Правове регулювання статусу 3 страница

ми ї ї І\и< п,і, 3) надання субвенцій, виділення необхідних ресурсів

і ін іііімнііііііін програм, проектів та на інші витрати, пов'язані із

ЩІИоиі ііиим містом столичних функцій; 4) компенсації на підставі

\ і • і и 1111' • і і і іаних із використанням центральними органами

і. |ьі>.ииі. >і ііи.і пі мредс і лнництвами іноземних держав і міжнарод-

них прі.ші і.ним іл іншими органами, місцем розташування яких

І.ІІЧИІІІ І.ии МНІМ іінтначспо столицю України, земельних ділянок,

будівель, споруд, наданням комунальних послуг тощо; 5) надан-

ні! державних і.іршп ш на іннестиції, що залучаються на розвиток

інфраст руктури міста; 6) надання органам виконавчої влади та ор-

і анам місцевого самоврядування урядових телекомунікацій та ка-

налііі зв'язку, необхідних для здійснення столичних функцій.

У зв'язку із забезпеченням здійснення містом Києвом столич-

них функцій Київський міський голова має додаткові повнова-

ження. Зокрема, він бере участь у: а) підготовці проектів законів

України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України,

нідповідних програм, що стосуються міста Києва; б) вирішенні пи-

іань щодо проведення в місті заходів загальнодержавного та між-

народного характеру; в) засіданнях Кабінету Міністрів України з

правом дорадчого голосу при розгляді питань, що стосуються сто-

лиці України - міста Києва; г) вирішенні питань щодо розміщен-

ня в місті Києві державних органів, представництв інших держав

і а міжнародних організацій, а також у протокольних заходах, що

стосуються міста Києва.

2 2 7

Муніципальне право України

Крім цього, Київський міський голова вносить: а) на розгляд

Президента України, Кабінету Міністрів України проекти від-

повідних нормативно-правових актів та інші пропозиції з питань,

що стосуються міста Києва як столиці України; б) до відповідних

органів виконавчої влади пропозиції щодо передання до сфери

управління Київської міської ради, передання або продажу в ко-

мунальну власність територіальної громади міста Києва чи його

районів підприємств, організацій, установ, їх структурних підроз-

ділів та інших об'єктів, що належать до державної або інших форм

власності, а також часток (акцій, паїв), що належать державі в ак-

ціонерних товариствах, розташованих на території міста Києва,

якщо вони мають важливе значення для забезпечення реалізації

містом Києвом столичних функцій. Він також дає згоду на при-

значення та звільнення керівників підприємств і міських органів

виконавчої влади подвійного підпорядкування, погоджує питан-

ня щодо створення, перепрофілювання або ліквідації підприємств

та організацій загальнодержавного значення, розташованих на

території міста Києва, одержує інформацію щодо діяльності всіх

підприємств, установ та організацій на території міста, незалежно

від їх підпорядкування і форм власності, в частині, що стосується

життєдіяльності міста Києва та впливає на виконання ним столич-

них функцій.

= = = = = = = §9. Правове регулювання взаємовідносин

органів державної влади з органами

місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування найтісніше пов'язане з органами де-

ржавної влади, тому правове регулювання їх взаємовідносин має

важливе значення для розвитку як окремих адміністративно-те-

риторіальних одиниць, так і країни в цілому. Конституція Ук-

раїни встановлює обов'язок держави брати участь у формуванні

доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтри-

мувати місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого са-

моврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної

влади, компенсуються державою (ч. З ст. 142). Таким чином, де-

2 2 8

Главо 'і < особливості укриті і.ко) моделі муніципального управління

ржава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу,

достатню для реалізації власних і делегованих державою функцій

та повноважень і забезпечення населення послугами на рівні міні-

мальних соціальних потреб. Держава бере участь у формуванні

доходів місцевих бюджетів шляхом закріплення за ними на ста-

більній основі частини загальнодержавних податків, зборів та ін-

ших обов'язкових платежів (податок із доходів фізичних осіб, по-

даток на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної

власності тощо).

Окрім цього, державна фінансова підтримка місцевого самов-

рядування здійснюється шляхом надання місцевим бюджетам із

Державного бюджету України трансфертів у вигляді дотацій та

субвенцій. Дотації безоплатно й безповоротно надаються для ви-

рівнювання дохідної спроможності відповідного місцевого бюд-

жету, який його отримує. Субвенції надаються місцевим бюдже-

там для здійснення певної мети, програми, наприклад, програми

соціального захисту, інвестиційного проекту, для компенсації

втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання

власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених де-

ржавою, і т.ін.

У разі, якщо державні органи приймають рішення, що призво-

дять до додаткових витрат із місцевих бюджетів, які не були запла-

новані, держава має компенсувати ці витрати й надати необхідні

фінансові ресурси органам місцевого самоврядування. Разом із

тим, слід зазначити, що сьогодні ефективного механізму компен-

сації таких витрат немає.

Відповідно до ст. 143 Конституції України органам місцевого

самоврядування можуть надаватися законом окремі повноважен-

ня органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих

повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного

бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету

у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних

податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні

об'єкти державної власності.

І аким чином, конституційно закріплюються два види повно-

нажснь у органів місцевого самоврядування: власні і делеговані.

Необхідно також звернути увагу, що мова йде лише про окремі

2 2 9

Муніципальне право України

повноваження органів виконавчої влади, тобто їх перелік не пови-

нен переважати власних повноважень органів місцевого самовря-

дування. Таке делегування може відбуватися виключно на законо-

давчій основі. На сьогодні перелік повноважень органів виконавчої

влади, делегованих органам місцевого самоврядування, міститься

у главі 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Делегу-

вання повноважень органів державної виконавчої влади органам

місцевого самоврядування у світовій практиці застосовується з

метою економії фінансових і людських ресурсів, створення опти-

мальної моделі управління регіонами. Така практика не порушує

автономію місцевого самоврядування в межах його власних пов-

новажень. Держава гарантує здійснення цих повноважень за раху-

нок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення

до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих

загальнодержавних податків. У ст. 64 Бюджетного Кодексу Украї-

ни визначається перелік доходів, що закріплюються за бюджетами

місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягу

міжбюджетних трансфертів.

Для забезпечення виконання делегованих повноважень орга-

нами місцевого самоврядування держава може передавати їм від-

повідні об'єкти державної власності. Згідно із Законом України

від 3 березня 1998 р. «Про передачу об'єктів права державної та

комунальної власності» майно, що знаходиться в державній влас-

ності, може бути передане в комунальну власність територіальних

громад безоплатно або шляхом обміну, в тому числі в безоплатне

користування або в оренду. Об'єктами передачі можуть бути ціліс-

ні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх струк-

турних підрозділів, нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому чис-

лі об'єкти незавершеного будівництва, приміщення), інше окреме

індивідуально визначене майно підприємств, акції (частки, паї"),

що належать державі в майні господарських товариств, житловий

фонд та інші об'єкти соціальної інфраструктури, у тому числі із

незавершеним будівництвом, які перебувають у повному госпо-

дарському віданні чи оперативному управлінні державних підпри-

ємств, установ, організацій.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть

відповідальність за свою діяльність перед державою. Підстави,

2 3 0

Главо 'і < особливості укриті і.ко) моделі муніципального управління

види і порядок відповідальності органів та посадових осіб міс-

цевого самоврядування визначаються Конституцією та законами

України. Органи місцевого самоврядування з питань здійснен-

ня ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні

відповідним органам виконавчої влади. Порядок контролю за

здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих

повноважень органів виконавчої влади затверджено постано-

вою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339,

відповідно до якої контроль покладається на місцеві державні

адміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а

у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та

інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні орга-

ни. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцево-

го самоврядування, надання органами місцевого самоврядування

інформації про виконання делегованих повноважень, проведення

перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних,

міських рад. Порядок, періодичність і строки проведення таких

перевірок визначаються керівником органу, що здійснює конт-

роль. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть прово-

дитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами

і імьських, селищних, міських рад делегованих повноважень та

може заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого са-

моврядування про стан їх виконання.

Ліпні іуючи взаємодію місцевого самоврядування й державної

клади, необхідно дослідити проблему юридичного закріплення

мі і ф..|!м дс|і/к;ікііого регулювання, контролю й нагляду. Міні-

мшіміі і н | і \ ' і і і і і ш і її п і п л и і і и правового регулювання місцевого

\ і ми,їли. 'піц по шолити лише органи державної влади

І | Н І І І І її ІІІІІ 11|< мм (Н І Ч И М роїИШ'к) і К О Н О М І К И, політичної і правової

і< \ 111 < і \ 1111 при Н И Н І Ш Н І І І коїкчнеусу ЩОДО основних демократич-

них цінної, н II. 11 |к <і І І К І І Ч 11ІСКІД'І мне право населення на місцеве

і амок|иіл\клини М У країні дсржаїшиИ вплив на сферу місцевого

і лмічі|шм\ К Л І Н І К Ц О К О Л І її І л1

І І І І І І І. і неодноразово науковці вказува-

ні їм іи оіічідпп. 11, мої о їмснінспня, однак його обмеження, на наш

їми ні і повинно здійснюватися одночасно з розширення контроль-

них і п.н пилових функцій з боку інших інститутів громадянського

і \ч ініііл іка (політичних партій, громадських організацій, профс-

2 3 1

Муніципальне право України

пілок та ін.). Необхідна докорінна зміна характеру як прямих,

так і зворотних зв'язків між державою, людиною й суспільством,

а це потребує розробки нової наукової парадигми, в основу якої

буде закладено алгоритм, який сформує систему горизонтальних

взаємозв'язків між людьми і сприятиме розвитку їх не лише на

державному, а й на загальносвітовому рівні1.

Дотримуючись принципу правової, організаційної та матеріаль-

но-фінансової самостійності, органи виконавчої влади, їх посадові

особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та

посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати

питання, віднесені Конституцією та законами України до повно-

важень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім

випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в ін-

ших випадках, передбачених законом.

Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним

районним, обласним радам у виконанні програм соціально-еко-

номічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів;

підзвітними і підконтрольними в частині повноважень, делего-

ваних їм відповідними районними, обласними радами, а також

у виконанні рішень рад із зазначених питань. Районна, обласна

рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру

голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі

чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді

обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, облас-

ної державної адміністрації висловили не менш як дві третини

депутатів від загального складу відповідної ради, Президент Ук-

раїни приймає рішення про відставку голови місцевої державної

адміністрації.

Практики делегування обласними й районними радами пов-

новажень щодо вирішення питань місцевого значення органам

державної влади стримує розвиток місцевого самоврядування на

районному та обласному рівні. Навіть ураховуючи, що таке деле-

гування здійснюється добровільно, на підставі рішень відповідних

рад, це суперечить природі місцевого самоврядування. Конститу-

1 Мартиненко В. М. Державне управління: шлях до нової парадигми (теорія

та методологія) [Текст]: [монографія] / В. М. Мартиненко. - X.: Вид-во ХарРІ

НАДУ «Магістр», 2003. - С. 71.

2 3 2

Главо 'і < особливості укриті і.ко) моделі муніципального управління

ційні положення про визнання й гарантування в Україні місцевого

самоврядування означають, що питання місцевого значення мо-

жуть і повинні вирішувати саме територіальні громади або ж від

їх імені та в їх інтересах органи місцевого самоврядування, а не

органи державної влади. Неприпустимість обмеження місцевого

самоврядування і налелсних йому повноважень € однією з основ

конституційного статусу місцевого самоврядування. У той же час

вона пов'язана з регулюванням прав та свобод людини і громадя-

нина, оскільки будь-яке подібне обмеження безпосередньо впливає

на нормативно-правовий зміст і повноту права громадян на здій-

снення місцевого самоврядування. Отже, враховуючи це, вважає-

мо неприпустимим навіть добровільне (на підставі рішення органу

місцевого самоврядування чи договору) передання повноважень (у

цілому чи хоча б частини) щодо вирішення питань місцевого зна-

чення органам державної влади. Якщо наділення органів місцевого

самоврядування повноваженнями органів виконавчої влади не су-

перечить природі місцевого самоврядування, то здійснення органа-

ми державної влади повноважень місцевого самоврядування приз-

водить до ліквідації останнього на відповідному рівні. Аналогічне

питання було предметом розгляду Конституційного Суду Російсь-

кої Федерації, який у своїй Постанові від ЗО листопада 2000 р. у

справі про конституційність окремих положень Уставу (Основно-

го закону) Курської області визнав таким, що суперечать Консти-

туції РФ положення п. З і 5 ст. 21 Уставу, оскільки їх буквальний

зміст не виключає можливості передання органам державної влади

Курської області повноважень щодо вирішення питань місцевого

значення в будь-якому обсязі, що може всупереч вимогам ст. 55

(ч. 3) Конституції РФ не лише обмежити право громадян на здій-

снення місцевого самоврядування, а й поставити під загрозу саме

його існування на частині території Курської області1.

Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови

районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної,

міської, районної в місті (у разі її створення) ради, прийняті в ме-

жах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всі-

' Защита прав местного самоуправления органами конституционного право-

судия России. Т. 1 / [под. ред. Т. Г. Морщаковой]. - М.: ООО «Городец-издат»,

2003.-С. 55.

2 3 3

Муніципальне право України

ма розташованими на відповідній території органами виконавчої

влади, посадовими особами, а також громадянами, які постійно

або тимчасово проживають на відповідній території.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають пра-

во звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих

органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних

громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого само-

врядування. Місцеві органи виконавчої влади несуть встановлену

законом відповідальність перед органами місцевого самовряду-

вання за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або

бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів

та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах

наданих їм повноважень.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань,

які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна

повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого

самоврядування. Форми і зміст взаємовідносин органів державної

влади й місцевого самоврядування повинні вибудовуватися від-

повідно до конституційно-правових засад організації публічної

влади в Україні з урахуванням політики децентралізації й декон-

центрації влади, єдності територіальної основи і значного числа

об'єктів управлінської діяльності, пріоритетності прав та свобод

людини і громадянина. В. Стретович підкреслює, що уряд України

має вживати заходи для посилення координаційної ролі держави в

реалізації єдиної державної регіональної політики шляхом розроб-

лення й застосування уніфікованої методики визначення рейтин-

гу соціально-економічного розвитку регіонів і системи оператив-

ного обміну інформацією стосовно найважливіших питань між

центральними органами державної влади й органами місцевого

самоврядування, а також упровадження дійового механізму спів-

праці центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів

місцевого самоврядування заради узгодження інтересів загально-

державного й регіонального розвитку, спільного розв'язання про-

блем, що стримують розвиток регіонів1.

' Стретович В. Забезпечення відкритості органів державної влади та місце-

вого самоврядування / В. Стретович// Аспекти самоврядування. — 2005. - № 2.

- С. 16.

2 3 4

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

Уважаємо, щовзаємодія між органами місцевого самоврядуван-

ня й державною владою повинна мати чітку методологічну основу

та втілюватися в різноманітних організаційно-правових формах,

зокрема: (а) інституційних - створення спільних органів (коор-

динаційних, консультативних, дорадчих); (б) правових - участь

у розробці певних правових актів; (в) організаційних - проведен-

ня спільних заходів (розширених колегій, засідань президій рад,

семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів перед громадами,

перевірок тощо), участь посадових осіб місцевих держадміністра-

цій у засіданнях органів місцевого самоврядування чи депутатів

і муніципальних службовців у роботі держадміністрацій; (г) ін-

формаційних - обмін інформацією з питань місцевого значення

(листування, телефонні переговори, надсилання проектів рішень

і копій прийнятих актів, застосування ЗМІ тощо); (ґ) матеріаль-

но-фінансових — спільне фінансування проектів регіонального

значення, створення спільних підприємств та організацій. Із ме-

тою забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування

й організації їх ефективної взаємодії з органами державної влади

потрібно втілити в життя систему інформаційно-аналітичної під-

тримки з використанням сучасних інформаційних технологій. Для

цього треба створити локальні інформаційні мережі органів місце-

вого самоврядування, регіональних аналітичних центрів, забезпе-

чити їх об'єднання з державними інформаційними системами.

= §10. Аналіз практики функціонування

органів та посадових осіб місцевого

самоврядування в аспекті оцінки

ефективності організаційно-правових

моделей муніципального управління

Ефективність - це результат, що зіставлений із витратами на його

досягнення. Як у приватній, так і публічній сферах ефективність

пов'язують із: а) співвідношенням між витраченими ресурсами й

отриманим кінцевим продуктом (товаром, послугою); б) зменшен-

ням кількості витрачуваних ресурсів чи зниженням їхньої вартості;

в) скороченням тривалості процесу; д) співвідношенням кінцевого

2 3 5

Муніципальне право України

продукту й остаточного результату'. Безумовно, такий підхід є за-

надто спрощеним для оцінки організаційно-правових моделей муні-

ципального управління, оскільки не відображає реальну тенденцію

зниження чи підвищення ефективності функціонування органів і

посадових осіб у процесі вирішення питань місцевого значення.

Проблема оцінки ефективності публічних послуг, які надаються

органами місцевого самоврядування, сьогодні, як ніколи, актуальна.

Зокрема, важко визначити, що є більш актуальним: фінансування

розвитку спорту чи освіти, культури чи медицини? Корисніше те,

за що людина готова більше заплатити. Але поки людина здорова,

вона не бажає фінансувати розвиток медицини, маючи роботу не

переймається проблемами зайнятості тощо. Отже, органи місцевого

самоврядування повинні проводити зважену політику з урахуван-

ням інтересів усіх верств населення, орієнтуючись на кінцевий ре-

зультат - моральне та фізичне здоров'я людей, їх соціальну захи-

щеність, рівень життя як необхідна умова свободи.

Загальний підхід до оцінки успішності діяльності та управлін-

ня передбачає застосування таких категорій, як економічність,

результативність та ефективність2. Однак більш продуктивним є

підхід, за якого виділяються такі критерії ефективності діяльності

органів місцевого самоврядування:

- економічний ефект, який визначається показником збіль-

шення обсягу виробництва продукції підприємствами відповідної

адміністративно-територіальної одиниці та розширення її асорти-

менту, поліпшення структури міської економіки;

- соціальний ефект, що визначається підвищенням реальних

доходів населення, зменшенням диференціації доходів між різни-

ми соціальними групами, підвищенням рівня зайнятості працез-

датного населення та ін.;

- екологічний ефект, який визначається зниженням концент-

рації шкідливих речовин у повітряному та водному середовищі,

зменшенням рівня шуму тощо;

' Дзюндзюк В. Б. Ефективність діяльності публічних організацій [Текст]: [мо-

нографія] / В. Б. Дзюдзюк. - X.: Вид-во ХарРІ УАДУ «Магістр», 2003. - С. 51.

2 Шаров Ю. Продуктивна функція стратегічного мислення й успішність муні-

ципального управління / Ю. Шаров // 36. наук, праць Української Академії держав-

ного управління при Президентові України - К.: УАДУ, 2002. - Вип. 1. - С. 277.

2 3 6

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

- організаційний ефект, що визначається скороченням кіль-

кості ланок у системі управління територією, загальної чисель-

ності працівників, зайнятих в апараті управління, прискоренням

документообігу тощо1.

Разом із тим, орієнтація на кінцевий результат також не доско-

нала і має ряд недоліків. Результатом діяльності органів місцевого

самоврядування може бути як економічний розвиток відповідних

територій, так і їх занепад. За останні декілька років суттєво збіль-

шився обсяг виробництва продукції підприємствами, постійно

зростала середня заробітна плата, розмір пенсій і інших соціальних

виплат, однак такі досягнення не завжди є результатом діяльності

органів місцевого самоврядування. Процеси, які відбуваються в

суспільстві, досить складні й довготривалі, тому наявна тенденція

економічного зростання може бути результатом дій органів пуб-

лічної влади п'яти чи десятирічної давнини, а сьогоднішні рішення

органів місцевого самоврядування, ймовірно, можуть сприяти зво-

ротній тенденції. Більше того, часто окремі показники конфлікту-

ють - підвищення темпів промислового виробництва, як правило,

супроводжується збільшенням концентрації шкідливих речовин у

повітряному та водному середовищі, а скорочення кількості ланок

у системі управління не завжди сприяє організаційному ефекту.

Управлінська ефективність визначається як відношення ви-

користаних ресурсів і досягнутої організаційної мети. Проблему

ефективності управління слід розглядати не лише як внутрішньо-

управлінську, організаційно-технічну, а й з урахуванням багато-

аспектної взаємодії суб'єкта і об'єкта управління, сучасного со-

ціального середовища, в якому вони функціонують, тобто на його

загальному фоні й у реальному зв'язку з ним, тому що управління

як вид соціальної діяльності людей не існує поза системою управ-

лінських відносин2.

1 Підвищення ефективності місцевого самоврядування в Харкові на основі

науково-технічного, соціально-економічного і кадрового потенціалу міста: мо-

нографія / [В. А. Шумілкін, В. М. Бабаєв, В. І. Луговий та ін.]. - Харків: НТУ

«ХПІ», 2003.-С. 217.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: