Правове регулювання статусу 6 страница

ради, прийнятим більшістю голосів депутатів ради від кількості

заг ального складу депутатів ради (ст. 54)'. Законодавство щодо

організації та діяльності органів державної влади і місцевого са-

моврядування України може визначати лише випадки скасування

' Регламент Харківської обласної ради [Електронний ресурс]. - Режим

доступу: ІШр:// \уут.оЬ1гас!а.к]іагкоу.иа.

2 5 9

Муніципальне право України

актів вищестоящих органів, що окреслюється відносинами підпо-

рядкування та ієрархічності. Неправильною є практика, коли один

орган має право вносити зміни та доповнення до акта прийнятого

іншим органом, незважаючи на відносини підзвітності та підкон-

трольності1.

Акти суб'єктів місцевого самоврядування характеризуються

такими рисами: а) приймаються уповноваженим органом, поса-

довою особою; б) мають чітко визначену структуру; в) містять

владний припис (змістовна частина акта); г) мають письмову фор-

му; ґ) розробляються і ухвалюються з дотримання встановленої

процедури; д) є обов'язковими для виконання; е) забезпечуються

захистом на випадок їх невиконання, неналежного виконання чи

можливого порушення.

= §2. Особливості нормотворчого процесу

в органах місцевого самоврядування

Серед актів місцевих рад і їх органів провідне місце посіда-

ють нормативні акти, які суттєво відрізняються від актів ненор-

мативного характеру насамперед своєю юридичною природою.

Нагадаємо, що нормативно-правовий акт традиційно розуміється

як письмовий акт - документ, прийнятий уповноваженим на це

суб'єктом за визначеною формою і процедурою, який спрямова-

ний на регулювання суспільних відносин шляхом установлення

загальнообов'язкових прав і обов'язків для неозначеного кола осіб

та розрахований на багаторазове застосування.

Нормативність для актів місцевого самоврядування має особ-

ливу природу, адже вона завжди виступає як властивість саме пра-

вової норми, що поряд із формальною визначеністю, державною

забезпеченістю, правозобов'язуючою дією, системністю визначає

цей суспільний феномен. Під нормативністю відносно права в ці-

лому необхідно розуміти щось глибоко юридичне і більш значне

соціально, безпосередньо пов'язане з власною цінністю права. В

цьому сенсі нормативність визначає, що право за допомогою за-

1 Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст]:

монографія / [за ред. Ю.М. Тодики]. - X.: Право, 2009. - С. 381.

260

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

гальних правил реалізує потребу суспільства в існуванні норма-

тивних засад і охоплює всі сфери соціального життя1.

Отже, як частина суспільства, місцеве самоврядування також

іде шляхом унормування власних процесів і створення своєї сис-

теми регуляторів. Правова система закріплює цю можливість і га-

рантує таке право, а територіальна громада самостійно або через

свої органи створює регулюючу матерію, аналогічну правовим

нормам. Більше того, держава встановлює вимоги та умови для

тотожності нормативності права й актів територіальних структур,

оскільки санкціонування останніх має ґрунтуватися на єдиних під-

ходах нормотворення і нормозастосування.

Рішення органів місцевого самоврядування поділяються на нор-

мі ті тіні та індивідуальні {конкретні)2. Такий поділ рішень органів

пішли < властивим для всіх публічних установ, оскільки владний

< і як самостійно встановлює норми права, так і застосовує в

кін і Н І Н Ш І прамові приписи. Різниця цих актів окреслюється нор-

мліт, і 1,1,1- нормативний акт, як правило, не має обмежень

\ чаї і /пі іа копа суб'єктів. Навпаки, індивідуальний (конкретний)

акі ні- ін ї ї загальнообов'язкові правила поведінки, а за-

крі прана і а обов'язки для конкретних суб'єктів. Як зазначив

Коїк іптуційний Суд України у Рішенні від 23 червня 1997 року

К".' рп, «за свопо природою ненормативні правові акти, на відмі-

ну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки,

а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної

особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують

свою дію»3.

Отже, нормативний правовий акт місцевого самоврядуван-

ня це офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий)

1 Алексеев С. С. Теория права [Текст] / С. С. Алексеев. - М.: Изд-во БЕК,

1994 - С. 87-88.

•' Пархоменко Н. М. Джерела права: проблеми теорії та методології [Текст]:

монографія / Н. М. Пархоменко. - К.: Юрид. думка, 2008.-С. 160-166.

' Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Кон-

ституції України (конституційності) положення підпункту 2 пункту 3 розділу IV

Чакону України «Про Конституційний Суд України» стосовно правових актів

органів Верховної Ради України (справа про акти органів Верховної Ради Украї-

ни) // Офіційний вісник України. - 1997. - № 27. - Ст. 155.

2 6 1

Муніципальне право України

уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній

чинним законодавством України формі та за встановленою про-

цедурою в межах його компетенції, що містить норми права і

спрямований на регулювання суспільних відносин, розрахова-

ний на широке коло осіб та неодноразове застосування, неза-

лежно від строку дії (постійні чи обмежені певним часом) та

характеру відомостей, що в ньому містяться, у тому числі з гри-

фами, що обмежують до них доступ, а також прийняті в поряд-

ку експерименту.

Серед нормативних актів місцевого самоврядування найбільш

поширеними є положення, інструкції, правила, вони повинні за-

тверджуватися розпорядчим документом, вид якого (наказ, розпо-

рядження, рішення) визначається актами законодавства та поло-

женнями (статутами) про орган, що видав акт.

Положення - це нормативно-правовий акт, що встановлює

структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь-

якої діяльності. Наприклад: рішеннями місцевих рад можуть бути

затверджені положення про відділи, управління, інші їх виконавчі

органи; положення про порядок і правила проведення феєрверків

на території міста; наказом керівника управління може бути за-

тверджене положення про порядок проведення міського конкурсу

програм і проектів у галузі сімейної політики.

Інструкція - це нормативно-правовий акт, який установлює

порядок застосування актів законодавства, прийнятих органа-

ми державної влади, або актів прийнятих органами, посадовими

особами місцевого самоврядування, а також порядок здійснення

будь-якої діяльності. Наприклад, наказом головного управління

охорони здоров'я затверджена «Інструкція про організацію надан-

ня амбулаторної психіатричної допомоги дітям», наказом началь-

ника управління охорони пам'яток історії, культури та історич-

ного середовища затверджена інструкція з діловодства в апараті

управління та його структурних підрозділах.

Правша - це звід правових норм, що регламентують діяльність

певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності. Наприклад,

рішенням міських рад затверджуються правила благоустрою міс-

та, правила забудови міста, правила приймання стічних вод під-

приємств до системи каналізації міста тощо.

2 6 2

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

Ефективність актів місцевого самоврядування багато в чому

залежить від ретельності роботи органів і посадових осіб на ета-

пі їх розробки і прийняття. Для підготовки найбільш важливих та

складних проектів, як правило, органи місцевого самоврядування

створюють комісії (робочі групи). У разі необхідності до розробки

проекту залучаються вчені та кваліфіковані спеціалісти-практики.

Однак слід відзначити, що підготовка, прийняття та реалізація ак-

тів місцевого самоврядування не завжди здійснюється з дотриман-

ням таких загальних принципів як законність, демократизм, широ-

ке залучення громадян, гласність і врахування громадської думки,

колективність і колегіальність, гуманізм і справедливість.

І Іравотворчий процес повинен розпочинатися з виявлення

ініціл шви і визначення необхідності прийняття акта. В цьому може

допомоп и опитування, цей метод дає можливість досить швидко

тримані необхідний інформаційно-довідковий матеріал. Може

111 >• >ін "ін і не» експертне опитування, найкращі результати воно дає

II 111 V 111111,1 II ач. коли необхідно здійснити прогноз наслідків при-

іінчі пі і чн іншого нормативного рішення, тобто за умов від-

і \ і носі і «бо недостатності необхідної для оцінки інформації. За

плинної II ІІІДІІОІІІДНИХ умов доцільним є створення ПОСТІЙНО ДІЮ-

ЧИ Ч і рун експерті із певних напрямів нормативного регулювання.

Досконале регулювання цієї стадії дозволить суттєво підняти ре-

зультативність діяльності органів місцевого самоврядування.

Практика роботи над проектами нормативних актів місцевого

самоврядування свідчить, що обов'язковими складниками нор-

мо гворчого процесу мають бути: 1) вивчення матеріалів, необхід-

них для розробки проекту; 2) розробка пропозицій щодо суті пи-

тань, які становлять зміст проекту; 3) обговорення підготовлених

пропозицій та складання проекту; 4) підготовка переліку актів,

які втратять чинність або в які будуть внесені відповідні зміни у

зв'язку з прийняттям підготовленого акта; 5) направлення проек-

ту на відгук (рецензування) відповідним органам та організаціям;

6) розгляд одержаних зауважень та пропозицій, уточнення проек-

ту; 7) прийняття (затвердження) нормативного акта.

Очевидно, що підготовка проекту нормативно-правового акта

неможлива без дотримання усталених принципів нормотворення,

до яких можна віднести: 1) розміщення спочатку більш загальних,

2 6 3

Муніципальне право України

а потім конкретніших положень; 2) об'єднання положень загаль-

ного характеру, що стосуються всієї сукупності спеціальних ма-

теріальних або процесуальних норм, в окрему частину або главу;

3) уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, роз-

ділах або главах без крайньої потреби; 4) передування матеріаль-

них норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечен-

ня реалізації матеріальних норм; 5) відповідність послідовності

викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулю-

вання; 6) розміщення наприкінці проекту положень про контроль

за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за

його порушення, а також у разі необхідності перехідних та прикін-

цевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів,

які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни у зв'язку

з його прийняттям і т. ін.).

У ході підготовки проекту нормативно-правового акта також

доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих же

або аналогічних питань у минулому. Це необхідно для: а) визна-

чення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, що

застосовувалося в минулому; б) збереження певного рівня наступ-

ництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, про-

ведення важливих правових реформ; уникнення повторів правових

приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали

себе. Можливе також порівняння положень проекту нормативно-

правового акта з актами органів самоврядування зарубіжних країн,

якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних від-

носин. Це дасть змогу підготувати проект, який буде відповідати

сучасним тенденціям нормотворення, визначити найбільш вдалі

шляхи правового регулювання відносин з урахуванням специфіч-

них умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достат-

нього досвіду нормативного регулювання. Необхідність залучення

досвіду інших країн буде дедалі зростати, враховуючи підтриману

міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних

законодавств.

Правові норми, конструкції та терміни, що містяться в тексті

проекту нормативно-правового акта, повинні відповідати базовим

положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як: а) дотри-

мання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція,

2 6 4

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

а н к цц

видів і, } та особливостей побудови норм окремих галузей права і

вопору ^>рмативно-правових актів (норм, що визначають склад пра-

II про^Лиення; процесуальних норм і т. ін.); б) переважання в текс-

норм > чту прямих приписів і мінімальне використання бланкетних

носгр^^ посилань; в) оптимальне співвідношення в тексті проекту

юіцо чтних формулювань (характеристика суб'єкта, діяльності

органі, ^рез зазначення їх істотних ознак) та переліків конкретних

норм^. > посадових осіб, фактів, дій, заходів, яких стосується ця

нами, ' г) супроводження загальних дозволів конкретними заборо-

ріміік^ загальних заборон конкретними дозволами (вичерпним пе-

нь і < і, ч винятків); ґ) вживання в тексті проекту лише тих термінів,

н ціп і (^обхідними для розкриття його змісту, та дотримання при-

і тоті) обов'язкового пояснення терміна, який вживається вперше,

и їй і, ^пості змісту терміна в усіх випадках його використання в

,.і ііц, 1 іроскгу нормативно-правового акта, а також у чинних нор-

ираіп "о-пранових актах; д) переважне використання усталених

к ип,, 4«іч конструкцій та термінів, обмежене та обгрунтоване вве-

па\к,> і< • п м ту проекту нових термінів; е) пояснення спеціальних

наші), х о і с ч і і і ч і і и х термінів в окремих статтях, пунктах або поси-

IIідоIV,»іа нормативні документи, в яких роз'яснюється їх значення,

іа н ' > що під якост і розробки структури нормативного припису

У^Чи. успішність розв'язання поставлених завдань.

ниро§' стадії і юрмо творчості у сфері місцевого самоврядування

собоь^ені теорією і практикою тісно і послідовно пов'язані між

лива к - Разом із тим, для розвитку місцевого самоврядування важ-

ченіїц еальна участь населення у вирішенні питань місцевого зна-

потр^4 тому деякі етапи підготовки актів органів і посадових осіб

на і)! ^ують удосконалення. Однією з найбільш складних проблем

насе^чху розвитку місцевого самоврядування є відстороненість

будьЛння В'Д влади, наявність переконань про безперспективність

фор^кої участі в управлінні суспільними справами. Позицію, яка

обхігАвалася десятиліттями не змінити за декілька років. Тому не-

ініці^а постійна планомірна робота, направлена на пробудження

У Живності населення, насамперед у нормотворчій діяльності,

ки ц» ^нодавстві про місцеве самоврядування зроблено деякі кро-

пит^.^До розширення переліку форм участі населення у вирішенні

'ь місцевого значення, однак багато норм залишаються де-

2 6 5

Муніципальне право України

кларативними, тому що не вироблено конкретних механізмів їх

реалізації.

Прийняття нормативних актів органами публічного управ-

ління, наприклад у США, передбачає кілька варіантів процедур:

- формальне нормотворення (/огтаї ги/етакіп§);

- неформальне або нормотворення з повідомленням та комен-

туванням (іп/огтаї ог поіісе апсі соттіп^ гиІетакіп§);

- виняткове нормотворення (ехіріесі гиІетакіп§).

Ці три процедури відрізняються восновному ступенем залучен-

ня приватних осіб до прийняття нормативних актів. Останні прий-

маються адміністративними структурами, які в більшості випадків

безпосередньо не обираються населенням. Тому демократичні де-

ржави вважають за необхідне залучати представників громадсь-

кості (передусім - заінтересовані підприємницькі та неприбуткові

організації) до процедури прийняття нормативних актів адмініст-

рації. Таким чином, ці акти набувають більшої легітимності та

довіри в приватних осіб - адресатів установлених органами пуб-

лічної адміністрації юридичних норм.

Друга із зазначених процедур - неформальне нормотворення

- є найпоширенішою в американській практиці. Відповідно до па-

раграфу 553 Акта про адміністративну процедуру кожна агенція

зобов'язана:

- повідомити про запропоновані проекти правил (нормативних

актів адміністрації) у спеціальному виданні «Федеральний реєстр»

із зазначенням часу, місця та характеру процедури публічного тво-

рення правил, правових підстав його прийняття та сутності запро-

понованого правила;

- надати заінтересованим особам можливість узяти участь у

творенні правил шляхом подання письмових даних, поглядів або

аргументів без можливості їх усної презентації;

- прийняти остаточний варіант правила (закон не зобов'язує

агенцію враховувати всі подані пропозиції до проекту правил,

адже через суперечності між різними позиціями це об'єктивно не-

можливо, але на практиці обґрунтовані з погляду публічних інте-

ресів аргументи зазвичай ураховуються) та опублікувати його в

тому ж «Федеральному реєстрі» не пізніше, ніж за тридцять днів

до набуття ним чинності.

2 6 6

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

Третій варіант прийняття нормативних актів адміністрації

— виняткове нормотворення, передбачає випадки, коли агенція не

зобов'язана залучати громадськість до нормотворчої процедури.

Однак і в цих випадках агенція повинна керуватися публічним

інтересом, визначення якого належатиме до сфери адміністратив-

ного розсуду. Отже, в інших зарубіжних країнах процедури прий-

няття нормативних актів адміністрації не містять таких жорстких

правил щодо залучення до них зацікавлених суб'єктів із приватно-

го сектору. Наприклад, у Японії при прийнятті нормативних актів

адміністративними органами важливе значення має думка, вис-

ловлена із цього приводу консультативними органами, які форму-

ються при органах публічного управління. До їх складу належать

відомі політичні діячі, представники підприємницьких структур,

науковці1.

Кількість нормативних актів місцевих рад і їх органів за остан-

ні роки значно зросла, це свідчить про зростання ролі місцевого

самоврядування в суспільному розвитку України. Разом із тим,

необхідно покращити нормотворчу діяльність органів місцевого

самоврядування, вивчати досвід інших регіонів, проводити пос-

тійний моніторинг практики застосування актів для виявлення

оптимальних напрямів їх удосконалення, виявляти прогалини,

суперечності та інші недоліки нормативних актів, налагодити ро-

боту щодо прогнозування позитивних і негативних наслідків, що

можуть виникнути на практиці у зв'язку з прийняттям нового акта,

та враховувати їх у процесі нормотворчої діяльності.

= §3. Статут територіальної громади

та регламент місцевої ради: порядок

їх підготовки і прийняття

Центральне місце в системі актів місцевого самоврядування

займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Ці нор-

мативні акти локального характеру є втіленням демократичних за-

' Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне

право [Текст]: [монографія / В. Б. Авер'янов, В. А. Дерець, А. М. Школик та ін.]

. ш чаг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Юстініан, 2007. - С. 221-222.

2 6 7

Муніципальне право України

сад самоорганізації і саморегулювання в рамках законів України,

що визнають територіальні спільності населення суб'єктами влад-

них відносин. Право представницьких органів місцевого самовря-

дування приймати статут територіальної громади не мало аналогів

в історії земства і губернського управління і тим більше в практиці

функціонування командно-адміністративної системи, офіційна до-

ктрина якої заперечувала сумісність місцевого самоврядування з

радянською формою організації влади. Однак загальновідомо, що

статути (хартії) в інших країнах світу відіграли, свого часу, надз-

вичайно важливу роль в історії становлення і розвитку місцевого

самоврядування.

У наш час статути (хартії-) досить поширені в різних країнах сві-

ту, вони розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття,

юридичною силою. Використання статутів територіальних громад

має низку привілеїв, що пояснює їх привабливість для органів міс-

цевого самоврядування. У соціально-економічному плані статути

уособлюють сутність самоуправління як можливості самооргані-

зації і саморегулювання, що забезпечує населенню активну роль

у здійсненні влади на місцях. Крім того, статути забезпечують

велику вагомість поглядів і побажань у програмуванні діяльності

органів місцевого самоврядування, стимулюють інтерес громадян

до місцевого управління та їх участь у його здійсненні.

У функціональному плані статути певним чином сприяють

обмеженню втручання органів державної влади в місцеві спра-

ви, сприяють поширенню місцевого самоврядування, особливо

в таких питаннях, як залучення додаткових коштів, фінансуван-

ня капіталовкладень, стимулювання підприємництва, проведення

заходів соціального захисту бідних та малозабезпечених верств

населення, використання землі та іншої муніципальної власності,

формування різноманітних місцевих програм.

В організаційному плані статути гарантують плюралізм форм

місцевого управління, дозволяють населенню обирати прийнятні

для нього варіанти організації місцевої влади в межах закону, від-

носин між представницькими й виконавчими органами, а також

структури виконавчих органів, організації комунальних служб. Чи-

мала частина статуту присвячується нормам процедурного харак-

теру діяльності органів місцевого самоврядування, виконання по-

2 6 8

Гпава 6. Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування

садовими особами і комунальними службовцями своїх обов'язків,

ефективного використання на місцевому рівні інститутів прямої

демократії.

У правовому аспекті завданням статутів територіальних гро-

мад є своєрідне узагальнення законодавства, що регулює місцеве

самоврядування і діяльність його органів. Норми, що регулюють

відносини у сфері місцевого самоврядування, містяться в законо-

давчих актах, кількість яких настільки велика, що важко охопити

їх не тільки для населення, але й для фахівців. Статути повинні

оптимально їх відтворювати або містити посилання на нормативні

акти, щоб уникнути надмірної громіздкості, викладати в логічно

впорядкованому вигляді й адаптувати їх до місцевих умов, тим са-

мим полегшувати роботу з законодавством, що у свою чергу буде

сприяти формуванню в населення правильних, достатньо повних

уявлень про те, як влаштований і працює механізм місцевого са-

моврядування, як громадяни зможуть його контролювати і брати

участь у його роботі.

Конституційні й законодавчі положення на місцевому рівні з

питань вибору форм оповіщення громад про роботу органів самов-

рядування, участі членів громади в їх діяльності, організації робо-

ти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, створення

різноманітних комісій, структури виконавчих органів і розподілу

повноважень між ними можуть бути деталізовані в статутах тери-

торіальних громад міст, селищ, сіл. Завдяки такій локальній нор-

мотворчості існує реальна можливість найбільш повного враху-

вання інтересів територіальних громад

Разом із тим, необхідно визнати, що статути територіальних

громад сьогодні ще не впливають суттєво на процес здійснення

місцевого самоврядування територіальною громадою її органами і

посадовими особами. У зв'язку із цим корисним було б вивчення дії

статутів (хартій) в інших країнах, але необхідно пам'ятати, що ме-

ханічне копіювання зарубіжного досвіду без урахування специфіки

середовища, в якій він повинен бути застосований, призводить до

його дискредитації, відторгнення і радикальної трансформації. У

США муніципалітети приймають хартії; право їх прийняття забез-

печує більшу самостійність у відносинах з органами влади штатів,

значну свободу у вирішенні справ місцевого значення, включаючи

2 6 9

Муніципальне право України

питання залучення та використання фінансів, власності, місцевої

політики. Сьогодні лише шість штатів із п'ятдесяти не передба-

чають для своїх муніципалітетів хартій самоврядування. У деяких

штатах право прийняття хартій закріплено за містами, чисельність

населення яких перевищує встановлений мінімум (наприклад, в

Арізоні - за містами з чисельністю населення 3,5 тис. чол., у Те-

хасі - 5 тис. чол.). У деяких штатах можливість прийняття хартій

передбачена також для графств і тауншипів.

З аналізу норм Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»

слідує те, що статутом територіальної громади можуть визнача-

тися такі важливі питання, як порядок формування й організації

діяльності ради, організації громадських слухань, порядок прове-

дення загальних зборів громадян за місцем проживання, порядок

внесення місцевої ініціативи на розгляд ради і обнародування при-

йнятого рішення з даного питання. Як показує практика, розроб-

ка статуту - це тривалий і непростий процес. Закон «Про місцеве

самоврядування в Україні» закріпив те, що статут територіальної

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: