Перед державою за неналежне виконання делегованих повнова- 1 страница

жєнь. При цьому необхідно враховувати, що надмірна залежність

органів місцевого самоврядування від органів центральної влади,

завдання яких вони виконують добровільно, з примусу чи за до-

говором і перед якими вони персонально відповідальні, неминуче

призводить до деградації їх відповідальності перед місцевими жи-

телями2.

Вітчизняна практика також не дає однозначного трактування

того, до кого ж пред'являються вимоги в разі заподіяння шко-

ди. Згідно зі ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядуван-

ня в Україні» шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у

результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів

місцевого самоврядування, повинна відшкодовуватися за рахунок

1 Білоусов Ю. В. Питання судової юрисдикції у справах, які стосуються за-

хисту прав місцевого самоврядування / Ю. В. Білоусов // Проблеми удосконален-

ня правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: матеріали Між-

нар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка.

- Харків: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН

України, 2004. - С. 226.

2 Григорьев В. А. Зволюция местного самоуправления. Отечественная и за-

рубежная практика [Текст] / В. А. Григорьев. - К.: Истина, 2005. - С. 357.

3 4 5

Муніципальне право України

коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень,

дій або бездіяльності посадових осіб - за рахунок їх власних кош-

тів. У ст. 24 Закону України «Про службу в органах місцевого са-

моврядування» встановлено, що матеріальна шкода, завдана тери-

торіальній громаді незаконними рішеннями сільських, селищних,

міських голі», голів районних у місті, районних та обласних рад,

їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних

підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями

чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування в ході

здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок

місцевого бюджету в порядку, встановленому законом. Таким чи-

ном, визначаються різні джерела для компенсації шкоди, а звідси

й різний порядок відповідальності посадових осіб місцевого само-

врядування, що може стати грунтом для непорозумінь і конфлік-

тів.

Необхідно на законодавчому рівні встановити, що з місцевого

бюджету відшкодування здійснюється в субсидіарному порядку,

тобто лише в разі неможливості швидкої компенсації завданої

шкоди відповідною посадовою особою. Говорячи про шкоду, слід

зауважити, що вона може бути зумовлена як розумним ризиком,

так і некомпетентністю суб'єктів місцевого самоврядування. У

таких випадках, на думку В.М. Кампо, закон має встановлювати

регресну відповідальність тих, хто заподіяв необгрунтовану ма-

теріальну і моральну шкоду, яку відшкодувала територіальна гро-

мада '. З огляду на це необхідно закріпити не право, а обов'язок

місцевих рад чи відповідного голови звернутися із зворотною ви-

могою (регресу) до посадової особи місцевого самоврядування,

яка заподіяла шкоду територіальній громаді. Також повинні бути

визначені граничні строки для направлення такої вимоги, правила

щодо визначення розміру та порядку компенсації шкоди.

Відповідальність пов'язана з принципом еквівалентності у

взаємодії між суб'єктами управління в тому разі, якщо діяльність

одного з них завдає збитків інтересам іншого (наприклад, недоско-

налі управлінські рішення, неякісне виконання роботи). Забезпечу-

ючи дію механізму виконання прав та обов'язків, відповідальність

1 Кампо В. Н. Місцеве самоврядування в Україні [Текст] / В. М. Кампо. - К.

: ІнЮре, 1997.-С. 32.

3 4 6

Глава 8. Муніципально - правова відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування

є основою існування управлінських відносин'. Цивільний кодекс

України встановлює, що шкода, завдана фізичній або юридичній

особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу, по-

садової або службової особи місцевого самоврядування при здій-

сненні ними своїх повноважень, відшкодовується органом місце-

вого самоврядування незалежно від їх вини (статті 1173, 1174).

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самовряду-

вання може наставати і внаслідок невиконання ними умов дого-

ворів та угод із фізичними та юридичними особами (наприклад,

під час здійснення прав власника стосовно комунального майна).

У таких випадках зміст та форми відповідальності визначаються

судом або господарським судом відповідно до чинного законо-

давства.

Однією з форм відповідальності органів і посадових осіб місцево-

го самоврядування є визнання судом нечинними їх рішень і встанов-

лення обов'язку відшкодувати збитки, які ними завдані. Відповідно

до ст. 1175 Цивільний кодекс України шкода, завдана фізичній або

юридичній особі в результаті прийняття органом місцевого самовря-

дування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним

і скасований, відшкодовується органом місцевого самоврядування

незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів. Згід-

но зі ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України- захист

прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридич-

них осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку

органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх

посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними

владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому

числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедли-

вого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних

справ, є завданням адміністративного судочинства.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності

суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють,

' Бандурка О. М. Теорія і практика управління органами внутрішніх справ

[Текст]: монографія / О. М. Бандурка. - Харків: Вид-во Національного універ-

ситету внутрішніх справ, 2004. - С. 41.

2 Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року

№ 2747-ІУ // Відом. Верхов. Ради. - 2005. - №№ 35-36, 37. - Ст. 446.

3 4 7

Муніципальне право України

чи прийняті (вчинені) вони (а) на підставі,у межах повноважень та

в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, (б) із

використанням повноваження і досягнення мети, для якої воно

було надано, (в) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин,

що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії"), (г) без-

сторонньо (неупереджено), (ґ) добросовісно, (д) розсудливо, (е) з

дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи не-

справедливій дискримінації, (є) пропорційно, зокрема з дотриман-

ням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслід-

ками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення

яких спрямоване це рішення (дія); (ж) з урахуванням права особи

на участь у процесі прийняття рішення; (з) своєчасно, тобто про-

тягом розумного строку.

Із метою забезпечення поінформованості громадян про випадки

оскарження нормативно-правових актів законодавець зобов'язує

орган місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повно-

важень, які прийняли відповідний акт опублікувати оголошення

про розгляд справи щодо його законності та відповідності право-

вим актам вищої юридичної сили у виданні, у якому цей акт був

або мав бути офіційно оприлюднений. Таке оголошення повинно

містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нор-

мативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду ад-

міністративної справи і бути опубліковано не пізніш як за сім днів

до судового розгляду.

Згідно із ч 2. ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства

України в разі задоволення адміністративного позову суд може

прийняти постанову про таке: 1) визнання протиправними рішен-

ня суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій

чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення

чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення

чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснен-

ня; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання

відповідача утриматися від учинення певних дій або прийняти

іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, сво-

бод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері пуб-

лічно-правових відносин від порушень із боку суб'єктів владних

повноважень.

348

Глава 8. Муніципально - правова відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Резолютивна частина постанови суду про визнання норматив-

но-правового акта незаконним або таким, що не відповідає право-

вому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним

невідкладно публікується відповідним органом у виданні, в якому

його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою за-

конної сили. Інформація про рішення суду має на меті довести до

відома територіальної громади факт визнання правових актів чи їх

окремих частин такими, що суперечать чинному законодавству, та

відсутність підстав для їх виконання. Це дозволить жителям склас-

ти для себе уявлення про діяльність органів чи посадових осіб

місцевого самоврядування і дати їм оцінку. Така практика має ве-

ликий виховний потенціал, громадяни зрозуміють, що діяльність

органів місцевої влади має підзаконний характер і в разі порушен-

ня їх прав реальним є судовий захист, що позитивно впливатиме

на розвиток місцевого самоврядування в цілому.

Отже, з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства

України більш досконалим став механізм реалізації відповідаль-

ності органів публічної влади, у тому числі у сфері місцевого са-

моврядування. Разом із тим, залишаються неврегульованими де-

які важливі аспекти оскарження адміністративних актів. Так, не

з'ясовано, чи можна оскаржити адміністративний акт, якщо від-

повідним органом не дотримано процедури його прийняття або не

з'ясовано обставини, які значно впливають на реалізацію громадя-

нами своїх прав і свобод1.

= §4. Порядок та підстави дострокового

припинення повноважень органів

місцевого самоврядування

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самов-

рядування як гарантія ефективності здійснення місцевого само-

врядування водночас спрямована на виконання низки важливих

завдань. Серед них велике значення має забезпечення ефективної

1 Авер'янов В. Кодекс адміністративного судочинства України: необхідність

і шляхи усунення концептуально-понятійних вад / В. Авер'янов, Д. Лук'янець,

Ю. Педько // Право України. - 2006. - № 3 - С. 11.

3 4 9

Муніципальне право України

реалізації функцій місцевого самоврядування та належне вико-

нання покладених на них повноважень; максимальне врахування

та всеохопний захист законних прав та інтересів територіальних

громад у ході вирішення різноманітних питань місцевого значен-

ня; стимулювання виконання органами та посадовими особами

місцевого самоврядування прийнятих на себе майнових та інших

зобов'язань перед юридичними та фізичними особами; суворе до-

тримання законності в діяльності цих суб'єктів; здійснення тісної

взаємодії населення тієї чи іншої територіальної громади з органа-

ми та посадовими особами місцевого самоврядування1.

Відповідно до ст. 78 Закону України «Про місцеве самовря-

дування в Україні» повноваження сільської, селищної, міської,

районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково

припинені у випадках:

а) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції Ук-

раїни, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи

при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рі-

шень до відповідності із законом;

б) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у стро-

ки, встановлені законом, або рада не вирішує питань, віднесених

до її відання.

Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті

ради за наявності вищевказаних підстав та в інших випадках мо-

жуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референ-

думу. Порядок проведення місцевого референдуму щодо достро-

кового припинення повноважень ради визначається законом про

місцеві референдуми.

Питання про дострокове припинення повноважень сільської,

селищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого

референдуму може бути порушене сільським, селищним, міським

головою, а також не менш як однією десятою частиною громадян,

що проживають на відповідній території і мають право голосу.

За наявності підстав для дострокового припинення повнова-

жень місцевої ради, а також рішення суду про визнання актів ради

' Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави

[Текст]: монографія / за ред. Ю. М. Тодики і В. А. Шумілкіна. - X.: ТОВ «Одіс-

сей», 2004.-С. 380.

3 5 0

Глава 8. Муніципально - правова відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування

незаконними, висновків відповідного парламентського комітету

Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сіль-

ської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради.

І Іитання про призначення Верховною Радою України позачерго-

вих виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, район-

ної, обласної ради може порушуватися перед Верховною Радою

України сільським, селищним, міським головою, головою облас-

ної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

І Іорядок проведення позачергових виборів рад визначається зако-

ном про вибори.

Сільська, селищна, міська, районна в місті рада, щодо якої міс-

цевим референдумом прийнято рішення про дострокове припи-

нення повноважень, а також місцева рада, стосовно якої Верховна

Рада України прийняла рішення про призначення позачергових

виборів, продовжує діяти до обрання нового складу відповідної

ради.

Орган самоорганізації населення має подвійну підпорядко-

ваність. З одного боку, цей орган відповідальний перед радою, яка

надала дозвіл на його створення, а з другого - перед жителями, які

його обрали. Рішення, дії та бездіяльність органів самоорганізації

населення та їх членів можуть бути оскаржені до відповідної ради

або до суду. Прийняття органом самоорганізації населення рішень,

що суперечать Конституції і законам України, актам законодавс-

тва, Положенню про цей орган та іншим рішенням ради, її вико-

навчого органу, розпорядженням сільського, селищного, міського

голови, голови районної в місті (у разі її створення) ради, а також

рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання,

місцевого референдуму, може бути підставою для застосування

відповідних санкцій - припинення діяльності органу самооргані-

зації населення або позбавлення його повноважень.

Дострокове припинення повноважень органів місцевого само-

врядування є вагомим фактором впливу на них із боку населення.

За своєю сутністю дострокове припинення повноважень місцевих

рад та органів самоорганізації населення є різновидом муніципаль-

но-правової відповідальності за порушення Конституції та законів

України.

351

Муніципальне право України

= = = = = §5. Дострокове припинення повноважень

сільського, селищного, міського голови

Повноваження сільського, селищного, міського годови, якщо

він порушує Конституцію або закони України, права і свободи

громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень,

можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого рефе-

рендуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом

таємного голосування не менш як двома третинами голосів депу-

татів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого

референдуму щодо дострокового припинення повноважень сіль-

ського, селищного, міського голови визначається законом про

місцеві референдуми. Рішення про проведення місцевого рефе-

рендуму щодо дострокового припинення повноважень сільського,

селищного, міського голови приймається сільською, селищною,

міською радою як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш

як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповід-

ній території і мають право голосу. Повноваження сільського, се-

лищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна

особа звільняється з посади з дня прийняття місцевим референду-

мом або відповідною радою рішення про дострокове припинення

повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 79 Закону України «Про місцеве самовря-

дування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського

голови вважаються достроково припиненими в разі:

1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про

складення ним повноважень голови;

2) припинення його громадянства;

3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

4) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його

діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим За-

коном;

5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або

оголошення таким, що помер;

6) його смерті.

З таких підстав повноваження сільського, селищного, міського

голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється

3 5 2

Глава 8. Муніципально - правова відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування

і посади з дня прийняття відповідною радою рішення, яким бе-

реться до відома відповідний факт.

Не пізніш як на п'ятнадцятий день після звільнення з посади

або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на

цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського,

селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради Украї-

ни з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільсь-

кого, селищного, міського голови.

За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій

сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків

відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України

може призначити позачергові вибори сільського, селищного, місь-

кого голови. Питання про призначення Верховною Радою Украї-

ни позачергових виборів сільського, селищного, міського голови

може порушуватись перед Верховною Радою України відповідною

сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київсь-

кої, Севастопольської міської державної адміністрації. Порядок

проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського

голови визначається законом про вибори. У разі проведення поза-

чергових виборів повноваження сільського, селищного, міського

голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється

з посади з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на

наступних виборах.

Порядок тимчасового виконання повноважень сільського, се-

лищного, міського голови регламентується Законом України «Про

місцеве самоврядування в Україні». У разі звільнення з посади

сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим

припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі не-

можливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сіль-

ського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної

сільської, селищної, міської ради. Останній виконує обов'язки з

моменту дострокового припинення повноважень сільського, се-

лищного, міського голови і до початку повноважень сільського,

селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах

відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної

сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих

виборах (ч. 2 ст. 42). У разі якщо на час проведення першої сесії

3 5 3

Муніципальне право України

відповідний сільський, селищний, міський голова не обраний, про

що на сесії ради інформує голова територіальної виборчої комісії,

рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості

трьох - п'яти осіб. Члени тимчасової президії почергово голову-

ють на пленарних засіданнях ради до обрання секретаря ради. З

часу обрання секретаря ради він головує на пленарних засіданнях

ради (ч. 2 ст. 46).

Механізм правового забезпечення діяльності місцевого само-

врядування досить складний. До нього як невід'ємні складники

входять правові гарантії захисту місцевого самоврядування, де-

ржавний і громадський контроль, а також різні види юридичної

відповідальності органів та посадових осіб місцевого самовря-

дування. Призначення та функціонування інституту відповідаль-

ності сприяє більш ефективному здійсненню системою місцевого

самоврядування та її окремими елементами управлінської діяль-

ності в суспільстві. У кінцевому підсумку юридична відповідаль-

ність суб'єктів місцевого самоврядування зумовлена тим, що вона

є гарантією прав даних суб'єктів, адже покликана забезпечити

діяльність органів місцевого самоврядування в інтересах громадян

і суспільства в цілому.

= §6. Державний контроль і нагляд

за додержанням законності

в діяльності органів та посадових осіб

місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування структурно й організаційно відокрем-

лене від державної влади і діє в межах Конституції і законів України

автономно. За свою діяльність органи і посадові особи місцевого

самоврядування підзвітні, підконтрольні і відповідальні, насампе-

ред, перед територіальною громадою. Органи місцевого самовряду-

вання не підпорядковуються органам державної влади, однак це не

означає повної ізольованості від держави і не виключає можливості

адміністративного нагляду і контролю за їх діяльністю.

Конституція України встановлює, що органи місцевого само-

врядування з питань здійснення ними повноважень органів вико-

3 5 4

Глава 8. Муніципально - правова відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування

І Ш І І ' Ш І влади підкон трольні відповідним органам виконавчої влади

(сі М І) Ці' положення отримало своє подальше нормативне за-

К | П І М І ' І І І І > І И І І. ' () Закону України «Про місцеве самоврядування

ЇЇ \'І.|ІІІІШ". иідішні їмо до якої державний контроль за діяльністю

о|пііінм і М О І Н І І И И І І Ч оічіі ми т ної о самоврядування може здійс-

ні і їй м іншії* н,і ні в мін, в мс/ьлч повноважень та в спосіб, що

и< |" аоіімі ні і о т і пі уцк в) іа законами України, і не повинен при-

І П О Д І І Ш (о в і ру мані і и оріанів державної влади чи їх посадових

* н іб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм

власних повноважень.

Європейська хартія місцевого самоврядування1 встановлює,

що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого

самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процеду-

рами та у випадках, передбачених конституцією або законом.

І акий нагляд, як правило, повинен мати на меті тільки забезпе-

чення дотримання закону та конституційних принципів. Вищі

інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своє-

часністю виконання завдань, доручених органам місцевого са-

моврядування. Адміністративний нагляд за органами місцевого

самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити

домірність заходів контролюючого органу важливості інтере-

сні, які він має намір охороняти (ст. 8). Тобто ступінь втручання

контролюючого органу повинен відповідати значущості інтере-

сів, які це втручання має захистити. Це насамперед зумовлює

необхідність наукового дослідження проблеми адекватності за-

ходів контролюючих органів, а потім відповідного нормативно-

го регулювання.

Для аналізу взаємовідносини органів місцевого самоврядування

і держави передусім слід визначитися з термінами. В Конституції

України закріплено положення про «підконтрольність», а в Євро-

пейській хартії місцевого самоврядування про «адміністративний

нагляд» за місцевим самоврядуванням, і перший і другий терміни

досить широко застосовуються в чинному законодавстві України.

Аналіз наявних визначень контролю в чинних нормативних актах

дає змогу виділити два підходи до розуміння цього терміна:

' Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.85 р. // Віче.

1993. - № 6. - С. 33-39.

3 5 5

Муніципальне право України

- контроль - це вирішальний вплив на діяльність органу, по-

садової особи, який здійснюється завдяки праву володіння чи ко-

ристування всіма активами або їх значною частиною; праву, яке

забезпечує вирішальний вплив на формування складу, результати

голосування та рішення органів управління; давати обов'язкові

для виконання вказівки або виконувати безпосередньо функції ор-

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: