Правове регулювання статусу 4 страница

2 Цвєтков В. В. Адміністративна реформа - ефективність державного управ-

ління / В. В. Цвєтков // Часопис Київського університету права. - 2002. - № 2.

- С. 11.

2 3 7

Муніципальне право України

Різноманітні підходи до оцінки ефективності показують, що не

може бути одного універсального критерію, придатного для будь-

якого органу публічної влади чи системи органів. У різних органів

різні завдання, компетенція, умови функціонування, тому в кожно-

му конкретному випадку необхідно формулювати певні критерії,

що повинні відображати, з одного боку, очікувані зміни в системі

суспільних відносин відповідно до поставлених цілей, з іншого,

- витрати на досягнення цілей.

Досить поширеною є внутрішня й зовнішня оцінка ефектив-

ності1. Зовнішня ефективність організаційно-правових моделей

муніципального управління оцінюється за єдиним інтегральним

показником - задоволеністю клієнтів (споживачів, інших контра-

гентів) діяльністю органів і посадових осіб місцевого самовряду-

вання. Для оцінки внутрішньої ефективності використовується низ-

ка індикаторів, а саме: продуктивність реалізації основних завдань

певною організацією; структура робочого часу; професійна ком-

петентність співробітників та їх особистісні якості; задоволеність

працівників характером своєї роботи; збалансованість структури

організації, її гнучкість, «якість» керівних та інформаційних по-

токів, за якими далі визначається загальний показник, що дозволяє

оцінити внутрішню ефективність. Оцінка має здійснюватися та-

ким чином, що її результатом була не лише констатація поточного

стану організації, а й практичні рекомендації з підвищення ефек-

тивності її діяльності.

Разом із тим, слід зазначити, що й такий підхід не гарантує

об'єктивної оцінки ефективності функціонування органів публіч-

ної влади. Інколи можна спостерігати ситуацію, коли зауважень до

роботи окремих органів немає, ефективність їх діяльності доволі

висока, а робота в цілому підсистеми, до якої входять ці органи

оцінюється як неефективна. В деяких випадках оцінки ефектив-

ності можуть буди негативними через конфлікт інтересів клієнтів,

інших зовнішніх реципієнтів (наприклад держави і територіальної

громади, підприємців і неприбуткових організацій). Окрім цього,

досить умовною може бути окрема оцінка внутрішньої та зовніш-

' Дзюндзюк В. Б. Ефективність діяльності публічних організацій [Текст]:

[монографія] / В. Б. Дзюдзюк. - X.: Вид-во ХарРІ УАДУ «Магістр», 2003.

- С. 79.

2 3 8

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

ньої ефективності, оскільки друга не може існувати без першої.

Якщо клієнти, інші зовнішні реципієнти задоволені роботою ор-

гану місцевого самоврядування, а його внутрішня ефективність на

низькому рівні, значить зовнішня ефективність не є результатом

діяльності відповідного органу. Тоді доречним є вислів «не завдя-

ки, а всупереч» діяльності органу маємо, наприклад, економічний

чи екологічний е4ект, високі результати в науці, освіті, духовному

вихованні молоді

Оцінка ефективності організаційно-правових моделей муні-

ципального управління здійснюється з використанням багатьох

критеріїв, тому виникає необхідність визначення узагальнено-

го критерію. Для знаходження оптимального значення критерію

ефективності застосовують методи оптимізації, при цьому під

оптимальним часто розуміють так зване «раціональне» рішення,

що приймається з урахуванням об'єктивної доцільності. Для ін-

тегральної оцінки ефективності організаційно-структурних інно-

вацій альтернативою узагальненому критерію інколи застосову-

ють функцію корисності. Для параметричної оцінки ефективності

діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування

необхідна методика, яка б, поряд із критерієм результативності,

враховувала також системно-структурні й процедурні параметри.

Такими, зокрема, є групи факторів: структурні, процедурні (про-

цесні), інформаційні, нормативної урегульованості, компетент-

ності службовців, ділових якостей персоналу1. Для більш повного

аналізу ефективності діяльності органів місцевого самоврядуван-

ня доцільно також застосовувати методику оцінки за статичними

та динамічними параметрами їх функціонування.

Вихідним моментом для оцінки ефективності також є харак-

теристика докладених зусиль через категорію економічності, яка

пов'язана з визначенням масштабів використаних ресурсів для за-

безпечення якісної діяльності в необхідних обсягах. Мірою зусиль

є кількість фінансових, матеріальних, людських, часових та інших

ресурсів, які витрачаються у процесі діяльності для досягнення

1 Любченко П. М. Параметрична оцінка ефективності діяльності органів

місцевого самоврядування / П. М. Люченко // Проблеми законності: респ. міжві-

дом. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2005.

-Вип. 71. - С. 22-31.

2 3 9

Муніципальне право України

певного результату. Фінансовий обсяг витрат характеризують

складники собівартості та ціни управлінських послуг у грошовому

вимірі: заробітна плата персоналу, вартість обладнання, матеріалів

та інших предметів праці, вартість послуг сторонніх осіб. У свою

чергу, нефінансові витрати є показниками ресурсного забезпечен-

ня в натуральному вираженні й так само можуть подаватися в аб-

солютному чи відносному вигляді. Результативність характеризує

дієвість, досягнення, ступінь завершення системою потрібної ро-

боти і реалізації встановлених цілей, для її оцінки можна застосо-

вувати три критерії: кількість, якість, своєчасність1.

Таким чином, основою аналізу ефективності системи місцевого

самоврядування має бути оцінка внеску кожного суб'єкта управ-

ління для досягнення конкретного результату. Критерії ефектив-

ності системи органів місцевого самоврядування повинні відпові-

дати таким вимогам: а) дозволяти кількісно оцінювати результати

їх функціонування; б) охоплювати систему найповніше, відбива-

ючи вплив якомога більшої кількості факторів; в) бути, по можли-

вості, простим, щоб його обчислення і збір необхідних для цього

даних не виявилися дорожчими за можливий ефект від розв'язання

завдань, однак простота не повинна бути на шкоду повноті охоп-

лення значимих факторів; г) для багатоцільових систем повинна

бути сформульована адекватна сукупність критеріїв ефективності;

ґ)для різних підсистем повинні застосовуватися різні критерії.

При всій різноманітності критеріїв ефективності та методів їхньої

оцінки існують обов'язкові етапи, що є основою будь-якої методи-

ки оцінки ефективності організаційних систем: постановка завдан-

ня, побудова математичної моделі, пошук методу розв'язання, пе-

ревірка й корегування моделі2.

Механізм функціонування місцевого самоврядування як со-

ціально-економічної, організаційної системи є сукупністю цілей,

критеріїв (що характеризують ступінь досягнення поставлених

1 Шаров Ю. Продуктивна функція стратегічного мислення й успішність

муніципального управління / Ю. Шаров // 36. наук, праць Української Академії

державного управління при Президентові України - К.: УАДУ, 2002. - Вип. 1.

- С. 278.

2 Денисов А.А. Теория больших систем управлення [Текст]: учеб. пособие

для втузов/ А. А. Денисов, Д. Н. Колесников. - Л.: Знергоиздат, 1982.-С. 208.

2 4 0

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

цілей), принципів, функцій, повноважень, норм, що регламенту-

ють роботу системи та її структурних складників, форм і методів

впливу на суспільно-політичні та соціально-економічні процеси з

метою забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадя-

нина. Сьогодні проблему підвищення ефективності діяльності ор-

ганів місцевого самоврядування не може бути успішно розв'язано

тільки шляхом здійснення окремих заходів. Системні й організа-

ційні інновації повинні мати комплексний характер і спрямовува-

тися на удосконалення функціонування місцевого самоврядування

як інституту громадянського суспільства і підсистеми публічної

влади, органів та їх структурних підрозділів, а це, у свою чергу,

потребує попереднього аналізу певних змін, у тому числі й щодо

їх впливу на підвищення чи зниження ефективності організаційно-

правових моделей муніципального управління.

= §11. Добровільні об'єднання

органів місцевого самоврядування

Правові засади організації і діяльності асоціацій органів місце-

вого самоврядування та їх добровільних об'єднань, їх взаємовід-

носин з органами державної влади та органами місцевого само-

врядування визначаються Конституцією України, Європейською

хартією місцевого самоврядування, Законом України «Про місце-

ве самоврядування в Україні», але найбільшою мірою Законом Ук-

раїни «Про асоціації органів місцевого самоврядування»1.

Асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровіль-

ні об'єднання (далі - асоціації) - добровільні неприбуткові

об'єднання, створені органами місцевого самоврядування з метою

більш ефективного здійснення своїх повноважень, узгодження

дій органів місцевого самоврядування щодо захисту прав та інте-

ресів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональ-

ному розвитку. Чинним законодавством України встановлюється

(і на це слід звернути особливу увагу), що асоціаціям не можуть

1 Про асоціації органів місцевого самоврядування: Законом України

від 16.04.2009 р. № 1275-УІ // Відом. Верхов. Ради України. - 2009. - № 38.

- Ст. 534.

2 4 1

Муніципальне право України

передаватися владні повноваження органів місцевого самовряду-

вання.

Асоціації створюються з всеукраїнським та місцевим стату-

сом. Всеукраїнськими є асоціації, що об'єднують більше полови-

ни органів місцевого самоврядування відповідних територіальних

рівнів. Місцева асоціація може бути створена не менш як трьома

органами місцевого самоврядування. Рішення про створення асо-

ціації приймається на установчих зборах (конференції, з'їзді) асо-

ціації, на яких також затверджується статут асоціації, обираються

органи її управління. Асоціації підлягають обов'язковій державній

реєстрації, всеукраїнські асоціації реєструє Міністерство юстиції

України, а місцеві - територіальні органи Міністерства юстиції

за місцезнаходженням асоціації. Членами асоціацій можуть бути

сільські, селищні, міські, районні в містах, районні та обласні ради.

При цьому орган місцевого самоврядування може бути членом

лише однієї всеукраїнської асоціації. У діяльності всеукраїнсь-

кої асоціації може брати участь місцева асоціація як колективний

член у порядку та формах, визначених статутами всеукраїнської

та місцевої асоціацій. Асоціації можуть на добровільних засадах

засновувати спілки (конгреси, союзи тощо) шляхом укладення між

собою угод про співробітництво та взаємодопомогу. Закон «Про

місцеве самоврядування в Україні» закріплює право органів місце-

вого самоврядування та їх асоціацій входити до відповідних між-

народних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місце-

вого самоврядування (ч. 2 ст. 15).

Фінансовою та матеріальною основою діяльності асоціації є

вступні та членські внески, кошти з інших джерел, дозволених за-

конодавством, а також майно, що використовується для виконання

її статутних завдань. У разі ліквідації асоціації майно, що нале-

жить їй на праві власності, розподіляється і використовується в

порядку, визначеному чинним законодавством та статутом асоціа-

ції. З метою виконання статутних завдань асоціація має право за-

сновувати в установленому законом порядку підприємства, ство-

рювати заклади, установи або організації, якщо це передбачено її

статутом.

Асоціації виконують важливу роль в політико-правовому ме-

ханізмі функціонування місцевого самоврядування й здійснюють

2 4 2

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

такі повноваження: 1) об'єднують зусилля органів місцевого са-

моврядування щодо захисту прав і законних інтересів відповідних

територіальних громад, розв'язання спільних для територіаль-

них громад проблем, обміну досвідом, створення умов для більш

ефективного здійснення повноважень місцевого самоврядуван-

ня; 2) розробляють та подають органам державної влади пропо-

зиції щодо розвитку місцевого самоврядування, які підлягають

обов'язковому розгляду в порядку, встановленому законом; 3) на-

дають методичну, правову та інформаційну допомогу органам

місцевого самоврядування в здійсненні ними своїх повноважень;

4) сприяють підвищенню ефективності підготовки та перепід-

готовки посадових осіб місцевого самоврядування, підвищенню

їх кваліфікації; 5) узагальнюють і поширюють досвід діяльності

органів місцевого самоврядування з питань соціально-економіч-

ного та культурного розвитку; 6) сприяють органам місцевого

самоврядування в підготовці проектів їх актів, програм соціаль-

но-економічного та культурного розвитку територіальних громад;

7) засновують засоби масової інформації, здійснюють видавничу

діяльність; 8) готують пропозиції щодо структури та штату вико-

навчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті,

районних та обласних рад, а також умов оплати праці їх праців-

ників; 9) готують пропозиції щодо типових (примірний) статутів

територіальних громад, положень про виконавчі органи сільських,

селищних, міських, районних у місті рад, органи самоорганіза-

ції населення; 10) обстоюють інтереси територіальних громад за

зверненням органів місцевого самоврядування, які не є членами

асоціації, із суспільно важливих питань.

Всеукраїнські асоціації мають дещо ширший обсяг повнова-

жень, а тому, окрім вищевказаного, вони також: 1) беруть участь

у роботі консультативно-дорадчого органу з питань місцевого

самоврядування при Голові Верховної Ради України; 2) готують

висновки до проектів законів України, інших нормативно-пра-

вових актів із питань, що стосуються місцевого й регіонального

розвитку; 3) готують та подають до Міністерства фінансів Украї-

ни пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України

в частині, що стосується показників місцевих бюджетів та між-

бюджетних трансфертів; 4) беруть участь у розробленні проектів

2 4 3

Муніципальне право України

загальнодержавних програм щодо розвитку регіонів, проектів та

програм місцевого й регіонального розвитку; 5) представляють і

захищають місцеві та регіональні інтереси органів місцевого са-

моврядування при прийнятті органами державної влади рішень

щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій;

6) організовують або беруть участь в організації та проведенні

загальнонаціональних конкурсів на кращий проект чи програму

місцевого і регіонального розвитку; 7) сприяють методичному за-

безпеченню навчання депутатів місцевих рад, сільських, селищ-

них, міських голів, спеціалістів, які працюють у системі місцево-

го самоврядування, та підготовці, перепідготовці й підвищенню

кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування; 8) го-

тують пропозиції до Положення про атестацію посадових осіб міс-

цевого самоврядування.

Діяльність асоціацій в Україні гарантується державою. У своїй

статутній діяльності асоціації не залежні від органів державної

влади, не підзвітні їм і не підконтрольні, крім випадків, передбаче-

них законом. З метою узгодження загальнодержавних, регіональ-

них та місцевих інтересів органи державної влади при прийнятті

рішень із питань місцевого та регіонального розвитку, а також при

визначенні основних напрямів державної політики щодо місцево-

го самоврядування повинні взаємодіяти з асоціаціями в таких ос-

новних формах:

1) участь у консультаціях: а) всеукраїнських асоціацій із Прези-

дентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів

України, центральними органами виконавчої влади; б) місцевих

асоціацій та регіональних відділень всеукраїнських асоціацій із

місцевими органами виконавчої влади;

2) надання висновків асоціацій до проектів нормативно-пра-

вових актів із питань, що стосуються місцевого й регіонального

розвитку: а) всеукраїнськими асоціаціями Президенту України,

Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, централь-

ним органам виконавчої влади; б) місцевими асоціаціями та регіо-

нальними відділеннями всеукраїнських асоціацій місцевим орга-

нам виконавчої влади.

Всеукраїнські асоціації мають право ініціювати перед Верхов-

ною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів

2 4 4

Гпава 5. Особливості української моделі муніципального управління

України проведення консультацій щодо законопроектів та проек-

тів інших актів із питань, що стосуються місцевого і регіонального

розвитку.

Консультації центральних органів виконавчої влади з всеук-

раїнськими асоціаціями проводяться щодо:

1) проекту закону про Державний бюджет України, положень

підзаконних актів, що стосуються бюджетного процесу, а саме:

а) визначення соціальних стандартів і нормативів соціальної та

бюджетної забезпеченості надання соціальних послуг; б) обгрунту-

вання і розрахунку загального обсягу міжбюджетних трансфертів

у видатках Державного бюджету України для місцевих бюджетів;

в) методики розподілу міжбюджетних трансфертів між місцевими

бюджетами; г) визначення обсягів субвенцій на реалізацію прог-

рам соціально-економічного розвитку територій, інших програм

та принципів їх розподілу між місцевими бюджетами;

2) пропозицій про введення в дію або внесення змін до законо-

давства про місцеві бюджети та міжбюджетні відносини;

3) проектів загальнодержавних програм, що стосуються роз-

витку регіонів;

4) проектів державних соціальних програм, реалізація яких

покладається на органи місцевого самоврядування;

5) питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфіка-

ції службовців місцевого самоврядування.

Місцеві органи виконавчої влади проводять із місцевими асо-

ціаціями та регіональними відділеннями всеукраїнських асоціацій

консультації щодо:

- показників проектів обласних бюджетів у частині розподілу

інвестиційних субвенцій на соціально-економічний розвиток тери-

торій та інші програми між районними бюджетами та бюджетами

міст обласного значення;

- показників проектів районних бюджетів у частині: встанов-

лення планових показників формування бюджетів сіл, селищ, міст

районного значення; розподілу міжбюджетних трансфертів; роз-

поділу інвестиційних субвенцій на соціально-економічний розви-

ток територій та інші програми;

- проектів регіональних програм соціально-економічного роз-

витку.

2 4 5

Муніципальне право України

Результати консультацій оформляються протоколом, який

підписується керівником відповідного органу виконавчої влади

або уповноваженими на це представниками сторін. Якщо одна із

сторін відмовляється підписати протокол, про це зазначається в

протоколі.

Органам державної влади, їх посадовим та службовим особам

забороняється будь-яке втручання в статутну діяльність асоціа-

цій та їх об'єднань, у свою чергу, асоціаціям також забороняється

втручатися в діяльність органів державної влади. Асоціації мають

право на захист своїх прав та законних інтересів у суді.

Отже, асоціаціїмають досить широкіможливостідлярозв'язання

проблемних питань розвитку місцевого самоврядування, захис-

ту прав та інтересів територіальних громад, а також підвищення

ефективності роботи органів місцевого самоврядування.

= = = = = = = §12. Депутат місцевої ради - повноважний

представник інтересів територіальної

громади, виборців свого виборчого округу

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, район-

ної в місті, районної, обласної ради як представника інтересів

територіальної громади, виборців свого виборчого округу визна-

чається Конституцією України, Законом України «Про місцеве са-

моврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів

місцевих рад»1.

Депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пори-

ваючи з виробничою або службовою діяльністю, окрім секрета-

ря сільської, селищної, міської ради, голови, заступника голови

районної, обласної, районної в місті ради, які працюють у відповід-

ній раді на постійній основі і не можуть суміщати свою службову

діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах

(за винятком викладацької, наукової і творчої в позаробочий час),

займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього

прибуток, якщо інше не передбачено законом. За рішенням облас-

1 Про статус депутатів місцевих рад: Закон України від 11.07. 2002 р.,

№ 93-ІУ // Відом. Верхов. Ради України. - 2002. - № 40. - Ст. 290.

2 4 6

Главо 'і < особливості укриті і.ко) моделі муніципального управління

ної, Київської та Севастопольської міських рад депутат, обраний

головою постійної комісії з питань бюджету, також може працю-

вати в раді на постійній основі.

Діяльність депутата місцевої ради здійснюється у двох основ-

них формах: сесійній і позасесійній. На сесіях місцевої ради депу-

тати місцевої ради на основі колективного й вільного обговорення

розглядають і вирішують питання, віднесені до відання відповідної

ради. Депутат місцевої ради, крім секретаря ради, голови районної

б місті, районної, обласної ради та їх заступників, повинен входи-

ти до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою.

Депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з

усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до

складу яких він входить. Депутат місцевої ради, який не входить

до складу відповідного органу ради, може брати участь у його ро-

боті з правом дорадчого голосу. В рамках сесійної діяльності депу-

тат місцевої ради має право: 1) обирати і бути обраним до органів

відповідної ради; 2) офіційно представляти виборців у відповідній

раді та її органах; 3) пропонувати питання для розгляду їх радою

та її органами; 4) вносити пропозиції та зауваження до порядку

денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорю-

ваних питань та їх суті; 5) вносити на розгляд ради та її органів

пропозиції з питань, пов'язаних із його депутатською діяльністю;

6) вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень із питань,

що належать до їх відання, поправки до них; 7) висловлюватися

щодо персонального складу утворюваних радою органів і канди-

датур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверд-

жуються радою; 8) порушувати питання про недовіру сільському,

селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою,

та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування; 9) брати

участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання до-

повідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні; 10) вноси-

ти пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради

звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, під-

звітних чи підконтрольних раді, а також із питань, що віднесені до

компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її

території; 11) порушувати в раді та її органах питання про необхід-

ність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів,

2 4 7

Муніципальне право України

підприємств, установ, організацій; 12) виступати з обґрунтуванням

своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки; 13) оз-

найомлюватися з текстами виступів у стенограмах чи протоколах

засідань ради та її органів до їх опублікування; 14) оголошувати

на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій

громадян або їх об'єднань, якщо вони мають суспільне значення;

15) об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатсь-

кі групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої

ради має право на депутатський запит і депутатське запитання.

Депутатський запит - це підтримана радою вимога депута-

та місцевої ради до посадових осіб ради та її органів, сільського,

селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і

організацій незалежно від форми власності, які розташовані або

зареєстровані на відповідній території, а депутата міської (міста

обласного значення), районної, обласної ради - також до голови

місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників від-

ділів і управлінь із питань, які віднесені до відання ради.

Депутатське запитання - це засіб одержання депутатом місце-

вої ради інформації або роз'яснення з тієї чи іншої проблеми. Від-

повідь на запитання може бути оголошено на сесії ради або дано

депутату місцевої ради в індивідуальному порядку. Запитання не

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: