Правове регулювання статусу 5 страница

включається до порядку денного сесії, не обговорюється і рішення

по ньому не приймається.

Депутат місцевої ради зобов 'язаний додержуватися Конституції

та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів

України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що

визначають порядок діяльності ради та її органів; брати участь у

роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких

він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; виконувати

доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови

чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень.

Позасесійна робота депутатів місцевих рад реалізується пе-

реважно у виборчому окрузі та у відповідній адміністративно-те-

риторіальній одиниці, що становить територіальну основу діяль-

ності місцевої ради. Здійснюючи позасесійну діяльність, депутат

місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого

2 4 8

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

виборчого округу га інтереси територіальної громади в місцевих

органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самов-

рядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від

форми власності з питань, що належать до відання органів місце-

юго самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь із правом

дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів,

загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях ор-

ганів самоорганізації населення, що проводяться в межах території

його виборчого округу; 3) порушувати перед органами й організа-

ціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх

посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та кон-

тролюючих органів питання, що стосуються інтересів виборців, та

вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації

комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів

власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради

в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити пропо-

зиції з питань, пов'язаних з його депутатськими повноваженнями

у виборчому окрузі, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої

ради має право на депутатське звернення - викладена в пись-

мовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних

із його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої

влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а

також керівників правоохоронних та контролюючих органів, під-

приємств, установ та організацій незалежно від форми власності,

розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії,

вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених

до їх компетенції.

На території відповідної ради депутат має право на невідклад-

ний прийом посадовими особами місцевих органів виконавчої вла-

ди, органів місцевого самоврядування, керівниками підприємств,

установ та організацій незалежно від форми власності, розташо-

ваних на території відповідної ради, з питань депутатської діяль-

ності. Порядок відвідування депутатом місцевої ради підприємств,

установ і організацій, діяльність яких пов'язана з державною або

іншою таємницею, що охороняється законом, установлюється від-

повідними нормативно-правовими актами.

2 4 9

Муніципальне право України

У разі виявлення порушення прав та законних інтересів грома-

дян або інших порушень законності депутат має право вимагати

припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до

відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого

самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних

і контролюючих органів та їх керівників із вимогою вжити заходів

щодо припинення порушень законності.

У виборчому окрузі депутат місцевої ради зобов'язаний: 1) під-

тримувати зв'язок із виборцями, відповідною територіальною гро-

мадою, трудовими колективами і громадськими організаціями,

які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради, а також

колективами інших підприємств, установ, організацій, незалежно

від форми власності, органами місцевого самоврядування, місце-

вими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній

території; 2) не рідше одного разу на півріччя інформувати вибор-

ців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів

і програм економічного й соціального розвитку, інших місцевих

програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців;

3) брати участь у громадських слуханнях із питань, що стосують-

ся його виборчого округу, в організації виконання рішень ради та

її органів, доручень виборців, у масових заходах, що проводять-

ся органами місцевого самоврядування на території громади або

виборчого округу; 4) вивчати громадську думку та потреби тери-

торіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати

безпосередню участь у їх вирішенні; 5) визначити і оприлюднити

дні, години та місце прийому виборців, інших громадян; вести ре-

гулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, роз-

глядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіаль-

ної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного

вирішення.

Депутат місцевої ради періодично, але не рідше одного разу

на рік, зобов'язаний звітувати про свою роботу перед виборцями

відповідного виборчого округу, об'єднаннями громадян. Виборці

можуть давати своєму депутатові місцевої ради доручення на збо-

рах під час його звітів чи зустрічей із питань, що випливають із

потреб відповідного виборчого округу чи територіальної громади

в цілому.

2 5 0

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

Депутатська діяльність гарантується чинним законодавс-

твом України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата

місцевої ради, окрім випадків, передбачених Конституцією та зако-

нами України. Рад» та її органи сприяють депутатам місцевих рад

у їх діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення

депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими ма-

теріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських

повноважень, організовують вивчення депутатами місцевих рад

законодавства, досвіду роботи рад.

Кримінальну справу стосовно депутата місцевої ради може по-

рушити відповідно Генеральний прокурор України, заступник Ге-

нерального прокурора України, прокурор Автономної Республіки

Крим, області, міст Києва або Севастополя в межах його повно-

важень, про що не пізніше наступного робочого дня повідомляє

відповідну місцеву раду. Запобіжний захід щодо депутата місце-

вої ради у вигляді підписки про невиїзд або взяття під варту може

застосовуватися виключно судом, про що не пізніше наступного

робочого дня повідомляє відповідну місцеву раду.

На час сесії чи засідання постійної комісії місцевої ради, а та-

кож для здійснення депутатських повноважень в інших передбаче-

них законом випадках депутат місцевої ради звільняється від ви-

конання виробничих або службових обов'язків. У разі здійснення

депутатських повноважень у робочий час депутату місцевої ради

за основним місцем роботи відшкодовуються середній заробіток

та інші витрати, пов'язані з депутатською діяльністю, за рахунок

коштів відповідного місцевого бюджету.

Депутат місцевої ради користується на території відповідної

ради правом безплатного проїзду на залізничному, автомобільно-

му і водному транспорті незалежно від форми власності, а також

на всіх видах міського пасажирського транспорту (за винятком

таксі). Відповідна рада та її виконавчі органи забезпечують де-

путатів місцевих рад офіційними виданнями та інформаційними

матеріалами ради, організують допомогу їм із правових питань де-

путатської діяльності, надають можливість депутатам ознайоми-

тися з рішеннями ради та її органів, розпорядженнями відповідної

місцевої державної адміністрації, актами підприємств, установ та

організацій, розташованих на відповідній території.

2 5 1

Муніципальне право України

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями сво-

го виборчого округу і їм підзвітним. Депутат місцевої ради, який

не виправдав довір'я виборців, може бути в будь-який час відкли-

каний ними у встановленому законом порядку. Підставами для

відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради

можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень

Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск

депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленар-

них засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним

без поважних причин рішень і доручень ради та її органів; 3) не-

відповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основ-

ним принципам і положенням його передвиборної програми.

2 5 2

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

Глава 6. ===================^=^=============

Нормогворчість суб'єктів місцевого

Самоврядування

= §1. Поняття, види, юридичні властивості актів

суб'єктів місцевого самоврядування

Вирішення питань місцевого значення здійснюється тери-

торіальними громадами, їх органами і посадовими особами у фор-

мах та способом, що визначені Конституцією і законами України.

Ці рішення оформлюються у вигляді відповідних актів уповнова-

жених органів чи посадових осіб. В актах, що встановлюють, змі-

нюють, скасовують або вирішують юридичну справу, те чи інше

конкретне питання, реалізується компетенція відповідного влад-

ного суб'єкта. У вітчизняній науці розгляду актів органів місцевої

влади були присвячені роботи багатьох авторів, які досліджували

проблеми теорії держави і права, державного й адміністративно-

го права, радянського будівництва. Так, комплексні праці вчених

Р. Ф. Васильєва і М. П. Воронова розкривають питання порядку

підготовки і прийняття рішень, юридичних властивостей і місця

в системі права правових актів місцевих рад та їх виконавчих ор-

ганів'. Разом із тим, і сьогодні залишається недостатньо вивченою

і потребує розв'язання низка питань, пов'язаних із визначенням

кола суб'єктів місцевої правотворчості, ієрархії актів місцевого

самоврядування, процедури їх скасування тощо. Вирішення цих

проблем має не лише теоретичне, а й важливе практичне значення

для становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Акти місцевих рад і їх органів відіграють важливу роль у ме-

ханізмі правового регулювання суспільних відносин, виступають

головним правовим засобом здійснення місцевим самоврядуван-

ням влади на відповідній території і реалізації їх функцій та ком-

1 Васильєв Р. Ф. Правовьіе актьі местньїх Советов [Текст]: монографія /

Р. Ф. Васильєв. - М.: Из-во Моск. ун-та, 1975. - 152 с.; Воронов М. П. Місцеве

самоврядування України та його акти [Текст]: навч. посіб. / М. П. Воронов. - К.:

НМКВО, 1992.-56 с.

2 5 3

Муніципальне право України

петенції. Завдяки правовим актам місцевого самоврядування за-

безпечується комплексний соціально-економічний і культурний

розвиток територій, організується процес виробництва, розподілу

й охорони матеріальних благ, надання послуг. Органи місцевого

самоврядування видають акти, якими організується процес ви-

конання делегованих повноважень органів виконавчої влади, до-

водяться до відома населення, підприємств, організацій, установ

владні приписи державних органів, плани економічного і соціаль-

ного розвитку України.

Аналіз чинного законодавства дає змогу зробити висновок, що

акти місцевого самоврядування - це прийняті в установленому

порядку підзаконні владні рішення суб'єктів місцевого самовря-

дування, що містять норми права, індивідуально-конкретні при-

писи (рекомендації"), за допомогою яких самостійно вирішуються,

безпосередньо територіальною громадою або через органи само-

врядування, питання місцевого значення. Іншими словами, акт

місцевого самоврядування - це юридична форма рішень уповно-

важених органів, посадових осіб, офіційний письмовий документ,

який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулю-

вання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування і має

обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Інколи до актів місцевого самоврядування (органів та посадо-

вих осіб) відносять дії (сукупність дій) та документи, що прийма-

ються (видаються) у сфері місцевого самоврядування; які визна-

чаються як форма управлінської діяльності суб'єктів, що наділені

владними повноваженнями й поділяються на акти правореалізації

та правозастосування1. Фактично в цьому випадку ототожнюються

акти з діяльністю щодо їх підготовки, обговорення і прийняття.

Для впорядкування наявної великої кількості актів, всебічного

виявлення й усвідомлення властивих їм загальних та конкретних

ознак, особливостей, місця й ролі цих актів у регулюванні суспіль-

них відносин потрібна їх класифікація. Поділ актів органів місце-

вого самоврядування на групи за певними критеріями, установлен-

ня основних закономірностей і суттєвих ознак дозволяє глибоко й

' Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лнца местного са-

моуправления как источник права: общетеоретический аспект / С. Н. Лопатина //

Правоведение. - 2000. - № 2. - С. 43.

2 5 4

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

усебічно їх досліджувати і вивчати, допомагає виробляти і фор-

мулювати вимоги, заходи і рекомендації щодо вдосконалення їх

обґрунтованості, процесу прийняття, реалізації та контролю за їх

виконанням.

Класифікувати акти органів місцевого самоврядування можна

за: а) видами; б) суб'єктами прийняття; в) підставами прийняття;

г) порядком прийняття; ґ) юридичними властивостями; д) юри-

дичною силою; е) дією в просторі й часі; є) характером, змістом

і особливостями відносин, які регулюються. Акти органів і поса-

дових осіб місцевого самоврядування поділяються на такі види:

рішення, накази, розпорядження, висновки і рекомендації. Згід-

но із Конституцією України і Законом України «Про місцеве са-

моврядування в Україні» рішення приймають: а) територіальні

громади на місцевому референдумі (п. 4 ст. 7), б) загальні збори

громадян (п. 2 ст. 8), в) ради (п. 1 ст. 59), г) виконавчий комітет

сільської, селищної міської, районної в місті ради (п. 6 ст. 59).

Сільський, селищний, міський голова, голова районної, обласної,

районної в місті ради видають розпорядженнями. 8 ст. 59). Пос-

тійні комісії рад готують висновки і рекомендації (п. 10 ст. 47),

за результатами громадських слухань вносяться пропозиції (п. З

ст. 13). Разом із тим, не всі види актів органів і посадових осіб

місцевого самоврядування належним чином нормативно за-

кріплені. Зокрема, в системі місцевого самоврядування існують

накази керівників виконавчих органів, які поряд із рішеннями

виконавчих комітетів можуть установлювати норми права, роз-

порядження секретаря сільської, селищної, міської ради, першо-

го заступника сільського, селищного, міського голови, рішення

постійних комісій тощо.

Реалізуючи компетенцію, суб'єкти місцевого самоврядування,

їх посадові особи впливають на учасників суспільних відносин

шляхом прийняття актів нормативного, індивідуального та зміша-

ного характеру.

За характером та призначенням акти місцевого самоврядуван-

ня поділяються на: а) розпорядчі; б) організаційні; в) контрольні;

г) інформаційні; ґ) комплексні. За змістом урегульованих суспіль-

них відносин класифікувати акти дуже складно через різноманіт-

ність питань місцевого значення, які належать до відання органів

2 5 5

Муніципальне право України

і посадових осіб місцевого самоврядування. Це можуть бути акти,

які приймаються в галузі соціального, економічного, культурного

розвитку, планування, обліку, бюджету, фінансів, цін, житлово-

комунального господарства, побутового, торговельного обслу-

говування, громадського харчування, транспорту, зв'язку, будів-

ництва, освіти, охорони здоров'я, фізкультури, спорту, земельних

відносин та охорони навколишнього природного середовища.

Актам суб'єктів місцевого самоврядування характерні певні

юридичні властивості. Владний характер правових актів місцево-

го самоврядування проявляється в тому, що вони є формою ре-

алізації повноважень, безпосереднім виявом волі громадян або їх

представників у відповідних органах. Правові акти місцевих рад і

їх органів регулюють відносини в різних галузях життя суспільс-

тва, установлюють, змінюють та скасовують норми права і конк-

ретні приписи, створюють юридичну базу діяльності підприємств,

установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб, забезпе-

чують реалізацію та захищають права, свободи і законні інтереси

людини і громадянина. Акти органів та посадових осіб не потрібно

плутати з іншими документами, що не мають відповідних юридич-

них властивостей.

До юридичних властивостей актів місцевих рад і їх органів

належить сфера їх дії, під якою розуміються визначені уповно-

важеним органом межі можливостей застосування приписів у

часі, просторі та серед певного кола осіб. Межі дії актів не за-

лежать від розсуду окремих осіб, вони можуть бути зумовлені

особливостями відносин, на які здійснюється владний вплив,

встановлюються в приписах органів державної влади або визна-

чаються залежно від виду відповідного акта. Дія правових норм у

часі може бути визначена як забезпечувана державою формальна

можливість використання або формальна необхідність виконан-

ня (дотримання) юридичної норми, обмежена календарними та

фактичними часовими юридичними рамками1. Саме часові вимірі

дають можливість визначати чинність припису, обов'язковість

реалізації встановлених правових норм у поведінці учасників

суспільних відносин.

1 Пушняк О. В. Право і час [Текст]: монографія / О. В. Пушняк. - X.: Вид-во

«ФІНИ», 2009.-С. 71-72.

2 5 6

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

Отже, під дією акта в часі розуміється період із моменту набран-

ня ним чинності і до моменту припинення його дії. Акти місцевих

рад і їх органів можуть набирати чинності: а) із моменту прийнят-

тя; б) із моменту, зазначеному в акті; в) із моменту опублікуван-

ня. Межі дії актів у часі можуть бути зумовлені строком повнова-

жень органів місцевого самоврядування, календарними строками

- роком, кварталом, певними датами, обставинами, умовами, а в

багатьох випадках взагалі не визначаються. Відсутність чіткого

зазначення в актах місцевого самоврядування терміну їх дії може

бути причиною конфліктів і непорозумінь у взаємовідносинах з

органами державної влади, підприємствами, організаціями, уста-

новами і громадянами.

Часові межі діяльності акта пов'язані з моментом набрання ним

чинності. Так, відповідно до ч. 5 ст. 59 Закону «Про місцеве само-

врядування в Україні» рішення ради нормативно-правового харак-

теру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо

радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у

дію. Щодо інших актів органів місцевого самоврядування, то не

визначено часових меж уведення їх у дію, і, як правило, вони на-

бирають чинності з моменту їх прийняття.

Законодавець правомірно використовує термін «оприлюднен-

ня» для рішень ради, адже в іншому випадку - через опубліку-

вання - набрання чинності мало досить ускладнений характер.

Зобов'язувати місцеву раду мати власний друкований орган є

нереальним, як і вимагати друкувати рішення в інших ЗМІ є не-

доцільним і недемократичним. Оприлюднення, наприклад, через

дошку оголошень біля місцевої ради є на сьогодні юридичним

фактом набрання рішенням чинності.

Значною проблемою щодо початку дії акта місцевого само-

врядування в часі є необхідність підписання останнього певною

посадовою особою. Вітчизняна нормотворча практика передбачає

для всіх владних колегіальних інституцій із метою забезпечення

персональної відповідальності підписання акта певною посадовою

особою. Так, для місцевої ради та виконавчого комітету набрання

актом чинності пов'язується із підписом сільського, селищного,

міського голови, голови районної в місті, районної, обласної ради.

Зрозуміло, що в разі незгоди ця посадова особа може заблокувати

2 5 7

Муніципальне право України

набрання актом чинності. На сьогодні не розроблено механізмів

для попередження зловживання своїм правом відповідної посадо-

вої особи.

Для особливого акта територіальної громади - Статуту - пере-

дбачена також державна реєстрація як умова набрання ним чин-

ності. Аналізуючи причини встановлення такого порядку, можна

виокремити відповідний предмет правового регулювання - сус-

пільні відносини, що виникають у процесі безпосередньої участі

громади в управлінні місцевими справами, що, у свою чергу, зу-

мовлює необхідність реєстрації статуту територіальної громади

органами юстиції.

Вивчаючи юридичну сторону діяльності актів, необхідно до-

сліджувати властивості їх дії в часі та просторі. Саме ці ознаки

визначають сутнісні характеристики актів органів та посадових

осіб, виокремлюючи їх від інших, тотожних документів. Про-

сторова характеристика виходить із територіальної організації

влади в Україні й застосовується до органів місцевого самов-

рядування, чия діяльність розповсюджується на всю територію

адміністративно-територіальної одиниці. У ст. 73 Закону «Про

місцеве самоврядування в Україні» закріплюється просто-

рова гарантія діяльності органів місцевого самоврядування,

а саме те, що акти, прийняті в межах наданих повноважень, є

обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповід-

ній території органами виконавчої влади, об'єднаннями грома-

дян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими

особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово про-

живають на відповідній території. На жаль, в Україні на сьогод-

ні так і не прийнято законодавчий акт, що регламентуватиме ад-

міністративний і територіальний поділ держави. Як результат,

межі населених пунктів та регіонів визначаються містобудівним

законодавством, що здатне забезпечити лише технологічний бік

делімітації кордонів населених пунктів. Залишаються невизна-

ченими питання діяльності територіальних громад, що разом

існують на одній території (село в місті, місто в місті тощо), та

сільрад. Саме в проблемних із цього погляду адміністративних

одиницях і виникатимуть складності в реалізації актів органів

місцевого самоврядування.

2 5 8

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

Визначення меж дії актів у просторі тісно пов'язане з установ-

ленням кола осіб, на яких вони поширюються. Визначення меж

дії актів місцевого самоврядування за особами - це встановлення

суб'єктного складу (державних органів, підприємств, організацій,

установ, об'єднань громадян, посадових осіб, жителів), які є учас-

никами регульованих відповідними актами відносин і зобов'язані

виконувати їх приписи. Важливо звернути увагу, що на конститу-

ційному рівні закріплено обов'язковість виконання на відповідній

території рішень органів місцевого самоврядування прийнятих у

межах їх повноважень, визначених законом, і будь-яких винятків

із цього правила ні для кого не встановлено.

Юридична сила нормативно-правових актів завжди проявляєть-

ся и зіст авленні їх один з одним. Щодо актів місцевого самовряду-

нііішм. іо їх юридична сила зумовлена місцем органів, посадових

<м п>. що іч кидають, у системі місцевого самоврядування, роллю,

піл ноші міді грають у вирішенні питань місцевого значення. Зок-

рема рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до

пиленої компетенції виконавчих органів ради, можуть бути ска-

сонапі відповідною радою. Виконавчий комітет ради має право

імітовані або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів,

управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових

осіб. І Іроте в чинному законодавстві відсутні положення, які б чіт-

ко закріплювали ієрархію всієї системи актів суб'єктів місцевого

самоврядування, що деколи породжує конфлікти й непорозуміння.

І Іриміром, недостатньо врегульованими є відносини місцевої ради

і голови. Видання розпоряджень на виконання функцій та повно-

важень є його правом, передбаченим законом, і скасувати їх мож-

на в установленому законом порядку (ст. 59 Закону «Про місцеве

самоврядування в Україні»), Проте, наприклад, у регламенті Хар-

ківської обласної ради міститься положення, що розпорядження

голови ради можуть бути змінені, доповнені, скасовані рішенням

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: