Правове регулювання статусу 8 страница

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

темою законодавства і сприяли ефективному вирішенню питань,

віднесених до відання місцевого самоврядування.

Для розв'язання цих завдань видається необхідним прийняття

місцевими радами положення про порядок підготовки та затверд-

ження актів радою та її виконавчими органами, яке, зокрема, має

шзначати: а) види актів (у яких випадках приймаються акти нор-

мативного характеру, а в яких - індивідуального); б) принципи

нормотворчої діяльності (обов'язковість, відкритість, загальна до-

ступність актів), правова основа актів органів місцевого самовря-

дування; в) суб'єктів права нормотворчої ініціативи; г) плануван-

ня нормотворчої діяльності; ґ) порядок узгодження і попереднього

розгляду проектів актів (у тому числі за участю населення); д) по-

рядок прийняття актів та набуття ними чинності; е) процедуру оп-

рилюднення актів; є) порядок здійснення контролю за виконанням

актів; ж) порядок тлумачення актів; з) порядок систематизації, об-

ліку та зберігання актів місцевого самоврядування.

= = = = = §6. Правова експертиза проектів актів

місцевого самоврядування

Для підвищення дієвості актів місцевого самоврядування щодо

найважливіших нормативних актів територіальних громад, їх ор-

ганів і посадових осіб доцільно проводити правову експертизу.

Здійснення правової експертизи проектів рішень органів і посадо-

вих осіб місцевого самоврядування є спеціальним дослідженням

проектів на відповідність вимогам Конституції та законам України,

іншим нормативним актам, які становлять правову основу місце-

вого самоврядування, з наданням відповідного висновку. Правова

експертиза може бути: а) внутрішня й зовнішня; б) загальна й спе-

ціальна; в) одноособова й групова (залежно від кількості експер-

тів); г) первинна, повторна, додаткова, контрольна; ґ) обов'язкова

й добровільна; д) офіційна й неофіційна.

Повноваження щодо здійснення внутрішньої правової експер-

тизи актів, зазвичай, закріплюються за відповідними структурни-

ми підрозділами апарату місцевої ради та її виконавчого комітету

або за виконавчими органами місцевих рад (юридичним департа-

281

Муніципальне право України

ментом, управлінням, відділом) або окремою посадовою особою.

У разі необхідності можуть залучатися фахівці з інших установ

(наукових, навчальних тощо), які проводять зовнішню експерти-

зу.

У межах загальної експертизи досліджується відповідність

проекту акта вимогам чинного законодавства України в цілому,

а спеціальної - лише конкретним чітко визначеним норматив-

ним актам. Спеціальна експертиза може стосуватися перевірки

відповідності проекту акта суб'єктів місцевого самоврядування

вимогам міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких на-

дана парламентом України, також до цього виду можна віднести

гендерно-правову, антикорупційну експертизу. Гендерно-правова

експертиза - аналіз чинного законодавства, проектів норматив-

но-правових актів, результатом якого є надання висновку щодо їх

відповідності принципу, забезпечення рівних прав та можливос-

тей жінок і чоловіків (ст.1)1. Антикорупційна експертиза проектів

нормативно-правових актів - діяльність із виявлення в проектах

нормативно-правових актів положень, що сприяють або можуть

сприяти вчиненню корупційних правопорушень (корупціогенні

фактори), та розробки рекомендацій для їх усунення2.

Завданнями правової експертизи, як правило, є: а) повне й

об'єктивне дослідження підготовленого проекту, виходячи з при-

нципу поєднання місцевих, загальносуспільних та загальнодержав-

них інтересів, основних засад побудови правової системи; б) виз-

начення ступеня відповідності правових приписів об'єктивним та

суб'єктивним закономірностям, притаманним суспільним відно-

синам, що становлять предмет регулювання даного нормативно-

правового акта; в) урахування попередньої та поточної практики

нормативного регулювання даної або аналогічної сфери суспільних

відносин в Україні та за кордоном; г) максимальне залучення та ви-

1 Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків: Закон Ук-

раїни від 8 вересня 2005 р. № 2866-ГУ // Відом. Верхов. Ради України. - 2005.

- № 52. - Ст. 561.

2 Про затвердження Методології проведення антикорупційної експерти-

зи проектів нормагивно-правових актів: Наказ Міністерства юстиції України

від 30.09.2011 р. № 3099/5 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Мір

тіп)и$1.£ОУ.иа/0/30668

282

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

користання в експертному дослідженні наявної наукової інформації,

статистичних та інших даних, докладне обґрунтування положень,

що наводяться; ґ) прогнозна оцінка можливих наслідків реалізації

майбутнього акта, ступеня та характеру його можливого впливу на

соціально-економічні відносини, що становлять предмет правового

регулювання; д) проведення в разі необхідності спеціальних дослід-

жень із найбільш складних питань або питань, щодо яких відсут-

ня відповідна науково підтверджена інформація; е) розроблення в

разі необхідності пропозицій щодо внесення до проекту або інших

пов'язаних із ним нормативно-правових актів необхідних змін і

доповнень; є) підготовка обґрунтованого експертного висновку з

усебічною оцінкою проекту нормативно-правового акта.

Для прикладу завданнями антикорупційної експертизи є: 1) ви-

явлення корупціогенних норм (факторів, що можуть сприяти вчи-

ненню корупційних правопорушень); 2) надання пропозицій та ре-

комендацій щодо усунення в проектах нормативно-правових актів

корупціогенних факторів; 3) включення до проектів нормативно-

правових актів превентивних антикорупційних норм (положень,

спрямованих на попередження та унеможливлення вчинення ко-

рупційних правопорушень).

За результатами правової експертизи складається експертний

висновок, який повинен містити такі відомості: а) відповідність

предмета правового регулювання компетенції відповідного орга-

ну, посадової особи місцевого самоврядування; б) відповідність

змісту проекту нормативно-правового акта вимогам чинного за-

конодавства України; в) відповідність форми і тексту проекту пра-

вового акта правилам нормопроектувальної техніки; г) відомості

про наявність корупціогенних факторів та рекомендації стосовно

їх усунення; ґ) пропозиції щодо приведення проекту нормативно-

правового акта до відповідності з чинним законодавством України

(у разі необхідності).

Слід чітко розділяти експертну оцінку та консультацію, що час-

то застосовується в практиці місцевого самоврядування Франції і

в дещо іншому вигляді характерна для України. Якщо експертна

оцінка передбачає розробку рішення фахівцями, то в ході консуль-

тації вже обговорюється підготовлене рішення. Для консультацій

притаманним є елемент «торгівлі» між представниками місцевих

283

Муніципальне право України

влад та їх консультантами, що не властиво для експертної оцінки.

Крім того, для практики прийняття рішення у Франції є хармсгер-

ним виокремлення думки спеціаліста з питання, що готується. І

якщо експерт повністю відповідальний за технічний бік рішення,

то спеціаліст, який висловив власну думку, нестиме виключно мо-

ральну відповідальність1.

Отже, для суттєвого підвищення рівня розвитку місцевого са-

моврядування в Україні необхідна належна регламентація порядку

проведення правової експертизи актів органів та посадових осіб

місцевого самоврядування, які зобов'язані діяти лише на підставі,

в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та

законами України. Правова експертиза актів є важливим складни-

ком механізму реалізації принципу верховенства права й принци-

пу законності в діяльності суб'єктів місцевого самоврядування.

= = = = = §7. Реалізація актів суб'єктів

місцевого самоврядування

Відповідно до ч. 1ст. 144 Конституції України органи місцевого

самоврядування в межах повноважень, визначених законом, при-

ймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповід-

ній території. Реалізація актів суб'єктів місцевого самоврядування

розпочинається з моменту набрання ними чинності. Рішення, при-

йняті місцевим референдумом, обнародуються у встановленому

законодавством України порядку опублікування правових актів

місцевих рад і вводяться в дію з моменту їх опублікування, якщо

в самому рішенні не визначено інший строк. Рішення ради норма-

тивно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційно-

го оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк

введення цих рішень у дію. Акти органів та посадових осіб міс-

цевого самоврядування ненормативного характеру, як правило,

набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо не визначено

інший строк уведення цих актів у дію.

' Садран П. Зкспертная оценка в местном управленим / П. Садран, Ж. Дю-

ма // Местньїе и муниципальньїе органьї государственного управлення буржуаз-

них стран. Рефер. сб. - М.: ИНИОН АН СССР, 1984. - С. 170.

2 8 4

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

Для забезпечення правильного та ефективного застосування

актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування окремі

місцеві ради (наприклад Харківська міська рада) не лише опри-

люднюють нормативні рішення в засобах масової інформації, а й

видають бюлетені нормативних актів за певний період, тематичні

збірники, які передають до бібліотеки, організаціям, асоціаціям

підприємств, об'єднанням громадян. Поява веб-сайтів органів

місцевого самоврядування частково задовольнила інформаційні

потреби членів територіальних громад і всіх заінтересованих осіб,

однак їх якість і частота оновлення ще не належному рівні.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування ма-

ють управлінський характер, приймаються в межах їх повноважень

для вирішення питань місцевого значення на відповідній території

(села, селища, міста, району в місті, району, області). Правові

приписи закріплені нормативними актами фактично опосередко-

вують майже весь комплекс управлінських дій і є визначальним

елементом правомірності в здійснення управління, закріплюють

об'єктивно обґрунтовані організаційні структури та раціональний

порядок їх діяльності.

Акти є підставою виникнення, зміни та припинення відповід-

них правовідносин. При цьому акти можуть бути як позитивного,

так і негативного (юрисдикційного) характеру. До перших, зок-

рема, належать правові акти, які спрямовані на вирішення конк-

ретних питань, віднесених до відання місцевого самоврядування

(управління об'єктами комунальної власності, утворення органів,

призначення посадових осіб тощо). До других відносяться юрис-

дикційні акти органів місцевого самоврядуваня, які містять заходи

адміністративного примусу, що спрямовані на охорону врегульо-

ваних нормами права суспільних відносин. У процесі безпосеред-

нього управління суспільними процесами уповноважені суб'єкти

за допомогою правових актів здійснюють підзаконне регулювання

суспільних відносин шляхом установлення обов'язкових для ви-

конання приписів, заборон, дозволів, вирішують конкретні управ-

лінські справи1.

1 Борденюк В.І. Місцеве самоврядування та державне управління: конститу-

ційно-правові основи співвідношення та взаємодії: Монографія. - К.: Парламент-

ське вид-во, 2007. - С. 495 (576с.)

2 8 5

Муніципальне право України

Сторони в правідносинах у сфері місцевого самоврядуван-

ня виступають як уповноважені та зобов'язані особи, де права

та інтереси одних осіб можуть бути реалізовані через виконання

обов'язків іншими. В процесі реалізації актів відносини регулю-

ються нормами права, в яких указується те, що і як повинен зро-

бити суб'єкт управління, і визначається допустима й можлива по-

ведінка, встановлюються контури управлінських рішень.

Процес управління складається з прийняття управлінського

рішення, його реалізації та контролю за його виконанням. Акти

місцевого самоврядування обов'язкові для всіх суб'єктів регульо-

ваних цими актами відносин, і невиконання їх приписів тягне за

собою відповідальність винних осіб. Важливо підкреслити, що в

актах місцевих рад і їх органів види відповідальності за порушен-

ня їх приписів у більшості випадків не встановлюються, оскіль-

ки цим актам властива організуюча спрямованість. Відповідаль-

ність за невиконання таких актів може передбачатися в законах

та інших актах органів державної влади. Згідно з наявною в праві

презумпцією законності акти органів і посадових осіб місцевого

самоврядування, як і державних органів, уважаються чинними,

поки вони не скасовані або не зупинені, поки не закінчився вста-

новлений строк їх дії, або не зникли певні умови для можливостей

їх застосування, або досягнуто бажаного результату.

Актуальною для всіх органів місцевого самоврядування є про-

блема перегляду нормативно-правових актів, при цьому необхідно

враховувати, що значна їх частина розроблялася ще до прийняття

в 1996 році Конституції України, крім того, акти повинні опрацьо-

вуватися з урахуванням нового законодавства і змін, що вносилися

до актів чинного законодавства України. Слід також ураховувати

і необхідність скасування тих актів чи окремих його частин, які

дублюють одне одного, ліквідовувати прогалини, суперечності та

інші недоліки нормативних актів, визначати ті акти, які вже фак-

тично застаріли та втратили актуальність. Така робота в органах

місцевого самоврядування ведеться ще не належному рівні, інколи

бракує фахівців, але частіше - це результат відсутності відповідної

організації.

Скасування акта органу місцевого самоврядування можна

розглядати залежно від контексту застосування цього терміна в

2 8 6

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

правотворчій та провозастосовчій діяльності. Передусім ідеться

про один із складників правового регламентування суспільних

відносин, що змістовно входить до поняття «правове регулюван-

ня». Так, орган влади може встановлювати, змінювати, допов-

нювати та скасовувати правові норми, що регламентують пра-

вовідносини. З огляду на це прийняття рішення про скасування

акта можна розглядати як одну із форм реалізації нормотвор-

чої функції органу влади, можливості приймати нормативні та

інші акти. У другому аспекті можливість скасування акта мож-

на розглядати як повноваження, тобто право органу скасовува-

ти рішення іншого у визначеному законом порядку. Таке пра-

во, зазвичай, використовується законодавцем для встановлення

організаційних відносин підзвітності й підконтрольності (нап-

риклад сільською, селищною, міською радою та її виконавчим

комітетом; виконавчим комітетом та іншими виконавчими орга-

нами місцевої ради).

Сучасний функціональний бік дії актів органів і посадових осіб

місцевого самоврядування в системі правових приписів має «вузь-

кі» місця, до яких, зокрема, можна віднести:

1) юридичну силу рішення, прийнятого на місцевому референ-

думі, та рішень, що прийняті за допомогою інших форм безпосе-

редньої участі населення;

2) юридичну силу рішення, прийнятого органом самоорганіза-

ції населення як із власних питань, так і делегованих повноважень;

можливість виокремлення дії цього акта за територією та колом

осіб;

3) юридичну силу рішення місцевої ради, відповідно до якого

відбувається перерозподіл (закріплення) повноважень між радою,

сільським, селищним, міським головою, виконавчим комітетом і

виконавчими органами місцевої ради, а також перерозподіл (за-

кріплення) повноважень за органами місцевого самоврядування

загальноміського і районного в місті рівнів;

4) можливість диференційованого підходу до предмета регу-

лювання залежно від рівня населеного пункту, району чи області

(питання для села може бути першочерговим, що потребує вирі-

шення депутатським корпусом, у той час як для великого міста

воно є другорядним і не потребує колегіального вирішення);

2 8 7

Муніципальне право України

5) можливість рішенням референдум) скасовувати рішення,

що прийняті органами та посадовими особами місцевого самов-

рядування;

6) можливість місцевої ради не тільки скасовувати, але й прий-

мати до свого розгляду вирішення питанні, що віднесені до деле-

гованих повноважень виконавчих органів місцевих рад1;

7) можливість територіальної громади як суб'єкта комунальної

власності рішенням місцевого референдуму реалізовувати свої

права; при цьому права реалізуються як класника-суб'єкта при-

ватного права (володіння, користування, розпорядження) або як

суб'єкта публічних правовідносин (управління та інші правомоч-

ності, що прямо передбачені законом).

Таким чином, реалізацію актів суб 'єктів місцевого самовря-

дування можна визначити як зумовлену правовими та індивіду-

ально-конкретними приписами правовмірну поведінку учасників

суспільних відносин.

= = = = = §8. Контроль у сфері нормотворчої діяльності

органів місцевого самоврядування

Відповідно до ч. 2 ст. 144 Конституції України рішення органів

місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції

чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку

з одночасним зверненням до суду. Зазначений конституційний при-

пис деталізовано в Законі України «Про місцеве самоврядування в

Україні», згідно з яким акти органів та посадових осіб місцевого са-

моврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або за-

конам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Особливості провадження у справах щодо оскарження норма-

тивно-правових актів органів місцевого самоврядування визнача-

ються в ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України2.

' Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові пи-

тання [Текст]: навч. посіб. для студ. вищих навч. закл. / М. І. Корнієнко. - К.:

Алерта, 2005. - С. 82.

2 Кодекс адміністративного судочинства України № 2747-ГУ від 06.07.2005 //

Відом. Верхов. Ради України. - 2005. - №№ 35-36; 37. - Ст. 446.

2 8 8

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо

яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідно-

син, у яких буде застосовано цей акт. Суд може визнати норматив-

но-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому

акту вищої юридичної сили повністю або в окремій його частині.

Загально визнаним напрямком діяльності органу влади є нор-

мотворча функція, яка передбачає можливість установлення норм

права відповідним суб'єктом1. При цьому нормотворчість має

триєдиний прояв: установлення, зміна та скасування правових

норм. Будь-яке правове регулювання пов'язане з установленням,

зміною, доповненням і скасуванням норм права. Вітчизняна прак-

тика ж діяльності органів державної влади та місцевого самов-

рядування свідчить про різний підхід у визначенні способу ска-

сування правовідносин із боку органу влади. В одних випадках

приймається рішення про «втрату чинності», в інших «скасувати»,

«викласти в іншій редакції», «призупинити дію», «поновити дію».

Можливість скасування рішень інших органів є засобом контролю,

що дає змогу вибудовувати ієрархічні зв'язки підпорядкування й

підконтрольності. Підставою для скасування місцевою радою рі-

шень виконавчого комітету може бути не лише їх невідповідність

законам, а й недоцільність. Проте скасування обмежуються при-

пиненням дії актів, і не тягне за собою можливість установлювати

правовідносини, що віднесено до компетенції органу, чиє рішення

скасовується.

Забезпечення законності нормативних актів органів і посадо-

вих осіб місцевого самоврядування передбачає не лише їх від-

повідність Конституції і законам України, а й прийняття актів

визначеними суб'єктами в межах установлених для них законом

повноважень із дотриманням правотворчої процедури і вимог

юридичної техніки. Законодавчі встановлення із цього питання

мають лише рамковий характер, віддаючи право регламентуван-

ня процесу вироблення рішень органам територіальних громад.

Таким чином, процес опрацювання рішень різниться в кожній

місцевій раді, оскільки регламенти місцевих рад, їх виконавчих

комітетів, регламенти діяльності виконавчих органів по-різному

1 Державне будівництво та місцеве самоврядування [Текст]: [підруч. для

студ. вищ. навч. закл.] / за ред. С. Г. Серьогіної. - X.: Право, 2005. - С. 48.

2 8 9

Муніципальне право України

окреслюють стадії ініціювання, підготовки, погодження і при-

йняття рішень. Але практика свідчить про існування порушень і

зловживань з боку певних посадових осіб місцевої ради, оскіль-

ки прийняті процедури не забезпечують дотримання принципів

демократизму в прийнятті рішень. Особливо характерним це є в

обласних, районних, міських, районних у містах радах, де рівень

політизації їх діяльності надто високий. Ігнорування прав депута-

та щодо можливості ініціювання рішення місцевої ради, участі в

підготовці та поданні альтернативних проектів, участь в обгово-

ренні на засіданнях постійних комісій ради, позбавлення можли-

вості в обговоренні рішення є тими порушеннями, що найчастіше

мають місце при прийнятті владних рішень на місцевому рівні.

У свою чергу виникає питання можіивості оскарження рішення,

прийнятого з порушенням установленої процедури та законних

прав депутатів місцевої ради. Практика діяльності судів доводить,

що суди по-різному вирішують такі справи, а в окремих випадках

взагалі відмовляють у провадженні. Законність актів має знаходи-

ти свій вияв у: (а) прийнятті правових актів повноважним на те

органом або посадовою особою в межах її компетенції; (б) дотри-

манні встановленого процесу вироблення, прийняття та набрання

чинності актів; (в) у відповідності форми і змісту1.

Нагляд за дотриманням і правильним застосуванням законів

місцевими радами та їх виконавчими органами здійснюється Гене-

ральним прокурором України і підпорядкованими йому прокуро-

рами. У разі виявленні порушень закону прокурор або його заступ-

ник у межах своєї компетенції мають право: а) опротестовувати

акти виконавчих органів місцевих рад, а також рішення і дії поса-

дових осіб; б) вносити подання або протест на рішення місцевих

рад залежно від характеру порушень. У протесті прокурор ставить

питання про скасування акта або приведення його до відповідності

із законом. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта

і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або поса-

довою особою в десятиденний строк після його надходження. У

разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду проку-

' Воронов Н. П. Понятие и особенности правових актов местньїх советов

народних депутатов / Н. П. Воронов // Проблеми законности: респ. междувед.

науч. сб. - X.: Основа, 1993. - Вип. 28. - С. 33.

2 9 0

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

рор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незакон-

ним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів

із моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або

закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. По-

дання такої заяви зупиняє дію правового акта.

Контроль у сфері нормотворчої діяльності органів місцевого

самоврядування може також здійснюватися сільським, селищ-

ним, міським головою, який має право зупинити рішення сільсь-

кої, селищної, міської ради в п'ятиденний строк із моменту його

прийняття і внести його на повторний розгляд відповідної ради із

обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк

і іон горно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження

сільського, селищного, міського голови й підтвердила попереднє

рішення двома третинами депутатів від загального складу ради,

|імм«мни набирає чинності. Крім цього, у разі незгоди сільського,

і ГНІПНПОІО, міського голови (голови районної в місті ради) з рі-

пи ніпім виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього

ріііігііни скоїм розпорядженням та внести це питання на розгляд

відповідної ради,

Мідіюкідно до ст. 1175 Цивільного кодексу України1, шкода,

іакдаиа фізичнії) або юридичній особі в результаті прийняття ор-

ганом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що

бук визнаний незаконним і скасований, відшкодовується органом

місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і служ-

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: