Правове регулювання статусу 1 страница

С. 337.

2 0 5

Муніципальне право України

Депутати, представляючи інтереси виборців, шляхом голосування

встановлюють істину.

Для порівняння відзначимо, що в діяльності виконавчих органів

місцевих рад істина встановлюється спеціалістами й експертами,

а рішення, яке приймається відповідним органом чи посадовою

особою, відображає рівень знань і кваліфікації обмеженої групи

професіоналів. Таким чином, рішення представницьких органів

можуть виявитися неефективними, оскільки вони в першу чергу

(і це об'єктивно) мають бути популярними. Рішення виконавчих

органів можуть бути непопулярними, тому що вони передусім по-

винні бути ефективними і в функціонально-управлінському аспек-

ті, і з позицій необхідності досягнення певних результатів.

Залежно від чіткості розподілу компетенції між місцевими

радами та їх виконавчими органами, названа колізія, яка є ос-

новною суперечністю в системі територіального самоврядуван-

ня, може мати конструктивний або деструктивний характер. При

цьому конструктивність суперечності об'єктивно зумовлена діа-

лектичною різницею і взаємозалежністю здійснюваних цими ор-

ганами функцій. Деструктивні моменти пов'язані, як правило, з

суб'єктивними факторами. Одним із можливих способів подолан-

ня деструктивних моментів у взаємовідносинах місцевих рад та

їх виконавчих органів є поєднання сільським, селищним, міським

головою функцій вищої посадової особи територіальної громади з

функціями керівника представницького органу. Голова, впливаю-

чи на депутатів, може сприяти підвищенню ефективності рішень,

які приймаються місцевою радою. У свою чергу, місцева рада,

впливаючи на голову, змушує останнього і керований ним вико-

навчий орган приймати більш популярні рішення1.

Кожна система має свій набір елементів, тобто свою інституцій-

ну структуру, яка буде життєздатною лише в тому разі, якщо вона

створена на основі використання природного потенціалу самоор-

ганізації системи з урахуванням її власних законів. Наука менедж-

менту стверджує: лише 15-20 % помилкових рішень приймається

через невмілих виконавців, усі інші хиби - від недосконалого уп-

1 Григорьев В. А. Зволюция местного самоуправления. Отечественная и за-

рубежная практика [Текст]: монография / В. А. Григорьев. - К.: Истина, 2005.

- С. 338.

2 0 6

Главо 'і < особливості укриті і.ко) моделі муніципального управління

равління. Отже, системно-структурна організація місцевого само-

врядування має ключове значення для підвищення ефективності

його функціонування.

У першу чергу необхідна реформа в ієрархії інститутів та фун-

кцій органів місцевого самоврядування. Сьогодні вони багато в

чому мають вади старої громіздкої системи, яка була запрогра-

мована на командно-адміністративне регулювання суспільних

відносин. Окремі сфери суспільних відносин необхідно взагалі

вивести з-під юрисдикції органів публічної влади місцевого рівня

- регуляторами мають стати переважно економічні важелі чи со-

ціальні орієнтири, стандарти. Істотно повинні змінитися розпоряд-

чі та контрольно-наглядові владні функції - через посилення від-

повідальності, чіткий розподіл повноважень як по вертикалі, так

і горизонталі, ефективну взаємодію підсистем публічної влади та

інститутів громадянського суспільства. Населення повинно отри-

мати дієвий і доступний механізм контролю за діяльністю органів

і посадових осіб місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що не може бути одного універсального кри-

терію, придатного для будь-якого органу публічної влади чи сис-

теми органів. У різних органів різні умови функціонування, тому

в кожному конкретному випадку необхідно формулювати певні

критерії побудови оптимальної структури органів місцевого само-

врядування.

Для знаходження оптимального значення критерію ефектив-

ності застосовують методи оптимізації, при цьому під оптималь-

ним часто розуміють так зване «раціональне» рішення, що при-

ймається з урахуванням об'єктивної доцільності. До системи

критеріїв побудови оптимальної структури органів місцевого са-

моврядування можна віднести:

1) системно-структурні: а) кількість рівнів управління, б) кіль-

кість органів на кожному з рівнів управління; в) кількість струк-

турних підрозділів в органах управління; г) кількість службовців,

підпорядкованих одному керівнику);

2) процедурного характеру, а) швидкість реагування системи

управління (залежить від кількості рівнів управління, загального

обсяіу робіт; кількості керівників на відповідному рівні); б) своє-

часність розв'язання завдання; в) інформаційне навантаження

2 0 7

Муніципальне право України

(мінімізація внутрішнього документообігу); г) норма керованості;

3) нормативного забезпечення: а) наявність положень про

структурні підрозділи; б) наявність посадових інструкцій; в) обсяг

регламентованих управлінських робіт;

4) компетентності персоналу, а) досвід роботи за спеціальніс-

тю; б) досвід роботи на посаді (коефіцієнт спеціалізації); в) досвід

роботи в установі; г) організація підвищення кваліфікації; ґ) оцін-

ка ділових якостей персоналу (дисциплінованість; екстенсивність

та інтенсивність використання робочого часу; результативність та

оперативність виконання посадових обов'язків).

Організація, зазвичай, будується за принципом: функції пер-

винні, структура вторинна, тобто для виконання певних фунщій

створюються відповідні органи (структурні підрозділи), напри-

клад, екологічне управління, контрольна інспекція, управління

експертизи, аналізу, регуляторної політики, фінансове управління.

Поряд із функціональними службами в ієрархії управління можуть

існувати і галузеві підрозділи: управління (відділи) освіти, культу-

ри, охорони здоров'я та ін. Поєднання принципів галузевої та фун-

кціональної організації органів влади усуває недоліки кожної, але

разом із тим може ускладнювати координацію і контроль, порушу-

вати цілісність і створювати дублювання структурних ланок.

Політичні, економічні, технологічні, соціокультурні зміни в

суспільстві завжди приводили до зміни стратегії, і діалектика

структурних відносин протягом двох століть показує поступовий

перехід від найпростіших лінійних структур до найскладніших ін-

тегрованих структурних форм. Система місцевого самоврядування

XXI століття, як уявляється, має представляти собою взаємозалеж-

ну сукупність органів, їх структурних підрозділів, орієнтованих

на споживача управлінських послуг. При збереженні загального

керівництва кожна управлінська ланка повинна мати можливість

приймати самостійні рішення з питань взаємодії із зовнішнім се-

редовищем та іншими підрозділами. Така організація забезпечить

гнучкість і можливість швидкого реагування на зміни в суспільс-

тві завдяки створенню нової системи комунікацій та інформації,

коли більша частина інформації буде передаватися горизонталь-

ними каналами зв'язку, тобто відбудеться поступове зменшення

ієрархічних і збільшення мережних організацій. Кожна із цих двох

2 0 8

Главо 'і < особливості укриті і.ко) моделі муніципального управління

систем маг як переваги, так і недоліки, тому в сфері місцевого са-

моврядування необхідне їх оптимальне поєднання.

Системно-структурні й організаційні інновації є сферою від-

повідальності вищого керівництва і потребують специфічних ме-

тодів діагностики та аналізу. Сьогодні в Україні практикується так

званий технократичний, або лінійний, підхід, який І основному

спрямований на інфрас і руктурні показники (кількість квадратних

метрів житла чи ліжко-місць у лікарнях, обсяг освоєних засобів

тощо). При такому підході сама наявність засобів задоволення

потреб населення (котельні, лікарні, школи, дороги) автоматич-

но розглядається як самий факт задоволення потреб. Відстеження

інфраструктурних показників, планування і корегування їх здій-

снюється працівниками органів управління. Кінцевий споживач

послуг у цьому випадку практично відсторонюється від процесів

планування, управління і зворотного зв'язку. Головними в оцін-

ці ефективності роботи органів і посадових осіб місцевого само-

врядування повинні бути соціальні показники (індекс розвитку

людини, довголіття, рівні освіти, доходу тощо). Інфраструктурні

показники мають відігравати другорядну, допоміжну роль. Управ-

ління з орієнтацією на кінцевий результат дасть змогу не тільки

підвищити ступінь задоволення наших громадян якістю наданих

їм послуг, а й добре заощадити на невиправданих витратах'.

— §4. Місцеві ради - представницькі органи

місцевого самоврядування в Україні

Представницький орган місцевого самоврядування - виборний

орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до Зако-

ну «Про місцеве самоврядування в Україні» наділяється правом

представляти інтереси територіальної громади і приймати від її

імені рішення. Місцеві ради є юридичними особами і наділяються

цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких

діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згід-

но із законом.

1 Поживанов М. О. Українські вектори місцевого самоврядування [Текст] /

М. О. Поживанов. - К.: Альтерпрес, 2004. - С. 152.

2 0 9

Муніципальне право України

Основні ознаки представницьких органів місцевого самовря-

дування: а) ради є колегіальними органами, до їх складу входять

депутати, обрані безпосередньо населенням шляхом виборів; б) їх.

діяльність поширюється на всю територію громади; в) на основі

закону вони наділені правом представляти інтереси громади;

г) приймають рішення від імені громади; ґ) є органами загальної

компетенції, до їх відання належать усі питання, які потребують

нормативного регулювання; д) посідають провідне місце в системі

органів місцевого самоврядування; е) виражають загальну волю

територіальної громади, надаючи їй загальнообов'язкового харак-

теру і здійснюючи в такий спосіб місцеву владу; є) у своїй діяль-

ності поєднують місцеві інтереси з державними1.

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної в місті

ради залежить від кількості населення, яке проживає на відповідній

території і може становити від 12 до 150 депутатів. Структурними

складниками представницького органу місцевого самоврядуван-

ня є депутатські групи і фракції, тимчасові контрольні комісії та

постійні комісії ради; із числа депутатів обирається секретар ради;

очолює раду і головує на її засіданнях сільський, селищний, місь-

кий голова.

Для всіх місцевих рад характерні, зокрема, представницька,

нормотворча, правозастосовна (організаційно-розпорядча), уста-

новча, кадрова, контрольна функції. З урахуванням сфер діяль-

ності місцевих рад виділяють: політичну, економічну, соціальну,

культурну, екологічну, ідеологічну функції. Підкреслюючи важ-

ливість завдань, які розв'язуються радами, на територіальному

рівні виділяють функції: забезпечення і охорони прав, свобод і

законних інтересів людини і громадянина, фінансово-бюджетну і

матеріально-технічну функції.

Компетенція місцевих рад є правовою формою вираження їх

функцій, вона водночас слугує і правовим засобом їх реалізації.

В юридичній літературі зустрічаються різні види класифікації

компетенції: за суб'єктами, сферами діяльності, характером,

1 Фрицький О. Ф. Місцеві ради - представницькі органи місцевого само-

врядування України / О. Ф. Фрицький // Муніципальне право України [Текст]:

підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. - К.:

Юрінком Інтер, 2006. - С. 242-243.

210

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

змістом і обсягом повноважень. Закон України «Про місцеве са-

моврядування в Україні» розрізняє загальну (ст. 25)і виключну

компетенцію місцевих рад (ст. 26). Здійснюючи загальну компе-

тенцію, місцеві ради правомочні розглядати і вирішувати питан-

ня, віднесені Конституцією та законами України до їх відання.

До виключної компетенції належать питання, які знаходяться у

віданні рад і підлягають розгляду виключно на їх пленарних за-

сіданнях. Це, як правило, найважливіші питання місцевого зна-

чення, розгляд і вирішення яких не може бути делеговано іншим

органам.

Окремо слід виділити організаційні повноваження місцевих

рад, тобто направлені на організацію їх внутрішньоїроботи: виз-

начення відповідно до закону кількісного складу ради; утворення

і ліквідація постійних та інших комісій, затвердження та зміна їх

складу, обрання голів комісій; затвердження регламенту, плану

роботи ради, прийняття рішень про об'єднання в асоціації та про

вихід із них, заслуховування повідомлення депутатів про робо-

ту в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депу-

татів.

Компетенцію місцевих рад можна класифікувати за галузеви-

ми ознаками: а) у сфері соціально-економічного та культурного

розвитку; б) у бюджетно-фінансовій сфері; в) за управлінням ко-

мунальною власністю; г) у сфері екологічної безпеки; ґ) щодо за-

безпечення правопорядку, прав, свобод та законних інтересів гро-

мадян. Окрему групу становлять повноваження: а) з організації

та контролю за діяльністю виконавчих органів; б) повноваження,

які стосуються взаємодії рад відповідно із сільським, селищним,

міським головою; в) повноваження організаційного-розпорядчо-

го характеру. Представницькі органи місцевого самоврядування,

сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого само-

врядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку

і межах, визначених цим та іншими законами.

У своїй діяльності місцеві ради використовують правові, ор-

ганізаційні й матеріально-технічні форми, за допомогою яких за-

безпечується реальний вплив на соціальні й управлінські процеси

на місцевому рівні, здійснюється реалізація їх функцій і компетен-

ції.

2 1 1

Муніципальне право України

Рішення місцевої ради приймається відкритим (у тому числі

поіменним) або таємним голосуванням на її пленарному засіданні

після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради,

крім випадків, передбачених законом. Нормативно-правові рішен-

ня ради набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення,

якщо радою не встановлено більш пізній строк введення їх у дію.

Представницькі органи місцевого самоврядування працюють

сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засі-

дань постійних комісій ради і скликається в міру необхідності, але

не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних

ділянок - не рідше ніж один раз на місяць. До організаційних форм

роботи місцевих рад можна також віднести засідання підкомісій

і робочих груп; засідання тимчасових контрольних комісій; апа-

ратні наради, персональну роботу голови, секретаря ради; роботу

депутатів у виборчих округах.

= = = = = §5. Специфіка правового статусу та порядку

функціонування районних і обласних рад

Районні та обласні ради - це органи місцевого самоврядуван-

ня, що представляють спільні інтереси територіальних громад

сіл, селищ та міст. Чинним законодавством установлено правило,

згідно з яким загальний склад (кількість депутатів) районної ради

визначається з урахуванням кількості сіл (кількох сіл, жителі яких

добровільно об'єдналися в територіальну громаду), селищ, міст

районного значення, що входять до складу відповідного району,

для забезпечення рівного представництва кожної територіальної

громади у відповідній районній раді незалежно від чисельності та-

кої територіальної громади. Загальний склад (кількість депутатів)

обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст

обласного значення, шо входять до складу відповідної області,

для забезпечення їх рівного представництва у відповідній облас-

ній раді незалежно від чисельності жителів відповідного району,

міста обласного значення. Загальний склад (кількість депутатів)

міської, районної в місті, районної, обласної ради має становити

тільки парну кількість депутатів.

212

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

Специфічною є структура районних та обласних рад Так, го-

лова обласної та районної ради обирається відповідною радою

шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повно-

важень ради. Він працює в раді на постійній основі, не може мати

інший представницький мандат, суміщати свою службову діяль-

ність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім

викладацької, наукової та творчої в позаробочий час), іайматися

підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. У

своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звіль-

нений із посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не

менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом

таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може

бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депу-

татів від загального складу ради. З числа депутатів шляхом таєм-

ного голосування районна рада обирає заступника голови ради,

а обласна рада обирає першого заступника і заступника голови

ради.

Районна, обласна рада може утворити президію (колегію) ради,

яка є дорадчим органом ради, який попередньо готує узгоджені

пропозиції та рекомендації з питань, що передбачається внести на

розгляд ради. Президія (колегія) ради може приймати рішення, які

мають дорадчий характер. До складу президії (колегії) ради вхо-

дять голова ради, відповідно заступник голови районної, район-

ної в місті ради чи перший заступник, заступник голови обласної

ради, голови постійних комісій ради, уповноважені представники

депутатських груп і фракцій.

У районних, обласних радах утворюється виконавчий апарат,

який за посадою очолює голова відповідної ради. Виконавчий апа-

рат забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конс-

титуцією та законами України, здійснює організаційне, правове,

інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення

діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповід-

ною радою взаємодії і зв'язків із територіальними громадами,

місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими

особами місцевого самоврядування. Окрім цього, виконавчий апа-

рат ради забезпечує виконання заходів із відстеження результа-

тивності регуляторних актів, прийнятих відповідною радою, якщо

213

Муніципальне право України

рішенням цієї ради повноваження щодо забезпечення виконання

зазначених заходів не делеговано відповідним місцевим держав-

ним адміністраціям.

Відповідно до ч. 2 ст. 143 Конституції України обласні та

районні ради затверджують програми соціально-економічного та

культурного розвитку відповідних областей і районів та контро-

люють їх виконання; затверджують районні й обласні бюджети,

які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідно-

го розподілу між територіальними громадами або для виконання

спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах із

місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних

і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують

інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Регулюван-

ня цього питання на конституційному рівні пояснюється особли-

вим правовим статусом цих органів місцевого самоврядування, які

представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ

та міст. Конституційно визначено лише найважливіші повнова-

ження цих органів, але їх перелік є відкритим, оскільки районні та

обласні ради можуть вирішувати й інші питання, віднесені законом

до їхньої компетенції. Стаття 43 Закону України «Про місцеве са-

моврядування в Україні» містить перелік питань, які вирішуються

виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради, окрім

цього, достатньо великий обсяг їх повноважень закріплено галузе-

вим законодавством.

Компетенція районних і обласних рад відрізняється від ком-

петенції інших місцевих рад. Серед питань, які вирішуються на

їх пленарних засіданнях: обрання голови ради, його заступника,

звільнення їх із посади; утворення президії (колегії) ради; затвер-

дження за пропозицією голови ради структури, чисельності вико-

навчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого

апарату; затвердження відповідно районних, обласних бюджетів;

розподіл переданих у вигляді трансфертів із державного бюдже-

ту коштів, відповідно між районними та іншими місцевими бюд-

жетами. Районні та обласні ради від імені територіальних громад

сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної

власності, що задовольняють спільні потреби територіальних гро-

мад.

2 1 4

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

Конституція України не наділяє районні та обласні ради правом

створювати свої виконавчі органи. Згідно із ст. 119 Конституції та

статтями 17, 18 Закону України «Про місцеві державні адмініст-

рації»' розробку проектів програм соціального-еконояічного роз-

витку, проекту обласного, районного бюджету, поданая цих доку-

ментів на затвердження обласним, районним радам, забезпечення

їх виконання та звітування про виконання перед радами покладено

на обласні й районні місцеві державні адміністрації.

Особливий статус обласних і районних рад зумовлений наявніс-

тю повноважень, якими опосередковуються відносини з місцевими

державними адміністраціями: прийняття рішень щодо делегування

місцевим державним адміністраціям окремих повноважень район-

них, обласних рад; заслуховування звітів голів місцевих держав-

них адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та

інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій

про виконання програм соціально-економічного та культурного

розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про

здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих

їм радою повноважень. Районна, обласна рада може шляхом таєм-

ного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої

державної адміністрації, на підставі чого Президент України при-

ймає рішення і дає відповідній раді обгрунтовану відповідь. Якщо

недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висло-

вили не менш як дві третини депутатів від загального складу від-

повідної ради, Президент України приймає рішення про відставку

голови місцевої державної адміністрації.

= §6. Особливості взаємовідносин

сільського, селищного, міського голови

з представницькими і виконавчими

органами місцевого самоврядування

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою

особою територіальної громади відповідно села (добровільного

' Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 р., № 586-

XIV // Відом. Верхов. Ради України. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.

2 1 5

Муніципальне право України

об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл),

селища, міста. Відповідно до ч. 2 ст. 141 Конституції України те-

риторіальні громади на основі загального, рівного, прямого виб-

орчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно

сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий

орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільсь-

кого, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах,

становить п'ять років.

Повноваження сільського, селищного, міського голови почина-

ються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною,

міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішен-

ня про його обрання, а закінчуються в день відкриття першої сесії

відповідної ради, обраної на наступних чергових місцевих вибо-

рах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду ін-

шої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків

дострокового припинення його повноважень відповідно до частин

першої та другої статті 79 Закону України «Про місцеве самовря-

дування в Україні». Сільський, селищний, міський голова не може

бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяль-

ність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім

викладацької, наукової та творчої роботи, виконуваної в позаробо-

чий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від

цього прибуток.

Функції та повноваження сільського, селищного, міського го-

лови досить різноманітні, вони неодноразово аналізувалися в на-

уковій літературі1. Серед них важливе значення мають функції та

повноваження, які реалізуються сільськими, селищними та місь-

кими головами в рамках взаємовідносин із представницькими ор-

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: