливість приймати акти є необ-

хідною умовою органу влади, який наділяється владними повно-

важеннями. Інакше кажучи, наділяючи правами та обов'язками,

правоустановчий орган водночас повинен передбачити юридичну

форму реалізації цих правообов'язків.

Колегіально рішення приймаються місцевою радою, її органа-

ми та виконавчим комітетом сільської, селищної, міської, район-

ної в місті ради. Центральне місце в системі актів місцевого са-

моврядування займають рішення місцевих рад, їх відмінність

від актів інших органів місцевого самоврядування зумовлена на-

самперед різним обсягом, характером та змістом їх компетенції.

Місцеві ради, здійснюючи від імені і в інтересах територіальних

громад повноваження місцевого самоврядування, вирішують го-

ловні, найбільш важливі питання місцевого значення. Ці рішення,

як правило, мають організуючий і спрямовуючий характер, адже

значною мірою на їх основі будується робота постійних комісій,

виконавчих комітетів, відділів, управлінь та інших їх виконавчих

органів, підприємств, організацій, установ, які знаходяться на від-

повідній території.

Процедура підготовки і прийняття рішень місцевих рад в ос-

новному визначається регламентами рад. Як правило, рішення

приймаються на пленарному засіданні після обговорення більшіс-

тю депутатів від загального складу ради, однак є також випадки,

273

Муніципальне право України

визначені законодавством, коли необхідна кваліфікована біль-

шість. При встановленні результатів голосування враховується го-

лос сільського, селищного, міського голови, якщо він бере участь

у пленарному засіданні відповідної ради.

Рішення рад у більшості випадків приймаються відкритим

(у тому числі поіменним) голосуванням. Таємне голосування

обов'язково проводиться:

- сільською, селищною, міською радою у випадках: а) обрання

за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду

та звільнення з посади секретаря ради; б) прийняття рішення щодо

дострокового припинення повноважень сільського, селищного,

міського голови;

- районною, обласною, районною в місті (у разі її створення)

радою у випадках: а) обрання голови районної, обласної, районної

в місті (у разі її створення) ради, заступника голови ради, звіль-

нення їх з посади; б) прийняття рішення про недовіру голові від-

повідної місцевої державної адміністрації; в) внесення до Кабінету

Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої

державної адміністрації.

Рішення сільської, селищної, міської ради в п'ятиденний строк

із моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищ-

ним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної

ради із обґрунтуванням зауважень. Це рішення рада зобов'язана у

двотижневий строк повторно розглянути, якщо зауваження сіль-

ського, селищного, міського голови відхилені і рада підтвердила

попереднє рішення двома третинами депутатів від її загально-

го складу, воно набирає чинності. Право сільського, селищного,

міського голови зупиняти рішення відповідних рад є одним із най-

більш дієвих важелів впливу на представницький орган, основним

елементом системи стримувань і противаг, яка запроваджена зако-

нодавцем на місцевому рівні. Рішення ради нормативно-правового

характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення,

якщо радою не встановлено більш пізній строк уведення цих рі-

шень у дію.

Окрему групу актів місцевого самоврядування становлять вис-

новки та рекомендації постійних комісій місцевих рад, які прийма-

ються на їх засіданнях більшістю голосів від їх загального складу.

2 7 4

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

Хоч акти постійних комісій місцевих рад і названі рекомендація-

ми, вони підлягають обов'язковому розгляду органами, підпри-

ємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким

адресовані, з обов'язковим повідомленням постійних комісій про

результати розгляду і вжиті заходи.

Рішення виконавчих комітетів місцевих рад приймаються ко-

легіально, встановлюють обов'язкові, нормативні і ненормативні

приписи, регулюють найбільш важливі питання компетенції вико-

навчих органів місцевих рад, які потребують колективного розгля-

ду і вирішення. Акти виконавчих комітетів мають вищу юридичну

силу в системі актів виконавчих органів місцевих рад. Законодавс-

тво про місцеве самоврядування визначає в цілому повноваження

виконавчих органів місцевих рад, а вже конкретний поділ повнова-

жень між виконавчими органами повинна провести місцева рада.

Дослідження питання актів органів місцевого самоврядуван-

ня як продукту діяльності певного колективу передбачає розгляд

питань про технологію опрацювання рішень. Якість будь-якого

рішення залежить від багатьох складників, що мають місце під

час ініціювання, розробки, прийняття і набрання чинності актом,

доведення його до виконавців, відстеження його ефективності й

доцільності. Зазначеній проблематиці постійно приділяється увага

з боку дослідників як у минулі роки, так і зараз1.

У процесі розробки і прийняття актів органами місцевого са-

моврядування актуальним є питання підвищення рівня професій-

ності рішень із забезпеченням їх демократичності. Процес нормот-

ворення органів місцевого самоврядування має характеризуватися

1 Радулгин Н. В. Вопросьі совершенствования нормотворческой деятель-

ности местньїх Советов / Н. В. Радулгин // Совершенствование работьі Советов в

современньїх условиях. - М.: Ин-т гос. и права АН СССР, 1976. - С. 80-92; Сели-

ванов А. А. Проблеми качества решений и проблеми их исполнений / А. А. Се-

ливанов // Исполнительньїй комитет местного Совета народних депутатов (про-

блеми совершенствования организации и деятельности) / [отв. ред. И. Ф. Бутко].

- К.: Наук, думка, 1980. - С. 255-276; Рада та громада (або як залучити громадян

до місцевого самоврядування): посіб. для працівників органів місцевого само-

врядування. - К.: Академпрес, 2003. - 132 с.; Купрій В. Право бути почутим:

участь молоді в прийнятті рішень на місцевому рівні / В. Купрій // Аспекти ма-

соврядування. - 2005. - № 4 (30). - С. 45-47.

2 7 5

Муніципальне право України

певним демократизмом, найбільш важливими сторонами якого є:

(а) самостійність органів нормотворення; (б) участь громадян у

виробленні й прийнятті актів; (в) колективність і колегіальність;

(г) гласність. У сукупності вони створюють умови и гарантй>часті

громадян у нормотворчій діяльності органів місцевого самовряду-

вання, забезпечують вираження і реалізацію волі та інтересів гро-

мадян, забезпечують ефективність розв'язання загальнодержавних

і місцевих завдань1.

Індивідуальні форми прийняття муніципальних рішень прита-

манні для єдиноначальних органів та посадових осіб місцевого са-

моврядування. Найбільш важливими серед них є розпорядження

сільських, селищних, міських голів та голів районних, обласних,

районних у місті рад, які видаються в процесі оперативного уп-

равління та вирішення питань, які віднесені до їх компетенції. За

рішенням місцевої ради, крім повноважень, які закріплені за сіль-

ськими, селищними, міськими головами чинним законодавством

України, за ними може бути закріплено й інші повноваження ви-

конавчих органів, які здійснюються ними одноособово.

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів

місцевих рад видають накази. Переважна більшість виконавчих

органів місцевих рад діє за принципом єдиноначальності й видає

акти, як правило, ненормативного характеру, що містять індивіду-

ально-конкретні приписи й передбачають одноразове виконання.

Органи і посадові особи місцевого самоврядування приймають

значну частину актів ненормативного характеру. Під ненорматив-

ним юридичним актом місцевого самоврядування слід розуміти

офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий) уповно-

важеним на це органом чи посадовою особою місцевого самов-

рядування в межах його компетенції та у визначеній формі та за

встановленою чинним законодавством України процедурою, що

має оперативно-розпорядчий (разові доручення) чи персональний

характер (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з

неї, заохочення працівників тощо), передбачає конкретні приписи,

звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, дія яких вичер-

' Воронов Н. П. О демократизме вьіработки и принятия правовьіх актов ор-

ганов местного самоуправления Н. П. Воронов, А. А. Пономаренко // Проблеми

законносте: респ. междувед. науч. сб. - X.: Основа, 1995. - Вип. 29. - С. 48.

2 7 6

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

пується одноразовим застосуванням (крім актів про затвердження

положень, інструщій та інших, що містять правові норми).

Ці акти поділяються на правоскасовуючі, праводелегуючі, пра-

воініціюючі, правопризупинюючі, правоухвалюючі, акти призна-

чення на посаду і звільнення з неї, акти контрольні, запити, подан-

ня, інформаційні, консультативні тощо. Найбільш поширеними

є розпорядчі акти, під яким розуміється документ, що видається

органом, посадовою особою місцевого самоврядування в процесі

здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою здій-

снення покладених на нього завдань відповідно до встановленої

законодавством компетенції.

Усі ненормативні акти місцевого самоврядування є вторинни-

ми щодо правових, мають допоміжний характер і виконують низку

різноманітних функцій: процедурну, конкретизуючу, індивідуалі-

зуючу (персоніфікуючу), оперативного керівництва, - а також мо-

жуть означувати умови, строки і характер дії нормативних актів.

Особливість ненормативних актів полягає в тому, що вони не міс-

тять норм права, результат їх дії - застосування правових норм до

конкретних обставин, створення або зміна конкретних правовід-

носин.

Окрім вищезазначених відмінностей, нормативні і ненорматив-

ні акти місцевого самоврядування відрізняються також і за зміс-

том регульованих відносин. За допомогою перших вирішуються

найбільш важливі питання, що становлять компетенцію місцевого

самоврядування, визначаються напрямки діяльності суб'єктів сис-

теми місцевого самоврядування, а ненормативні (індивідуально-

конкретні) акти адресовані персонально визначеним суб'єктам, і

їх дія вичерпується, як правило, одноразовим застосуванням або

точно визначеною кількістю разів.

Як доводить практика, наукова організація праці, підвищення

професійності в роботі відчутно впливає на рівень демократизму в

діяльності владних структур шляхом: (а) залучення громадськості

до вироблення й реалізації політики і владних рішень, (б) створен-

ня механізмів громадського контролю, (в) забезпечення простих і

доступних каналів отримання інформації, (г) залучення найбіль-

шого кола зацікавлених осіб до розробки проектів нормативно-

правових актів тощо. Наприклад, згідно із Законом України «Про

2 7 7

Муніципальне право України

засади державної регуляторної політики у сфері господарської

діяльності» встановлена процедура прийняття рішення на принци-

пах прозорості й урахування громадської думки1. Таке врахуван-

ня завдяки встановленню єдиного підходу здійснення відстежень

результативності, підготовки аналізу регуляторного впливу, ша-

нування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, їх

оприлюднення тощо (ст. 5) дає змогу забезпечити розробку і прий-

няття нормативно-правових актів на принципах доцільності, адек-

ватності, ефективності, збалансованості й передбачуваності2. На

жаль, за свідченням практики муніципальних структур громадяни

взагалі не беруть участі в обговоренні актів, що належать до сфери

регулювання зазначеного закону.

= §5. Роль постійних комісій місцевих рад

у нормотворчому процесі

Постійні комісії є органами ради, що обираються з числа її де-

путатів, для вивчення, попереднього розгляду й підготовки питань,

які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рі-

шень ради, її виконавчого комітету. Правову основу організації та

діяльності постійних комісій місцевих рад становлять норми Кон-

ституції України, Законів України «Про місцеве самоврядування в

Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», а також інших за-

конів, що зачіпають окремі аспекти функціонування цих органів,

та локальні правові акти. Перелік, функціональна спрямованість і

порядок організації роботи постійних комісій визначаються регла-

ментом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що

затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про

засади державної регуляторної політики у сфері господарської

діяльності» щодо реалізації повноважень ради в здійсненні де-

1 Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяль-

ності: Закон України від 11 вересня 2003 року № 1160-ІУ // Відом. Верхов. Ради.

- 2004. - № 9. - Ст. 79.

2 Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст]:

монографія / Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого; Тацій В. Я. [та ін.]

; за ред. Ю. М. Тодики. - X.: Право, 2009. - С. 514.

2 7 8

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

ржавної регуляторної політики постійними комісіями відповідної

ради. Функції і компетенція постійних комісій мають похідний

характер від функцій і компетенції відповідної місцевої ради, ос-

кільки орган влади не може надати своїм структурним підрозділам

більше повноважень, ніж має сам.

Різноманітність та складність питань, віднесених до компетен-

ції місцевих рад, необхідність прийняття узгоджених рішень, які

відповідають вимогам законодавства, правилам нормотворчої тех-

ніки й інтересам територіальної громади, зумовлює необхідність

їх детального аналізу та опрацювання. За дорученням ради або

за власною ініціативою постійні комісії попередньо розглядають

проекти програм соціально-економічного й культурного розвитку,

місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вив-

чають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей

господарського і соціально-культурного будівництва, інші питан-

ня, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень

ради та готують висновки із цих питань, виступають на сесіях ради

з доповідями і співдоповідями. У разі необхідності постійні комісії

забезпечують публікацію в місцевих засобах масової інформації

проектів рішень місцевої ради, організують їх широке обговорен-

ня; за дорученням ради проводять аналіз доручень виборців із пи-

тань, віднесених до відання постійної комісії, розробляють пропо-

зиції щодо їх реалізації, здійснюють й інші повноваження.

Нормотворча форма діяльності постійних комісій місцевих рад

пов'язана з установленням, зміною або скасуванням нормативних

приписів, зміст яких може мати внутрішньоорганізаційну спрямо-

ваність або бути пов'язаним із нормотворчістю представницького

органу місцевого самоврядування. Внутрішньоорганізаційна фор-

ма роботи пов'язана з визначенням найбільш ефективних, опти-

мальних шляхів організації діяльності постійних комісій, упоряд-

куванням роботи самої комісії, її членів, структурних підрозділів.

У зв'язку із цим постійними комісіями затверджуються положення

про підкомісії, підготовчі комісії та робочі групи, встановлюється

порядок надання висновків і рекомендацій, ведення діловодства,

приймаються інші рішення внутрішньоорганізаційного характеру.

Здійснюючи нормопроектувальну функцію, постійні комісії висту-

пають, поряд з іншими суб'єктами, ініціаторами та розробниками

2 7 9

Муніципальне право України

проектів актів місцевої ради - положень, правил, концепцій, прог-

рам тощо. Крім того, в межах цієї форми діяльності комісії можуть

надавати рекомендації нормативного харіктеру, наприклад, із пи-

тань поліпшення роботи виконавчих органів місцевих рад щодо

організації прийому громадян, розгляду їх звернень, реалізації тих

чи інших процедур (спрощення порядку надання об'єктів кому-

нальної власності в оренду, підготовки документів для їх прива-

тизації) тощо1.

Постійна комісія з вивчення питань, розробки проектів рішень

ради може створювати підготовчі комісії та робочі групи із залу-

ченням представників громадськості, вчених і спеціалістів. У по-

рядку, визначеному законом, постійні комісії мають право з пи-

тань, які належать до їх відання, отримувати від керівників органів,

підприємств, установ, організацій та їх філій і відділень необхідні

матеріали й документи. Питання, які належать до відання кількох

постійних комісій, можуть за ініціативою комісій, а також за до-

рученням ради, її голови, відповідно заступника голови районної

в місті, районної ради чи першого заступника, заступника голови

обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради розгля-

датися постійними комісіями спільно.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії го-

тують висновки і рекомендації, які приймаються більшістю голо-

сів від загального складу комісії і підписуються головою комісії,

а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем ко-

місії. Висновки і рекомендації, прийняті постійними комісіями на

їх спільних засіданнях, підписуються головами відповідних пос-

тійних комісій.

Важливою передумовою ефективності рішень, що приймаються

органами місцевого самоврядування, є їх висока юридико-техніч-

на якість, суворе дотримання встановленої процедури прийняття.

Це зумовлює необхідність послідовного й точного застосування

правил нормотворчої техніки з метою створення найбільш адек-

ватних за формою, досконалих за структурою, змістом і викладом

нормативно-правових актів, що були б узгоджені з чинною сис-

1 Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст]

: монографія / Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого; Тацій В. Я. [та

ін.]; за ред. Ю. М. Тодики. - X.: Право, 2009. - С. 439.

2 8 0

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: