Та проходженням служби 3 страница

ній службі мотивація праці «вимиває» значну частину чоловіків

як відповідальних за утримання сім'ї у сферу бізнесу, а жінки, як

менш відповідальні за фінансовий стан сім'ї, залишаються; 2) пси-

хологічні особливості жінок і чоловіків об'єктивно створили та-

кий функціональний поділ на публічній службі: чоловіки займа-

ють посади, пов'язані з розпорядчими функціями, жінки - посади,

пов'язані з виконавчими і забезпечувальними функціями. Акту-

3 2 5

Муніципальне право України

альною є проблема подолання кадрових деформацій в органах

місцевого самоврядування і, передусім, забезпечення захисту прав

людини та формування антикорупцінних механізмів у сфері муні-

ципального управління - запобігання виникненню та управління

конфліктом інтересів на публічній службі. Широке впровадження

інформаційних технологій у сучасне управління та виробництво

потребує значного підвищення якості професійної підготовки пра-

цівників, її гнучкості, безперервності підвищення їх кваліфікації

впродовж усього професійного життя.

Для вирішення означених проблем муніципальної служби не-

обхідне оновлення кадрової політики, яка повинна спиратися на

ефективну кар'єрну систему (зі спеціальними процедурами про-

сування по службі), сучасні кадрові технології й національні тра-

диції.

Кадрова політика - це система теоретичних знань, ідей, пог-

лядів, принципів, відносин та організаційно-практичних заходів

державних органів і недержавних організацій, направлених на

встановлення цілей, завдань, характеру цієї політики, визначен-

ня форм і методів кадрової роботи1. Іншими словами, кадрова

політика - це вираження стратегії формування, професійного

розвитку і раціонального використання кадрового потенціалу

суспільства.

Вироблення й здійснення кадрової політики включає правовий,

організаційно-управлінський, соціально-економічний, культурно-

виховний та інші аспекти, кожен із яких відіграє важливу роль у

механізмі її реалізації. Важливе значення має правове регулюван-

ня кадрової діяльності у сфері місцевого самоврядування консти-

туційним, муніципальним, трудовим, адміністративним, фінансо-

вим правом. Однак не менш важливим є регулювання відносин у

цій сфері нормами моралі, які реалізуються без владного примусу,

але інколи є більш дієвими в силу традицій, звичаїв, менталітету,

моральних цінностей суспільства.

Пріоритетними напрямами кадрової політики в сучасних умо-

вах розвитку муніципальної служби є:

1 Знциклопедический словарь работника кадровой служби [Текст] /

В. М. Анисимов, С. В. Дудников, В. Ф. Ковалевский [и др.]; под общ. ред.

В. М. Анисимова. - М.: ИНФРА-М, 1999. - С. 94.

326

Гпава 7. Правове регулювання статусу муніципальних службовців

• розвиток нормативно-правового забезпечення муніципаль-

ної служби;

• запобігання проявам корупції на муніципальній службі, від-

критість і прозорість у діяльності посадових осіб місцевого самов-

рядування;

• поглибленая міжнародного співробітництва у сфері муніци-

пальної служби та муніципального управління;

• побудова системи функціонального управління муніципаль-

ної службою та вдосконалення сучасних методів управління пер-

соналом у системі муніципальної служби;

• розвиток електронної взаємодії у сфері му ніципальної служ-

би;

• реформування системи надання публічних послуг;

• удосконалення інституційної спроможності органів міс-

цевого самоврядування, необхідної для адаптації національно-

го законодавства до стандартів Європейського Союзу (асциіз

сотшипаиіаіге);

• розвиток інституційної спроможності для професійного нав-

чання посадових осіб місцевого самоврядування та створення сис-

теми професійного розвитку муніципальної служби;

• спричини розбудові інституційної спроможності самовряд-

них професійних асоціацій;

• інформування громадськості га комунікативні заходи.

Законодавство не повною мірою задовольняє зростаючі пот-

реби забезпечення реалізації конституційних прав громадянина

на доступ до публічної служби, що виступає стримуючим чин-

ником розвитку демократичної, соціальної, правової держави й

громадянського суспільства в Україні. Ефективне реформування

муніципальної служби неможливе без удосконалення системи до-

бору й підготовки кадрів. Механізм заміщення вакантних посад у

системі органів місцевого самоврядування не є прозорим, часто

рішення конкурсних комісій приймаються під впливом керівника

відповідного підрозділу чи органу. Такий підхід дозволяє начебто

сформувати єдину команду, але насправді такі кандидати («свої

люди») не завжди достатньо компетентні, ініціативні, професійні,

що негативно відображається на ефективності роботи відповідних

органів. В Україні система добору, підготовки та перепідготовки

3 2 7

Муніципальне право України

кадрів потребує суттєвого вдосконалення, через запровадження

нових форм і методів, інколи навіть тих, що застосовуються в при-

ватному секторі. Позитивним є досвід США, де центральне місце

в практиці добору кандидатів на державну службу займає система

складання конкурсних іспитів. Підготовкою екзаменаційних тес-

тів займаються провідні наукові центри, університети, спеціаліс-

ти. Добір кандидатів шляхом складання конкурсних іспитів для

всіх федеральних установ здійснюється Службою управління пер-

соналом, під патронатом якої діють 65 відомчих екзаменаційних

комісій по всій території США'.

Про ефективність конкурсного відбору можна говорити лише

тоді, коли конкурсна комісія, що його проводить, є незалежною

водночас від кандидатів, політичної влади і керівників органів пуб-

лічної влади, у яких пропонуються вакантні посади для заміщення.

Найбільш незалежними конкурсні комісії традиційно є в державах

англо-американської правової системи, і зокрема у Великій Бри-

танії та Ірландії. Для запобігання протекціонізму при призначен-

нях на посади цивільної служби британці ще у XIX столітті поча-

ли створювати такі комісії, що призначались урядом і складались

з осіб, незалежних від політиків та керівників адміністративних

структур. У країнах Центральної та Східної Європи такі комісії

об'єктивно є більш залежними від керівників адміністративних

органів, до складу яких здійснюється набір на службу. Доцільно

також в Україні утворити регіональні екзаменаційні комісії, які б

здійснювали добір кандидатів для всіх органів місцевого самовря-

дування відповідного регіону, а також атестацію посадових осіб із

метою оцінки їх кваліфікації, професійних та ділових якостей.

Законодавець має системно й комплексно окреслити умови

проходження громадянином України служби на посадах в органах

місцевого самоврядування. Сьогодні науковці вказують на необ-

хідність прийняття Дисциплінарного кодексу службовців органів

місцевого самоврядування2. У цьому правовому акті мають знайти

1 Корж І. Добір кандидатів на державну службу: порівняльний аналіз /

І. Корж // Право України. - 2007. - № 3. - С. 87.

2 Соляннік К. Є. Виконавчі органи місцевих рад в Україні: правовий ста-

тус і організація роботи [Текст]: монографія / К. Є. Соляннік. - X.: Крок, 2004.

- С. 161.

328

Гпава 7. Правове регулювання статусу муніципальних службовців

розкриття такі питання: а) порядок підбору та просування по служ-

бі; б) моральні та правові вимоги до посадових осіб; в) порядок

притягнення до відповідальності (види, підстави, санкції); г) по-

рядок припинення служби в органах місцевого самоврядування,

ґ) форми та способи вирішення конфліктів; д) умови несумісності

діяльності посадових осіб з іншими видами діяльності.

Сучасна система управління, що використовує традиційні тех-

нології, найчастіше виявляється нездатною адекватно реагувати

на велику кількість проблемних змін. Основою муніципального

реформування повинно стати поступове заміщення ресурсоміст-

ких управлінських технологій «інтелектомісткими», що значною

мірою має забезпечуватися співробітництвом муніципалітетів із

вищими навчальними закладами, науково-дослідними інститута-

ми, аналітичними і консультаційними центрами.

У ході реформування системи муніципальної служби необхід-

но здійснити комплекс заходів спрямованих на: а) підвищення

правової культури посадових осіб та вдосконалення їх управлінсь-

кої діяльності з метою покращення її іміджу в громадській думці;

б) організацію навчання посадових осіб місцевого самоврядування

як безпосередньо на робочих місцях, так і в установах, що займа-

ються підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфіка-

ції кадрів; в) удосконалення системи оплати праці: умови оплати

праці кожного муніципального службовця мають співвідноситися

з результатами його атестації та оцінкою професійної діяльності;

г) посилення правових гарантій та соціальної захищеності служ-

бовців, зокрема в разі звільнення з посад через незалежні від них

причини; ґ) регулярне вивчення оцінки населенням якості та ефек-

тивності роботи органів місцевого самоврядування.

Оновлення концепції служби в органах місцевого самовряду-

вання повинно здійснюватися з урахуванням позитивного вітчиз-

няного та зарубіжного досвіду, з орієнтацією на впровадження

реальної й дієвої системи задоволення зростаючих потреб тери-

торіальних громад, забезпечення реалізації конституційних прав

людини та громадянина, ефективного виконання завдань і функцій

місцевого самоврядування та подальшого розвитку громадянсько-

го суспільства. При цьому вдосконалення правової регламентації

служби в органах місцевого самоврядування відповідно повинно

3 2 9

Муніципальне право України

зумовити підвищення ефективності функціонування всієї системи

місцевого самоврядування в Україні.

У Рекомендаціях парламентських: слухань «Децентралізація

влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування»,

схвалених постановою Верховної Ради України від 15 грудня

2005 року № 3227-ІУ1, однією з основних причин, що обмежують

можливості місцевого самоврядування в здійсненні своїх функцій,

учасники парламентських слухань вбачають неефективну систему

служби в органах місцевого самоврядування, недосконалість сис-

теми та низький рівень оплати праці в органах місцевого самовря-

дування. непрозорість їх діяльності. У зв'язку із чим було вказано

на необхідність реформування служби в органах місцевого само-

врядування, вжиття заходів, спрямованих на розвиток місцевого

самоврядування та запровадження раціональної системи держав-

ного управління.

Формування й реалізація кадрової політики у сфері місцевого

самоврядування - це складний, суперечливий та багатогранний

процес, який починається з виявлення її сутнісних рис і призна-

чення, теоретико-правових та концептуальних основ, принципів і

пріоритетів, цілей та завдань, механізми й технології її здійснення,

які складають систему кадрового забезпечення місцевого самов-

рядування. Створення належного правового підґрунтя діяльності

муніципальних службовців є передумовою ефективного й демок-

ратичного функціонування всієї системи місцевого самоврядуван-

ня, з безумовним гарантування захисту та забезпеченням прав і

свобод людини та громадянина.

1 Рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні.

Розширення прав місцевого самоврядування»: Постанова Верховної Ради Украї-

ни від 15.1 2.2005 р. № 3227-ІУ // Голос України. - 2006. - №5 (3755). - С. 9.

3 3 0

Глава 8. Муніципально - правова відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Глава 8. === = = = = = = = = = = = = = = = ^^

Муніципально-правова відповідальність

органів та посадових осіб

місцевого самоврядування

= §1. Поняття, ознаки, види муніципально-

правової відповідальності органів

та посадових осіб місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування, як складова громадянського суспіль-

ства, покликане забезпечувати високі соціальні стандарти життя

громадян, сприяти реалізації ними прав, свобод і законних інтере-

сів. У той же час чітко виражений інституційний характер, наяв-

ність специфічного апарату, який здійснює муніципальну владу,

власна матеріально-фінансова база, відсутність ієрархії в системі

органів місцевого самоврядування, наділення їх правотворчими

функціями дозволяє органам і посадовим особам місцевого са-

моврядування зловживати своєю владою, суттєво обмежувати і

порушувати права і законні інтереси територіальних громад1. У

зв'язку із цим особливої актуальності набуває проблема правового

регулювання відповідальності органів і посадових осіб місцевого

самоврядування.

У загальному розумінні відповідальність - це суспільні від-

носини, які забезпечують інтереси і свободу взаємопов'язаних

сторін, гарантовані суспільством і державою, і формуються на

основі послідовної взаємодії трьох складників: а) усвідомлення

обов'язку; б) оцінка поведінки; в) застосування санкцій2. Юридич-

' Богачова Л. Л. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого само-

врядування за порушення прав людини / Л. Л. Богачова // Проблеми удоскона-

лення правового регулювання місцевого самоврядування в Україн і: матеріали

Міжнар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Би-

тяка. - Харків: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування

АПрН України, 2004. - С. 208.

2 Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]

; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - С. 522.

3 3 1

Муніципальне право України

на відповідальність визначається як правовий зв'язок між сторо-

нами, при якому одна з них (суб'єкт відповідальності) зобов'язана

відповідати очікуваній моделі поведінки, друга сторона (інстанція

відповідальності) оцінює цю відповідність і в разі негативної оцін-

ки певним чином реагує на порушення1. Провідним елементом у

відповідальності виступає оцінка рішення, дії органу з погляду

визнаних та діючих ідеалів, принципів, норм і користі для суспіль-

ного розвитку. Результат відповідної оцінки може бути як позитив-

ним, коли дії оцінюються позитивно та заохочуються, ставляться

за приклад, поширюються, популяризуються, так і негативним, що

призводить до несприятливих наслідків (санкцій) для винного в

подібних діях. Відповідальність тому не можна зводити лише до

санкцій у вигляді стягнень та покарань. Вона - ширша та соціаль-

но більш значуща2.

У теорії права розрізняють юридичну відповідальність перспек-

тивну та ретроспективну, або її позитивний і негативний аспекти.

Перспективна (позитивна) відповідальність - це сумлінне, від-

повідальне виконання суб'єктом усіх правових приписів. Ретрос-

пективна (негативна) відповідальність - це обов'язок правопо-

рушника зазнати з боку держави певних обмежень як негативний

наслідок (санкції"), закріплений у законі, за скоєне ним правопору-

шення3. Позитивний аспект відповідальності - це розуміння важ-

ливості своїх дій для суспільства, прагнення і бажання виконати їх

якомога краще, ефективніше, швидше, належне здійснення своєї

соціальної ролі. У правовій сфері це пов'язується із соціально-пра-

вовою активністю, проявом ініціативи під час реалізації правових

приписів.

Для органів і посадових осіб місцевого самоврядування позитив-

ний аспект юридичної відповідальності виникає з обов'язку зазна-

чених суб'єктів здійснювати повноваження у встановлених Конс-

1 Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительньїх ор-

ганов за нарушение закона / М. А. Краснов // Государство и право. - 1993. - № 4.

- С. 46.

2 Атаманчук Г. В. Теория государственного управлення [Текст]: курс лек-

ций / Г. В. Атаманчук. - М.: Юрид. лит., 1997. - С. 302.

3 Теорія держави і права [Текст]: навч. посіб. / [за заг. ред. С. Л. Лисенкова,

В. В. Копєйчикова]. - К.: Юрінком Інтер, 2002. - С. 244.

3 3 2

Глава 8. Муніципально - правова відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування

титуцією межах і відповідно до законів України. «Позитивність»

(перспективність) юридичної відповідальності означає, що вона

існує до здійснення протиправного вчинку. У цьому аспекті вона

трактується, зокрема, як самостійна й ініціативна діяльність у ме-

жах правових норм, що передбачають досягнення позитивної мети;

відповідальність за успіх у роботі; психічне ставлення суб'єкта

права до покладених на нього обов'язків; почуття відповідальності.

Але ці визначення, на думку окремих науковців, більшою мірою

належать до категорії моралі, релігії, деякою мірою політики, але

не права. Таке розуміння позитивної відповідальності збігається з

поняттям «правомірна поведінка (діяльність)», унаслідок чого від-

бувається проста заміна понять, а не збагачення юридичної науки

новою категорією1. Серед аргументів, які доводять відсутність по-

зитивної юридичної відповідальності найбільш вагомими є: а) не-

можливість її формалізувати (юридична відповідальність завжди

має зовнішній прояв); б) неможливість установлення моменту її на-

стання; в) вона виникає та існує вже до здійснення правопорушен-

ня (дій або бездіяльності ще нема, а відповідальність уже існує).

Юридична відповідальність є реакцією на правопорушення,

тому за своєю природою вона є завжди ретроспективною. Позитив-

ну (перспективну) відповідальність можна розглядати як соціаль-

ну, моральну, політичну, релігійну, але не юридичну. Тому слід

погодитися з позицією А. Матіоса, який уважає, що перспектив-

на відповідальність виступає суб'єктивним вираженням відпові-

дальності, оскільки служить внутрішнім регулятором поводження

учасників суспільних відносин. Ретроспективна відповідальність,

навпаки, становить собою об'єктивне вираження юридичної від-

повідальності як прояв реакції держави на скоєне тим чи іншим

суб'єктом протиправне діяння2. Наприклад, перспективною (пози-

1 Ткаченко Ю. В. Щодо «позитивного» аспекту конституційної відповідаль-

ності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб / Ю. В.Ткаченко //

Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в

Україні: матеріали Міжнар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) / за

ред. проф. Ю. П. Битяка. - Харків: Інститут державного будівництва та місцево-

го самоврядування АПрН України, 2004. - С. 193.

2 Матіос А. Зміст та сутність адміністративної відповідальност / А. Матіос //

Право України. - 2006. - № 2. - С. 10.

3 3 3

Муніципальне право України

тивною) може бути визначена відповідальність у Присязі посадо-

вих осіб місцевого самоврядування: «Усвідомлюючи свою високу

відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити гро-

маді та народові України <...>».

Негативна відповідальність пов'язана не з власною свідомістю

особистості, а із зовнішнім впливом на неї з боку суспільства, де-

ржави, інших осіб. Її сутність - покладання на індивідів обов'язку

зазнати утисків за скоєне правопорушення'. Негативний аспект

юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого

самоврядування пов'язаний із настанням для них несприятливих

правових наслідків у разі порушення ними нормативних приписів,

неналежного виконання своїх завдань. Метою забезпечення такого

роду відповідальності є забезпечення права населення на місцеве

самоврядування, формування легітимних структур, спроможних

ефективно, в межах закону здійснювати свої функції. Окремі на-

уковці вважають, що позитивна й негативна відповідальність не-

розривно пов'язані, внаслідок чого творча направленість позитив-

ної відповідальності поєднується з необхідним набором санкцій

відповідальності ретроспективної-2.

Намагаючись уникнути вищеназваних недоліків, у науковій

літературі пропонується розглядати юридичну відповідальність

у широкому та вузькому розумінні. В аспекті досліджуваної про-

блематики відповідальність у широкому розумінні О. А. Уваров

визначає як відношення органів місцевого самоврядування до на-

селення муніципального утворення, до всього суспільства чи де-

ржави із точки зору виконання цими органами покладених на них

завдань і вимог. У вузькому розумінні відповідальність - це ре-

акція держави на скоєне органом місцевого самоврядування пра-

вопорушення, яка супроводжується для останнього негативними

наслідками3. Однак такий підхід не знімає наявні суперечності,

' Муниципальное право России [Текст]: учеб. для вузов / И. В. Вьідрин,

А. Н. Кокотов. - М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. - С. 34.

2 Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве:

вопросьі теории и практики / С. Д. Князев // Журнал российского права. - 2005.

- № 6. - С. 81-82.

3 Уваров А. А. Местное самоуправление в России [Текст] / А. А. Уваров.

- 2-е изд., перераб. - М.: Норма, 2006. - С. 293.

334

Глава 8. Муніципально - правова відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування

і відповідальність у широкому розумінні практично нічим не

відрізняється від перспективної (позитивної) відповідальності, а

у вузькому розумінні - від ретроспективної (негативної). Також

залишаються поза увагою питання відповідальності у сфері міс-

цевого самоврядування, зокрема, перед територіальною громадою

її органів і посадових осіб, перед жителями вулиць, мікрорайонів,

будинків - органів самоорганізації населення. Тому юридична від-

повідальність і контроль у сфері місцевого самоврядування потре-

бує фундаментального дослідження та подальшого удосконалення

правового регулювання.

Підходи щодо визначення муніципально-правової відповідаль-

ності в науковій літературі умовно поділяються на дві групи. Одні

автори вважають, що немає підстав для виділення особливого виду

муніципально-правової відповідальності, а санкції норм муніци-

пального права передбачають конституційно-правову відповідаль-

ність1. При цьому зазначається, що на сучасному етапі становлення

галузі конституційного права все ж таки доречно при визначенні

відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування вживати тер-

мін «констиіуційно-правова відповідальність», тому що місцеве са-

моврядування є одним з інститутів конституційного права України2.

Питання про її поняття та зміст залишаються до цього часу дискусій-

ними'. Провідні фахівці зазначають, що конституційно-правова

відповідальність має специфічний характер і проявляється як від-

' Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. /

В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Атіка, 2003. - С. 334.

2 Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави

[Текст]: монографія / за ред. Ю. М. Тодики і В. А. Шумілкіна. - X.: ТОВ «Одіс-

сей», 2004. - С. 383.

3 Наливайко О. Конституційно-правова відповідальність: ознаки, підстави,

суб'єкти / О. Наливайко // Право України. - 2001. - № 2. - С. 92-96; Шон Д. Т.

Конституционная ответственность / Д. Т. Шон // Государство и право. - 1995.

- № 7. - С. 35-43; Погорілко В. Ф. Юридична відповідальність за порушення

конституційного законодавства України / В. Ф. Погорілко, В. Л. Федоренко //

Часопис Київського університету права. - 2001. - № 1. — С. 32.; Сивицкий В. А.

Актуальньїе проблеми конституционно-правовой ответственности: обзор на-

учной конференции / В. А. Сивицкий // Государство и право. - 2002. - № 2.

- С. 117-118.

3 3 5

Муніципальне право України

повідальність влади в цілому перед громадянами, відповідальність

конкретних органів і посадових осіб, відповідальність фізичних і

юридичних осіб1. В. М. Шаповал уважає, що конституційно-право-

ва відповідальність - це окремий вид юридичної відповідальності,

підставою настання якої є вчинення суб'єктом конституційного

права правопорушення, визначеного нормами відповідної галузі.

Відповідальними є всі суб'єкти конституційного права, за винятком

держави загалом, що засвідчує її суверенітет2.

Інші стверджують, що є всі підстави для виокремлення само-

стійного виду відповідальності - муніципально-правової. О. В. Ба-

танов, зокрема, визначає: муніципально-правова відповідальність,

як самостійний вид соціальної та юридичної відповідальності, пе-

редбачений нормами муніципального законодавства, являє собою

зв'язок між суб'єктами муніципально-правових відносин, коли

одна сторона (суб'єкт відповідальності), володіючи комплексом

прав у сфері місцевого самоврядування, зобов'язується, зважаючи

на свій статус, будувати поведінку згідно з очікуваною моделлю,

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: